“街頭官僚”一詞，最早見于美國行政學者李普斯基1977年發(fā)表的《走向街頭官僚理論》一文。按李氏的解釋，街頭官僚是指處于低層次行政執(zhí)行單位同時也是最前線的政府工作人員，包括警察、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構(gòu)的工作人員、收稅員，等等。比照西方街頭官僚的性質(zhì)與特點，依照我國《公務員法》關于公務員職位類別的規(guī)定，大體可以將我國基層行政執(zhí)法類公務員納入“街頭官僚”的范疇。他們主要是履行社會管理與市場監(jiān)管職能的行政機關的基層部門中，直接履行行政監(jiān)管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責的公務人員。交警、城管以及其他“窗口”部門的一線工作人員，可視為典型的“街頭官僚”。交警、城管等街頭官僚與公民的矛盾沖突可以說占據(jù)了近期社會問題焦點的很大比重。
　　正如著名經(jīng)濟學家劉易斯所言，“即使有了最好的政策，也難以確保獲得成功�！薄傲己谩�、“準確”、“及時”和“高效”地執(zhí)行一直是行政領域最重要的“底線”。大量的事實表明，許多公共政策執(zhí)行起來總會遇到各種牽制和障礙，既會出現(xiàn)執(zhí)行者資源不足而導致的執(zhí)行力度不夠的現(xiàn)象，也會出現(xiàn)執(zhí)行者自我約束不力而導致的執(zhí)行過當行為。在人們對“播下去的是龍種”、為何“收獲的總是跳蚤”的質(zhì)疑聲中，作為政策輸送鏈條最末端的“街頭官僚”開始浮出水面，并不斷地遭受指責、詬病乃至謾罵。
　　相比于其他類別的公務人員，街頭官僚面臨一種特殊的行政生態(tài)，處于兩重角色沖突之中。
　　
　　“兩頭不討好”
　　
　　現(xiàn)實中的街頭官僚，工作在第一線，直接面對廣大公民，是政府工作人員中和公民互動最為頻繁、最為密切的群體，其工作態(tài)度、辦事作風、個人喜好、執(zhí)法能力，直接關乎執(zhí)政黨和政府的威信，他們不僅是政府形象的塑造者，更是政府能否贏得人民支持的關鍵。
　　就其作為短缺資源的直接分配者而言，街頭官僚常常處于虧欠公民的尷尬之中。作為政府的形象代表，街頭官僚負有為公民提供良好服務之責任。但是，支撐街頭官僚落實良好服務品質(zhì)的資源，始終處于匱乏的狀態(tài)。
　　其一，相對于擁有豐富資源的中央政府或其他高層政府的公務員而言，身處基層的街頭官僚能夠支配的資源極其有限。
　　其二，相對于上級政府要求街頭官僚完成的任務來說，其資源經(jīng)常是不充足的。面對繁雜的任務，街頭官僚常懷捉襟見肘之感，他們普遍感到執(zhí)法過程中難以獲得有效的支持和指導，往往只能根據(jù)自己的經(jīng)驗、技能、專長和價值觀，在時間和信息等資源非常有限的情況下作出判斷與決策。
　　其三，相對于公民遞增的需求而言，“顧此失彼”、疲于應付往往成為街頭官僚身不由己的執(zhí)法寫照。尤為明顯的悖論是，公民對于街頭官僚服務的需求是一種彈性需求，一個街頭官僚執(zhí)行得越成功，提供的服務質(zhì)量越高，公民的需求就會隨之增加，然而街頭官僚所擁有的資源并不會相應增加，因而所面臨的資源短缺就會益發(fā)嚴重。比如，某個窗口部門的辦證人員服務態(tài)度良好，深受公民信賴，到其窗口來辦事的人越來越多，其工作就會越來越緊張，甚而會有工作負荷過重之累。要言之，資源的緊張與需求的彈性結(jié)合在一起，就使得街頭官僚不得不在非常困難的資源約束下去完成工作。
　　當這兩種角色集于一身時，街頭官僚極易成為現(xiàn)實中各種矛盾的焦點。資源的短缺，與公民互動的頻繁，面對有著多元服務需求的不同個案，以及在“僧多粥少”的現(xiàn)實面前將“一碗水”“端平”……如此種種，勢必使街頭官僚在工作上承受某種無止境的壓力。上述種種壓力與公民需求的得不到滿足一旦結(jié)合在一起，街頭官僚與公民之間的緊張關系就難以避免，現(xiàn)實生活中常見的情況是，街頭官僚成為公民批評、抱怨的主要對象，街頭官僚被視為僵硬的、缺乏回應的、非人性的群體。一句廣為流傳的指責就是，“經(jīng)是好經(jīng)，被小和尚給念歪了”；還有一句經(jīng)常讓街頭官僚啞口無言的指責是，“總書記說‘群眾利益無小事’，我們這么大的事，你們都不管，總書記的話你們只當是耳邊風”。這似乎應了那句老話，“做事的人往往受到的非議最多”。嚴重的情況下，公民對于街頭官僚的抵觸情緒會演變成暴力抗法行為。這些暴力抗法行為包括罵街、抓咬踢、打砸耍賴、尋死覓活直至針對街頭官僚個人的暴力攻擊。
　　一旦街頭官僚成為公民向上級政府投訴的對象，或者公民將對街頭官僚的不滿轉(zhuǎn)化為對上級政府的壓力，比如上訪、攔馬路等群體性事件，街頭官僚就會面臨來自上面的壓力和指責，“為什么不做好群眾工作，只要耐心了、細致了，把政策宣傳到位了，再苦再窮，群眾也會理解的”。在我國，社會穩(wěn)定這條高壓線太敏感了，任何上級政府都不想擴大事態(tài)，最好的辦法就是讓街頭官僚妥協(xié)、忍讓或者屈服。
　　
　　“政策制定”
　　
　　
　　如果說在上一對沖突情境中，街頭官僚扮演著多少有點類似“兩頭不討好”的“弱勢群體”的角色，那么，在下面的這一對沖突情境中，街頭官僚似乎成了可以“欺下瞞上”的恣意妄為之輩。
　　這第二種沖突就是街頭官僚既是公共政策鏈條最末端之執(zhí)行者，又在實際上擁有較大“政策制定”功能。就前者而言，在公共行政組織的宏觀層面上，處于公共政策鏈條最末端的街頭官僚被設計為“受命執(zhí)行”的角色，其最重要的目標在于效忠組織目標，“完成既定工作”。他們既沒有獨立的地位，也沒有獨立的個體價值。這一自上而下的政策執(zhí)行模式得到了經(jīng)典官僚制理論和權力效應“雙峰對稱”理論的有力支撐。經(jīng)典官僚制理論告訴我們，為了有效地進行社會管理，政府組織通常表現(xiàn)為一種層級結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)以逐級授權為基礎，表現(xiàn)為上下級權力的統(tǒng)屬關系。而按照約翰?加爾布雷斯的“雙峰對稱”理論，“組織只有贏得內(nèi)部對其目標的服從時才能贏得外部的服從。其外在權力的大小和可靠性取決于內(nèi)部服從的程度”。因而，在整個行政層級中，街頭官僚處于絕對從屬地位，負有服從上級的義務。
　　事實上，這種對街頭官僚“受命執(zhí)行”角色的設計，導致上層決策者對這一層級重視不夠�；蛘呤�，上層決策者忽視了街頭官僚在整個公共政策鏈條中潛在的和現(xiàn)實的影響力，從而一定程度上放松了對這一群體的教育、監(jiān)督與管理，導致實踐中的權力濫用�；蛘呤�，忽視了街頭官僚作為個體的特殊利益考慮，甚至在政策制定中影響或侵害他們的工作權益與既得利益，一定程度上影響了他們的工作熱情，甚至客觀上導致權力尋租。街頭官僚的科層位序普遍不高，升遷發(fā)展機會受限，工作內(nèi)容單調(diào)繁瑣。如果上層決策者對此不加以考慮，就很難不累及街頭官僚群體工作士氣的發(fā)揮，左右其工作期許、承諾與責任，以至于影響他們自我效能感的發(fā)揮，進而損傷公民對政府服務品質(zhì)的感受。
　　就街頭官僚作為實際上的“政策制定者”而言，按照李普斯基的說法，街頭官僚雖然處于公共政策鏈條最末端，但他們實際上具有非常大的政策制定能力�！昂痛蠖鄶�(shù)其他組織中的低層員工不同的是，街頭官僚在決定（對公民）獎懲的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量上擁有相當大的自由裁量權�！苯诸^官僚直接決定了對于公民的收益和制裁，如街道辦工作人員關于接受公民低保申請的決策和交警對違章司機的處罰決定。相對于其他官員，“街頭官僚”有時是最有效用的，因為他們能夠直接清除各種危害、保障民眾利益；有時又最能帶來害處，他們可以憑借所賦予的自由裁量權肆意橫行。簡言之，在其他官員那里，政策只是寫在紙上的；但只有到了街頭官僚那里，這一紙政策才可能變成公民實實在在的獲益與處罰。
　　
　　“應付機制”
　　
　　同樣，當街頭官僚作為“受命執(zhí)行”的“制度設計角色”遭遇其作為政策制定者的“現(xiàn)實角色”時，他們就會在有意無意之間發(fā)展出一整套針對上層管理者和服務對象的“應付機制”，這套“應付機制”有助于他們緩解工作壓力的緊張，影響他們與服務對象的互動品質(zhì)，從而影響公共政策目標的順利達成。
　　如果街頭官僚與上層管理者之間存在目標和利益上的差異，街頭官僚就會采取某種不合作的策略來抵制來自上層的命令。盡管遇到這種沖突時，上層管理者一般都傾向于限制街頭官僚的自由裁量權，但誠如李普斯基所指，街頭官僚的專長及其所掌握的關于工作場景的知識、街頭工作的獨特性質(zhì)與特征、監(jiān)督街頭官僚行為的內(nèi)在困難等，都使得街頭官僚易于運用各種各樣掌握的資源來抵制管理者的控制與約束。李普斯基甚至斷言，即使曾懷有滿腔服務熱忱的人進入街頭官僚組織后，“街頭工作的本質(zhì)也會妨礙他們想達成工作理想的意愿。層層的工作負荷、匱乏的資源、工作方法的不確定性、加上服務對象的不可預知性，將打滅他們的雄心理想而淪為勞務工作者。”
　　如果公民向街頭官僚求取幫助或?qū)ζ溆兴�需求，街頭官僚限于可資使用的資源和政策框架，就會傾向于把公民的需求局限在目前可掌握的資源范圍之內(nèi)，而將那些超乎自己能力的問題采取漠視或“踢皮球”的方式加以處理，找一些借口來加以搪塞。如果某個公民運氣好的話，就可以聽到類似的口頭禪：“你的處境我也知道，也深表同情，但我得依法辦事，實在是愛莫能助。”如果運氣不好的話，就會遭受街頭官僚的操縱或“調(diào)戲”，如提供殘缺不全的信息、故意讓公民等待、讓公民很難找到具體承辦人、加重公民心理負擔等。街頭官僚的服務對象都是非自愿的，不管是在強制情況下（比如違章司機接受交警的處罰），還是在非強制情況下（比如向街道辦工作人員遞交低保申請），都是如此。因而，街頭官僚就難以被這些無法選擇自由退出、非自愿的服務對象監(jiān)督與約束，從而比較容易隨意地對待作為服務對象的公民，比如缺乏回應性、濫用職權、不尊重下層貧窮的公民等。
　　如此一來，街頭官僚既難以被非自愿的服務對象監(jiān)督和約束，又難以受到上層管理者的控制，因此，街頭官僚常常面臨合法性問題的拷問：如果他們強有力地控制著最終的政策制定權，那么，如何保證對于這些“自我任命”的政策制定者的民主控制，使得他們在受托責任上是可靠的？為了保證街頭官僚既對上級管理者負責又對公民負責，歐陸國家主要借助于法律手段加強對他們的控制，各國議會致力于制定各種約束行政機構(gòu)行為的標準，它們從程序上和實質(zhì)上將街頭官僚限制在“法治”的框架之內(nèi)。英美法系的國家則根據(jù)其普通法的傳統(tǒng)，強化對公民權利的保障。此外，這兩種憲政體制都以其獨立的司法部門為公民提供了一個對街頭官僚提出訴訟的渠道，以加強對街頭官僚的有效制約。
　　西方的街頭官僚理論能否適用于我國，有待于對我國的特殊行政生態(tài)加以研究之后才可以判定。筆者以為，我國現(xiàn)階段“街頭官僚”的行政環(huán)境，至少在兩個方面與西方發(fā)達國家存在一定的差距。其一是我國“街頭官僚”行政執(zhí)法的管理體制和政策思路上，還存在深層次的缺陷與問題，比如說罰款任務是上級部門指令的等；其二是我國“街頭官僚”隊伍中，有一些不具備合法身份但卻擔負執(zhí)法功能的各類“協(xié)管人員”、臨時人員和借用人員，這些人還存在身份與經(jīng)費的保障問題及良莠不齊的素質(zhì)問題。這些特征，會加劇我國“街頭官僚”身處夾縫之痛感，反過來惡化其執(zhí)法環(huán)境。

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