把“小金庫(kù)”界定為集體腐敗，并將“集體腐敗入刑”是不妥當(dāng)?shù)�，甚至�(xí)��?dǎo)致集體代個(gè)人受過(guò)、最后人人無(wú)過(guò)的問(wèn)題。因此，既要加大懲治的效力，也要搞準(zhǔn)目標(biāo)。 　　今年以來(lái)，中央政府拉開(kāi)了新一輪“小金庫(kù)”專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)。先后發(fā)布了幾個(gè)文件：中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于深入開(kāi)展“小金庫(kù)”治理工作的意見(jiàn)》，四部委頒布的《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開(kāi)展“小金庫(kù)”專(zhuān)項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法》，以及最近中央紀(jì)委制定的《設(shè)立“小金庫(kù)”和使用“小金庫(kù)”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用若干問(wèn)題的解釋》。
　　“小金庫(kù)”在我國(guó)雖說(shuō)是個(gè)老大難問(wèn)題，但真要下定決心，并非不可治愈。為了達(dá)到治愈“小金庫(kù)”問(wèn)題的目標(biāo)，基本的對(duì)策就是治標(biāo)和治本兩手抓，兩手都要硬。
　　
　　專(zhuān)項(xiàng)治理的新意
　　
　　首先，是要重于治標(biāo)。特別是在“小金庫(kù)”問(wèn)題比較普遍和嚴(yán)重的當(dāng)下，治標(biāo)是當(dāng)務(wù)之急，此所謂病重用猛藥也。
　　相較于以往的“小金庫(kù)”治標(biāo)工作，本次的專(zhuān)項(xiàng)治理很有一些值得稱(chēng)道的地方，由此，也讓人們對(duì)本次治標(biāo)的效果，特別是短期的效果多了一些期許。例如，對(duì)小金庫(kù)問(wèn)題及治理范圍(單位范圍、時(shí)間范圍等)的界定更為具體；在治理手段或依據(jù)上，更多地上升到法紀(jì)的層面。這既體現(xiàn)了執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)肅性，也提高了已有法紀(jì)的執(zhí)行力；在治理策略上提出“依法處理，寬嚴(yán)相濟(jì)”。特別是這個(gè)寬嚴(yán)相濟(jì)策略，很有利于在短期內(nèi)以較小的代價(jià)對(duì)幾年來(lái)甚至歷史上積累的大量問(wèn)題進(jìn)行一定程度的清理；重視舉報(bào)和舉報(bào)保護(hù)，對(duì)舉報(bào)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并按照一定的比例(3％―5％，最高額為10萬(wàn)元)兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)，這非常有利于克服“信息不對(duì)稱(chēng)”，提升專(zhuān)項(xiàng)治理的效果。無(wú)論是可操作性程度的改進(jìn)還是科學(xué)策略的積極采用，在我國(guó)政策、法規(guī)的制定歷史上都具有開(kāi)創(chuàng)性意義。
　　但是，對(duì)這次治理的長(zhǎng)期效果，應(yīng)保持謹(jǐn)慎樂(lè)觀。這有兩個(gè)方面的原由。第一，本次專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)計(jì)劃以治標(biāo)為主，在治本對(duì)策方面，至少在目前階段還比較籠統(tǒng)和缺乏，主要就是提出要在治理后期研究建立“長(zhǎng)效機(jī)制”。第二，主要是由于這個(gè)問(wèn)題的老大難特點(diǎn)。既然這個(gè)歷經(jīng)二十余年、十多次治理都沒(méi)有得到根本解決的問(wèn)題，就一定有它的深層次原因，過(guò)于簡(jiǎn)單化或理想化恐怕不行。
　　
　　小金庫(kù)并非籠統(tǒng)的“集體使然”
　　
　　在過(guò)去的若千年里，黨政機(jī)關(guān)、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)大眾對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題已經(jīng)有了很多的討論。簡(jiǎn)單地說(shuō)，小金庫(kù)就是黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位的賬外資金。“小金庫(kù)”的危害集中體現(xiàn)在“小金庫(kù)”是貪污腐敗的溫床。但總體來(lái)看，多數(shù)已有的分析，特別是關(guān)于原因的分析還是偏向于籠統(tǒng)和簡(jiǎn)單化，不夠具體，沒(méi)有抓住問(wèn)題的本質(zhì)，揭示其深層的原因。例如，在“小金庫(kù)”存在的原因上，認(rèn)為主要是單位領(lǐng)導(dǎo)要為小團(tuán)體謀私利或?yàn)閱挝恢\福利和財(cái)政預(yù)算體制上的弊端，處理方式往往是以補(bǔ)代罰、以罰代刑、對(duì)事不對(duì)人等等。至于說(shuō)到治理難或難以根治上，有分析認(rèn)為是認(rèn)識(shí)上的，認(rèn)為經(jīng)營(yíng)“小金庫(kù)”是為了方便工作，是為了搞集體福利；還有的分析認(rèn)為“小金庫(kù)”是一種“集體腐敗”，建議要把“集體腐敗”納入正在修訂中的《刑法》。特別是后幾點(diǎn)，即把問(wèn)題主要?dú)w結(jié)到“認(rèn)識(shí)上”，是一種“集體腐敗”以及“集體腐敗入刑”的說(shuō)法都很值得商榷。
　　“小金庫(kù)”為什么要存在，為什么能產(chǎn)生，到底是誰(shuí)真正握有決定權(quán)?說(shuō)為了腐敗和私利設(shè)立“小金庫(kù)”不假，但不夠深入、細(xì)致和全面�！靶〗饚�(kù)”能產(chǎn)生并非是籠統(tǒng)的集體使然，對(duì)于這個(gè)中央三令五申的非法行為，肯定也不適合于由一個(gè)單位或部門(mén)的民主討論決定，甚至不能由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策。而最大可能的是單位或部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人，“一把手”或相關(guān)直接分管負(fù)責(zé)人極為秘密的決定。當(dāng)然，使用和支出也主要是由這很少的個(gè)人決定了。因此，把“小金庫(kù)”界定為集體腐敗，并將“集體腐敗入刑”是不妥當(dāng)?shù)�，甚至�(xí)��?dǎo)致集體代個(gè)人受過(guò)的問(wèn)題。因此，即使要加大懲治的效力，也要搞準(zhǔn)目標(biāo)。例如，凡是設(shè)立“小金庫(kù)”的單位或部門(mén)，對(duì)“一把手”或其他主要責(zé)任人先停職，后視情況再做降職或免職處分。這樣就很有力了，甚至不需要?jiǎng)佑眯谭�。�?lèi)似的規(guī)定是否實(shí)施，當(dāng)然也需要堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)的策略，對(duì)歷史問(wèn)題和未來(lái)的問(wèn)題應(yīng)該采取不同的尺度。
　　
　　治本之道的幾條設(shè)想
　　
　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要想真正治愈“小金庫(kù)”問(wèn)題，而且治愈效果要可持續(xù)、不發(fā)生反彈，根本之道在于治本。針對(duì)上述分析，下面對(duì)從源頭上治理“小金庫(kù)”提出幾點(diǎn)建議。第一要深化財(cái)政預(yù)算體制改革。一是要解決預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩本賬的問(wèn)題。一個(gè)單位只能有一本賬，任何搞賬外賬的行為都是非法的。在短期內(nèi)，可以通過(guò)推動(dòng)預(yù)算外資金的公開(kāi)以起到預(yù)防的作用。二是要深化“收支兩條線”改革。這項(xiàng)改革推行了一些年，有一定的效果，但并不徹底，包括一些黨政機(jī)關(guān)的行政性收入仍然和本部門(mén)的預(yù)算掛鉤。這既助長(zhǎng)了部門(mén)創(chuàng)收，也為“小金庫(kù)”提供了資金來(lái)源。因此，一定要把這項(xiàng)改革進(jìn)行徹底。對(duì)于政府機(jī)關(guān)，首先應(yīng)做到所有收費(fèi)都不能由本部門(mén)直接收取，可以交納到政府的財(cái)務(wù)中心，最好是交納到金融機(jī)構(gòu)。其次，這些收費(fèi)的多少一定要和收費(fèi)機(jī)關(guān)或部門(mén)下一時(shí)期預(yù)算的多少?gòu)闹贫纫?guī)定上徹底脫鉤，也就是說(shuō)，無(wú)論是正式預(yù)算還是按一定比例進(jìn)行提留或獎(jiǎng)勵(lì)的臨時(shí)性政策都不可以。第三，無(wú)論是哪個(gè)政府機(jī)關(guān)，不管是法院、公安、工商、稅務(wù)還是別的機(jī)關(guān)，都不能在本部門(mén)、本系統(tǒng)內(nèi)制定行政性收費(fèi)和集體或個(gè)人的工作考核掛鉤的績(jī)效考評(píng)政策。作為一級(jí)政府，更不能制定這樣直接誘發(fā)濫用權(quán)力、部門(mén)創(chuàng)收的政策。最后，也是很重要的一條，就是所有收費(fèi)政策都必須進(jìn)行公示，交費(fèi)人員要容易獲得這些政策和信息。所有收費(fèi)政策必須經(jīng)過(guò)一定的民主決策程序，且要制定成正式的政策，通過(guò)網(wǎng)站或其他便利的方式預(yù)先告知交費(fèi)人。所有收費(fèi)都必須直接交納到總單位的財(cái)務(wù)部門(mén)，而不能由具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)或人員來(lái)直接收取。當(dāng)然，為方便交費(fèi)人交納，可以考慮由具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或人員來(lái)代收。對(duì)于事業(yè)單位，也要參照類(lèi)似的辦法來(lái)操作。
　　二是要大力推動(dòng)職務(wù)消費(fèi)制度改革。首先，差旅、考察、交流、會(huì)議等職務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目，只要項(xiàng)目本身是必要的和合理的，又經(jīng)過(guò)了一定的決策程序，就要有充分的預(yù)算支持，且各級(jí)黨政機(jī)關(guān)一定要獨(dú)立負(fù)擔(dān)，要從客觀需要上切斷政府層級(jí)間的，特別是由上而下的攤派做法。多年以來(lái)，由于預(yù)算不足、權(quán)力向上集中、監(jiān)督上重視不夠，這種由上向下攤派已經(jīng)成為了一個(gè)普遍的“潛規(guī)則”，必須要下決心予以糾正。其次，要從權(quán)力監(jiān)督上探索出能有效監(jiān)督自上而下攤派行為的體制和機(jī)制。由于我國(guó)的“權(quán)力過(guò)分集中”體制，短期內(nèi)還只能是自上而下的監(jiān)督比較有效，寄希望于下級(jí)政府機(jī)關(guān)和個(gè)人的監(jiān)督或投訴是不大可行的。有鑒于此，各級(jí)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人以身作則也是很重要的。第三，在各級(jí)政府內(nèi)部，都要推行職務(wù)消費(fèi)公開(kāi)，以公開(kāi)來(lái)抑制“小金庫(kù)”的支出。在支出上要能得到控制，設(shè)立“小金庫(kù)”并充實(shí)“小金庫(kù)”的動(dòng)因就小了。近些年來(lái)，一些政府機(jī)關(guān)出臺(tái)了消費(fèi)公務(wù)卡，設(shè)立了政府部門(mén)定點(diǎn)消費(fèi)場(chǎng)所等，但如果沒(méi)有公開(kāi)，都很難起到虛有的效果。短期內(nèi)，完全可以把職務(wù)消費(fèi)公開(kāi)作為領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人述職的主要內(nèi)容之一。當(dāng)然，直接在政府內(nèi)部，向人大、政協(xié)機(jī)關(guān)，甚至直接面向社會(huì)公開(kāi)也不是不可行。這樣的公開(kāi)完全符合建立問(wèn)責(zé)政府、透明政府的基本要求。
　　三是要賦予各個(gè)單位和部門(mén)必要的、合理的財(cái)權(quán)。這項(xiàng)建議主要是針對(duì)企事業(yè)單位，因?yàn)樵邳h政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)存在這樣的問(wèn)題，也不容許有這樣的政策存在。行政事業(yè)單位根據(jù)其性質(zhì)不同，都應(yīng)當(dāng)有或大或小的、屬于正當(dāng)?shù)呢?cái)權(quán)。不可否認(rèn)，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在一些規(guī)定不合理，不適當(dāng)?shù)叵拗屏耸聵I(yè)單位應(yīng)當(dāng)自主的部分財(cái)權(quán)，客觀上也強(qiáng)化了單位和部門(mén)設(shè)立“小金庫(kù)”的動(dòng)因。在這項(xiàng)工作上，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，解放思想，從具體的問(wèn)題和情況出發(fā)。
　　最后需要說(shuō)明的是，本次專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)以清理、整頓和查辦為主要目的的工作還是很有必要的，也是對(duì)治本措施的有力支撐。只要本著實(shí)事求是、務(wù)實(shí)靈活的態(tài)度，隨著專(zhuān)項(xiàng)整頓的深入，相信更多的、更切合實(shí)際的治本措施會(huì)產(chǎn)生出來(lái)。四部委應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)歸納，把具有普遍性的、有效的措施及時(shí)轉(zhuǎn)化為制度或政策予以推廣。
　　
　　編輯／衡潔

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