【大部制有四難】 大部制改革
發(fā)布時間:2020-03-06 來源: 感恩親情 點擊:
大部制是改革開放以來中國行政體制改革又一次傷筋動骨的大動作,是“深水區(qū)”的作業(yè),面臨著四道難題。 權力整合難 現(xiàn)行的政府機構都是以往改革的既得利益者,每一個部委辦局手里都拿捏著顯赫的權力,掌管著豐厚的公共管理資源。
而實行大部制,就是要從現(xiàn)有行政機構身上“割肉”,把職能交叉、重疊的行政資源合并重組,變“九龍治水”為“一龍治水”。
這些交叉、重疊的職能部門盤根錯節(jié),你中有我,我中有你,要整合這些行政資源,就像剝蠶絲一樣,每一根絲都觸動一大片官場神經(jīng),稍有不慎,不是形成權力真空,就是形成新的權力交叉、重疊,還會引起官場“地震”。
如現(xiàn)在石油和煤炭的管理比較松散,而電力管理則十分嚴密,有國家電監(jiān)委、國家發(fā)改委、國資委三大部門在管,上面還有國家電力體制改革領導小組統(tǒng)籌,誰都在管。實行大部制,石油、煤炭和電力都歸一個大部――能源部來管,要從幾個婆婆手里收權。
大部制下,相關幾個部的權力重新洗牌,整合到一塊,考驗改革者的政治智慧和操作水平,既要大刀闊斧,又要心細如發(fā),做到平穩(wěn)過渡,無縫銜接,確實不容易。
人員分流難
大部制下,機構減少了,官位勢必也減少,必定要有一部分人為此而“犧牲”官位。如交通部、鐵道部和民航總局一旦合并,至少正部長就要減少2個,還有好多副部長要降職。并且機構精簡和重組勢必帶來人員的分流,而分流人員是歷次機構改革最為頭疼的事。
以1998年機構改革人員分流為鑒,基本辦法有四種,即帶職分流、定向培訓、加強企業(yè)和優(yōu)化結構。
帶職分流,就是定編定員后,超編干部離開機關,保留職級。那么保留職級后到哪里去呢?會不會另外設置一些事業(yè)編制的機構或者官辦的中介、行業(yè)協(xié)會等消化這部分人員,搞體外循環(huán)?而且必須是“大廟”,才能供養(yǎng)這些高級別的“大菩薩”。這樣做,既增加了改革成本,又增添了新的“準”管理機構。
定向培訓,就是對離崗公務員進行會計、審計、法律、經(jīng)濟管理、教育管理等方面知識的正規(guī)培訓,為走向新的崗位作準備。這個渠道僅僅是權宜之計,參加培訓的人如果是年輕的骨干,本應留在新組建的大部里,如果是“惡補”性質(zhì)的培訓,這些人“營養(yǎng)不良”,“底氣不足”,培訓后又能去哪里呢?
而加強企業(yè),就是選調(diào)定向培訓后的人員首先充實工商企業(yè)、金融企業(yè),以及財稅、政法、市場管理等執(zhí)法機構,文化、教育、衛(wèi)生等單位和適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的社會中介組織。這又使上述這些機構人員膨脹,打個不恰當?shù)谋扔鳎扔谑前岩蝗壶喿訌倪@條小巷攆到那條小巷。
至于優(yōu)化結構,就是通過人員分流,調(diào)整政府和企業(yè)、機關和基層人員的年齡結構、知識結構和專業(yè)結構,達到優(yōu)化組合,全面提高公務員隊伍和基層工作人員的整體素質(zhì)。這一點是機構改革成敗的關鍵,其實還是涉及到人員分流問題,“優(yōu)化”下來的人怎么辦?
機制磨合難
從機構改革的歷史來看,大部制的組織架構設想并非是機制上的創(chuàng)新。早在上世紀50年代,已有國家經(jīng)委這樣的大部委設立;文革中將政府的數(shù)十個部歸并為幾個大組,或者以“口”劃權,比如農(nóng)林口、工交口等;2003年國家設立商務部,可以視作大部制的“熱身”。
一個整合了不同部門利益的強勢大部委,可以打破現(xiàn)有部門利益格局,消解部門之間挈肘因素,壓制部門利益追求沖動,從更宏觀和科學的角度進行政策決策、執(zhí)行和監(jiān)督。
可是,專家們擔心,大部制不是簡單地等同于部門拼湊,而應有著更深刻的理念跟進。過去的大部委運行并不盡如人意,原因就在于與舊有的行政思維過多妥協(xié)。新的大部委理應具有新的執(zhí)政內(nèi)涵,避免以新“大”代替過去的舊“大”。
大部制不是幾個“小部”的簡單疊加,如果這樣的話,在大部制下,原來的“部”降格為“司”,“閻王”變成了“小鬼”,但手中的權沒有變,仍然行使過去“部”的職權,改革就沒有意義。
在大部制下,機構內(nèi)部的磨合,外部的磨合,上下之間的磨合,與執(zhí)政黨的機構設置如何對接,怎樣才能不重復、不重疊等等,都在考量大部制的生存系數(shù)。
運行監(jiān)督難
實行大部制管理后,由原來的幾部委組成新部門,權力和財力勢必更加集中,一個部門的權力更大了,能不能建立起有效的權力約束機制,能不能有效遏制部門利益,怎樣防止因權力過度集中而產(chǎn)生的腐敗問題,成為影響改革的一大關鍵因素。
大部制機構設置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題,通過改變組織形態(tài)來加以抑制。但有人擔心,大部制改革可能把分散的部門利益,積聚為集中的部門利益。如果一個部門變?yōu)橐粋超級部,權力很大,對它進行監(jiān)督恐怕更加困難。
像規(guī)劃、國土、城建這樣的部門,原來相互獨立,彼此還存在一種權力的制衡;甚至有時現(xiàn)實中表現(xiàn)出來的步調(diào)不一致,某種程度上也是因為對違規(guī)違法行為的不認同和抵制。比如有的地方違規(guī)征地,國土部門開了綠燈,規(guī)劃部門就不一定放行。如果“三合一”之后,外部制衡變成了內(nèi)部協(xié)調(diào),那就更難約束了。
因此,而如何建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制,是最為關鍵之舉。
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