改革，中央買單 　　 　　縣鄉(xiāng)財政困難是一個老話題了。有一段順口溜在基層政府頗為流行：“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級財政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘�！边@段話在說明各級政府財政狀況的同時，也含蓄地指出了造成縣鄉(xiāng)財政困難的一個重要原因：主要不是因為收入減少了，而是因為中央“拿走”的太多了。這主要是指自1994年中央與地方實行“分稅制”改革以后，中央按照固定的比例（75％）上收了地方政府的主體稅種――增值稅（國稅），留給地方的是一些規(guī)模較小、征收成本較高的小稅種（地稅），前者被叫做“西瓜稅”，后者被叫做“芝麻稅”。十多年來，雖然國家財政收入的總量在不斷增長，但是這種中央拿“大頭”、地方拿“小頭”的分配格局并沒有改變。
　　進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央政府推行的另一大財政改革――農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅政策使得縣鄉(xiāng)政府能夠從農(nóng)民手里收取的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入都大量減少。因為所謂的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，實際上是地方政府、尤其是縣鄉(xiāng)政府的財政收入。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)對于農(nóng)民來說當(dāng)然是件大好事，但是對于縣鄉(xiāng)財政來說，困難的格局不但沒有改觀，反而應(yīng)該是更加嚴(yán)重了。
　　但是，如果就此得出結(jié)論說，造成縣鄉(xiāng)財政困難的根本原因是兩大財政改革――“分稅制”和“稅費(fèi)改革”則過于片面，因為我們上面所分析的只是財政收入或“財權(quán)”的分配，這只是財政分析的一個方面，如果要就縣鄉(xiāng)財政的困難得出一個比較深刻和全面的結(jié)論，則還要分析財政支出即我們通常所說的財政的“事權(quán)”的配置。
　　從中央和地方的財政支出來看，分稅制前后并沒有根本的變化。簡單而言，中央和地方財政收入的比重由改革前的“倒四六”（中央四、地方六）變?yōu)楦母锖蟮摹罢�四六”（中央六、地方四），但是中央和地方財政支出的格局卻一直維持著“倒三七”的情況（中央三、地方七），也就是說，雖然財權(quán)的分配有根本性的變化，但是事權(quán)的分配并沒有改變，地方政府承擔(dān)了大部分的財政支出。以2003年為例，中央和地方的收入比重是57∶43，中央本級支出和地方支出的比重則是30∶70，非常明顯，中央是把相當(dāng)大比例的財政收入“放到”地方政府去支出的，這個部分的總量幾乎相當(dāng)于中央本級支出的規(guī)模。換句話說，中央將自己的收入一分為二，一半自己花，另一半補(bǔ)貼給地方政府花，這后一部分就是我們通常說的轉(zhuǎn)移支付。
　　這樣看來，說“分稅制”是造成縣鄉(xiāng)財政困難未免有些冤枉。稅費(fèi)改革也是如此。雖然改革取消了大部分的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，2004年又開始逐步取消農(nóng)業(yè)稅，但是中央財政分別設(shè)立了兩筆大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付――“稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助”和“農(nóng)業(yè)稅降點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助”來填補(bǔ)縣鄉(xiāng)兩級由此造成的財政缺口。所以通俗一點(diǎn)說，中央兩大改革對縣鄉(xiāng)財政造成的影響實際上都是由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付來“買單”的。直接將縣鄉(xiāng)財政困難歸咎于改革是把問題簡單化了。
　　但是縣鄉(xiāng)財政的困境依然存在而且沒有看到多少脫困的前景。那么真正的原因是什么呢？除了簡單地考察財權(quán)和事權(quán)在中央和地方的分配以外，我們還應(yīng)該仔細(xì)分析和考察轉(zhuǎn)移支付：這些資金是如何向下流動的？分配的原則是什么？它們最終又是如何被使用的？這也許會更有利于我們理解縣鄉(xiāng)財政困境的形成。
　　
　　“姥姥不疼、舅舅不愛”的中部縣鄉(xiāng)財政
　　
　　對于縣鄉(xiāng)財政、尤其是中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政來說，轉(zhuǎn)移支付的意義是非常重大的。隨著改革的進(jìn)展，中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政支出中已經(jīng)有越來越大的比重不是來自自身的財政收入，而是來自上級的轉(zhuǎn)移支付。到目前為止，西部地區(qū)的大部分縣市，上級補(bǔ)助收入在當(dāng)?shù)刎斦�支出中的比重已�?jīng)達(dá)到60％～90％，而中部地區(qū)的縣也已超過50％。也就是說，中西部地區(qū)的大部分縣主要靠上級的轉(zhuǎn)移支付來發(fā)放工資、維持運(yùn)轉(zhuǎn)和提供農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)。這些轉(zhuǎn)移支付大致可以分成三類：第一類是稅收返還，相當(dāng)于對上繳增值稅較多的地區(qū)的一種激勵；第二類是用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的財力性轉(zhuǎn)移支付或者叫做一般性轉(zhuǎn)移支付；第三類是用于保服務(wù)、保建設(shè)的專項轉(zhuǎn)移支付，包括一些用于部門的事業(yè)費(fèi)、專項補(bǔ)助、扶貧款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、國債項目資金等等。按照一般縣級財政部門的說法，后兩類的分工是“吃飯靠財政、建設(shè)靠專項”。即第二類轉(zhuǎn)移支付加上當(dāng)?shù)卣�府的自身財政收入用于“吃飯財政”，而專項轉(zhuǎn)移支付用于提供公共服務(wù)和公共建設(shè)。
　　稅收返還是按照固定的比例對增值稅進(jìn)行返還的，所以無疑上繳增值稅越多的地區(qū)得到的稅收返還就越多。也就是說，東部沿海富裕地區(qū)創(chuàng)造的工業(yè)增值稅規(guī)模巨大，而得到的稅收返還也非常巨大。這無疑不是一種“均等化”的轉(zhuǎn)移支付，它會加大地區(qū)之間財力不均等的現(xiàn)象。財力性的轉(zhuǎn)移支付則是根據(jù)計算公式來進(jìn)行分配的，計算公式中考慮了各地的人口、經(jīng)濟(jì)和財力情況，是一種更加“均等化”的轉(zhuǎn)移支付。這筆轉(zhuǎn)移支付對解決中西部地區(qū)的財政困難無疑具有重要的意義。專項轉(zhuǎn)移支付則是所謂“戴帽下達(dá)”的資金，對于資金的用途和使用方式都有明確的規(guī)定，在分配上需要經(jīng)過申請－批復(fù)－下達(dá)的復(fù)雜程序。
　　根據(jù)統(tǒng)計，縣鄉(xiāng)財政得到的這三類轉(zhuǎn)移支付的比重是在不斷變化的。1994年分稅制實行之初，稅收返還的比重高達(dá)60％，專項資金30％，財力性的轉(zhuǎn)移支付只占10％左右。這非常有助于我們理解分稅制實行之初中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政所感受到的巨大壓力。但是這種情況自1999年開始發(fā)生了徹底的變化，到2003年，三類轉(zhuǎn)移支付的比重變成了20％∶20％∶60％，用于工資、稅費(fèi)改革的財力性轉(zhuǎn)移支付占據(jù)主導(dǎo)地位，按照我們的理解，這應(yīng)該非常有利于解決中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政的困難，但是為什么大部分中西部地區(qū)、尤其是中部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政困境依舊呢？
　　如果我們將全國的縣鄉(xiāng)分成東、中、西部三類來分別考察轉(zhuǎn)移支付的分配，則答案就比較明顯了。在2003年，按照人均數(shù)額計算，東部地區(qū)的縣鄉(xiāng)得到的人均稅收返還約100元，中西部地區(qū)約40元；財力性的補(bǔ)助西部地區(qū)人均250元，東部、中部地區(qū)人均200元；專項轉(zhuǎn)移支付西部地區(qū)人均近100元，東部地區(qū)約80元，中部地區(qū)約75元。綜合三類轉(zhuǎn)移支付來看，東部地區(qū)得到的稅收返還最多，西部地區(qū)得到的財力性和專項轉(zhuǎn)移支付最多，而中部地區(qū)的縣鄉(xiāng)無論哪一類轉(zhuǎn)移支付的比重都是最低的。這些枯燥的數(shù)字無疑可以與我們的感性認(rèn)識互相印證。中部地區(qū)過去的農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重、現(xiàn)在的縣鄉(xiāng)財政最困難，屬于典型的“姥姥不疼、舅舅不愛”的地區(qū)。
　　要解決這個問題，無疑需要加大對中部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的力度。但是在如何加大的問題上卻缺少統(tǒng)一的認(rèn)識。中部地區(qū)的基層政府的名聲無疑是最壞的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、干部作風(fēng)不好，所以有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該加大專項資金，控制一般性轉(zhuǎn)移支付的總量，這樣可以提高資金的使用效率，防止基層政府對轉(zhuǎn)移支付資金的濫用。
　　
　　“戴帽”支付對政府行為的異化
　　
　　事實上，為了能夠“保建設(shè)”、“保服務(wù)”，有越來越多的資金傾向于“戴帽”，不允許被用來“保吃飯”和“保運(yùn)轉(zhuǎn)”。同時，專項資金也有利于資金的集中使用，“集中力量打殲滅戰(zhàn)”而不是“撒胡椒面”。從這個意義上，專項資金起著重要的作用，但是在分配和使用方面都存在許多問題。
　　首先是分配。與財力性轉(zhuǎn)移支付的分配機(jī)制不同，專項資金的分配主要是靠項目申請、評估和批復(fù)來進(jìn)行的。隨著專項資金數(shù)量和種類的迅速增加，層層上報、審批成了地方政府最為主要的工作之一，也成為地方政府獲得上級資金的主要管道之一。有的地方官員說，地方干部最主要的考核目標(biāo)是“招商引資”，這四個字實際上是兩件事，“招商”是指從發(fā)達(dá)地區(qū)招攬企業(yè)和投資，而“引資”就是去上級部門跑資金、跑項目。而跑資金、跑項目最重要的是靠“門路”和“關(guān)系”。有研究表明，一個村的項目和財政資金多少主要不是和這個村的需求有關(guān)，而是和村領(lǐng)導(dǎo)的跑項目的“能力”有關(guān)。而地方官員跑來項目，除了被認(rèn)為是“能員”之外，也會得到獎勵甚至是回扣。這種風(fēng)氣和做法使得專項資金的分配流向那些能找會跑、能哭會叫的地區(qū)，而最需要的地區(qū)卻往往得不到足夠的專項補(bǔ)助。另外更加嚴(yán)重的是，這種做法會加重設(shè)租尋租、找熟人拉關(guān)系的不正之風(fēng)，對政府內(nèi)部的行為模式會造成嚴(yán)重的危害。
　　其次是使用效率。只要項目的分配不盡合理，一般都會帶來嚴(yán)重的使用效率問題。效率問題主要表現(xiàn)在這樣幾個方面。一是違規(guī)使用。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除了扶貧款、救災(zāi)款等少數(shù)幾項被稱為“高壓線”的專項資金之外，拖延、截留、挪用、擠占專項資金的現(xiàn)象非常普遍；二是“一女多嫁”。搞一個農(nóng)田水利項目可以以多個項目的名義從財政、水利、扶貧等部門套取多筆專項資金；三是“假配套”。由于專項資金一般要求地方政府各級配套下達(dá)，而地方政府又無能力進(jìn)行配套，所以在專項之間騰挪借用搞“假配套”的現(xiàn)象屢見不鮮。這些問題給專項資金帶來了高昂的監(jiān)督成本。上級審計部門往往會派出陣容龐大的審計組到下級財政單位進(jìn)行專項審計，工作繁雜、時間拉得很長，但是找出的許多問題都是證據(jù)俱在，責(zé)任不清。
　　與專項資金相比，一般性的財力補(bǔ)助雖然在使用上不“戴帽”，但是按財力補(bǔ)助的辦法更有利于資金的合理分配。這里的重要問題依舊有兩個：一是要加大對中部地區(qū)縣鄉(xiāng)的財力性轉(zhuǎn)移支付的總量，這是解決這些地區(qū)縣鄉(xiāng)財政困難的根本方式，否則農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈、所謂的“黃宗羲定律”出現(xiàn)是非常有可能的事情；二是要保證這些不“戴帽”的資金不被濫用。
　　由于我國的政府預(yù)算沒有一套完善的民主監(jiān)督的體制，所以基層政府對資金的支出安排實際上是“不透明”的。防止資金濫用并沒有一套可信并且可行的機(jī)制。但是這并不意味著我們必須走到另一個極端，由上級政府“越俎代庖”，來制定下級政府的支出安排。試想一下，隨著上級轉(zhuǎn)移支付總量的不斷加大，如果專項資金名目越來越多、規(guī)模越來越大，那么基層政府便屬于財政辦事機(jī)構(gòu)、沒有預(yù)算可言了。資金支出的輕重緩急的安排、臨時事件的處理便沒有變通的空間。要對基層政府的資金安排加以約束，關(guān)鍵是要加強(qiáng)預(yù)算管理、國庫體制管理，并且進(jìn)一步規(guī)范縣鄉(xiāng)之間的財政體制。既留出基層政府預(yù)算的空間，又探索建立一套自上而下的有效監(jiān)督的體制，才是適合中國目前國情的做法。

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