摘要　國(guó)際煙草控制機(jī)制是世界衛(wèi)生組織在重視公共健康價(jià)值的基礎(chǔ)上構(gòu)建與發(fā)展的，其中公共健康規(guī)范占據(jù)了國(guó)際煙草控制機(jī)制的主導(dǎo)地位。而《煙草控制框架公約》作為世界衛(wèi)生組織第一個(gè)旨在限制全球煙草和煙草制品的國(guó)際機(jī)制，對(duì)世界范圍內(nèi)煙草控制的各方面進(jìn)行了明確的規(guī)定，內(nèi)容具有廣泛性和全面性。中國(guó)作為《煙草控制框架公約》的簽約國(guó)之一，雖與《煙草控制框架公約》的要求還存在一定的差距，但隨著社會(huì)的發(fā)展以及負(fù)責(zé)任的大國(guó)態(tài)度的確立，中國(guó)在控?zé)焼?wèn)題上正向世界靠攏，公共健康規(guī)范在中國(guó)趨向深層擴(kuò)散。
　　關(guān)鍵詞　國(guó)際煙草控制機(jī)制　公共健康規(guī)范　煙草控制框架公約
　　中圖分類號(hào)：D813.4　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005-4812(2009)04-0034-39
　　
　　一、公共健康規(guī)范與國(guó)際煙草控制機(jī)制的建立
　　
　　隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)健康問(wèn)題越來(lái)越關(guān)注。一般來(lái)說(shuō)，公共健康問(wèn)題主要指公共健康危險(xiǎn)因素得不到有效控制或由于同一病癥使眾多個(gè)體的基本健康權(quán)利同時(shí)受到剝奪的情況。在全球化的背景下，公共健康問(wèn)題不但是國(guó)內(nèi)的社會(huì)問(wèn)題，而且成為世界性的問(wèn)題。此時(shí)，越來(lái)越多的繞過(guò)或溢出國(guó)界的公共健康問(wèn)題推動(dòng)了全球公共健康政策的制定。雖然公共健康政策在一些領(lǐng)域已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史，特別是在傳染性疾病上，但公共健康幾乎歷來(lái)只是國(guó)家內(nèi)部議題。然而，現(xiàn)在公共健康不僅成為全球關(guān)注的議題，而且也是全球公共產(chǎn)品。全球公共產(chǎn)品符合以下的特征：它可使不止一個(gè)國(guó)家受益，而且不歧視當(dāng)前或今后的任何人或任何集團(tuán)。另外，全球公共產(chǎn)品也可被劃分為中間性公共產(chǎn)品和最終公共產(chǎn)品。中間性的全球公共產(chǎn)品，比如國(guó)際機(jī)制，它有助于提供最終的公共產(chǎn)品。最終公共產(chǎn)品是結(jié)果而不是標(biāo)準(zhǔn)意義上的產(chǎn)品，它們可以是有形的(比如環(huán)境或人類的共同遺產(chǎn))或無(wú)形的(比如和平或財(cái)政穩(wěn)定)。人們逐漸認(rèn)識(shí)到在與公共健康直接相關(guān)的許多議題上，由于沒(méi)有超國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)提供全球公共產(chǎn)品，全球化需要更多的跨部門行動(dòng)和跨國(guó)合作與伙伴關(guān)系。因此，為了達(dá)到國(guó)家維護(hù)和促進(jìn)公眾健康的目的，政府必須越來(lái)越訴諸于國(guó)際合作以控制跨界力量。諸多與全球公共健康相關(guān)的領(lǐng)域證明了國(guó)際法和國(guó)際制度的擴(kuò)展――尤其是在國(guó)際協(xié)議下設(shè)立的，它們作為重要的中間性公共健康產(chǎn)品，其目的是促進(jìn)或獲得最終全球公共健康產(chǎn)品。
　　對(duì)于法律學(xué)者來(lái)講，國(guó)際機(jī)制與國(guó)際法緊密聯(lián)系，被定義為“一系列原則、規(guī)則、規(guī)范以及決策程序”的國(guó)際機(jī)制實(shí)際上只是國(guó)際法的另一個(gè)名稱而已。而國(guó)際法在很大程度上是作為規(guī)范存在的。美國(guó)著名法學(xué)家理查德?A?波斯納(Richard A.Posner)認(rèn)為，要完全理解法律，就需要對(duì)規(guī)范進(jìn)行仔細(xì)的考察。“法律比政治社會(huì)更古老，這就意味著它是作為一套規(guī)范出現(xiàn)的――并且在國(guó)際公法的場(chǎng)合，由于缺少一個(gè)世界政府，它在很大程度上仍然是一套在法律上無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)范�！痹趪�(guó)際關(guān)系領(lǐng)域，國(guó)際規(guī)范指的是對(duì)行為體恰當(dāng)行為的共同期望，它既包含在國(guó)家制定政策過(guò)程中，又調(diào)整和規(guī)范國(guó)家的行為。比如環(huán)境保護(hù)，目前一般的國(guó)家都制定了保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的政策，但同時(shí)國(guó)際社會(huì)也會(huì)批評(píng)、監(jiān)督某些國(guó)家在環(huán)保領(lǐng)域的失當(dāng)行為。因此，國(guó)際規(guī)范是國(guó)際行為體在國(guó)際社會(huì)中表現(xiàn)出來(lái)的一種行為常規(guī)性，或者一種普遍的行為模式，對(duì)這種行為常規(guī)的偏離將會(huì)導(dǎo)致來(lái)自于其他行為體的懲罰，這種懲罰本身可能只是其他行為體追求其自身利益的附帶結(jié)果。由于煙草是對(duì)人類健康和生命威脅最大的公共衛(wèi)生問(wèn)題，世界衛(wèi)生組織(World Health Organization，簡(jiǎn)稱WHO)的煙草控制機(jī)制就是在公共健康規(guī)范發(fā)展的背景下出現(xiàn)的。2005年2月生效的《煙草控制框架公約》(以下稱《公約》)是世界衛(wèi)生組織第一個(gè)具有國(guó)際法約束力的全球性公約，也是第一個(gè)旨在限制全球煙草和煙草制品的國(guó)際機(jī)制。
　　回顧煙草控制的歷史，控?zé)熍c人的健康息息相關(guān)。從1492年哥倫布“發(fā)現(xiàn)”美洲大陸并發(fā)現(xiàn)煙草至今有500多年，反煙或者說(shuō)控?zé)煔v史也有500年，其間，全球控?zé)熍d起過(guò)四次浪潮。第一次控?zé)熇顺笔加?7世紀(jì)初葉，當(dāng)時(shí)的控?zé)熯\(yùn)動(dòng)主要是因神權(quán)、君權(quán)、王權(quán)的肆虐興起的，吸煙販煙即要被殺頭，但煙草并未因此而消亡。由于發(fā)現(xiàn)煙草有治病的作用，吸煙的人反而與日俱增，并刺激了煙草生產(chǎn)。到了18世紀(jì)末，西方的醫(yī)生和學(xué)者對(duì)吸煙與健康的關(guān)系所下的結(jié)論是“吸煙有害健康”。于是，在20世紀(jì)初葉至中期，人類拉開了第二次反吸煙運(yùn)動(dòng)的大幕。1969年，世界衛(wèi)生組織以控?zé)煘榧喝�，掀起了全球控�(zé)熯\(yùn)動(dòng)的第三次浪潮。1970年5月，第23屆世界衛(wèi)生大會(huì)(World Health Assembly，簡(jiǎn)稱WHA)通過(guò)了23.32號(hào)決議，首次比較全面地提出了控?zé)焼?wèn)題。此后，WHA陸續(xù)就煙草問(wèn)題通過(guò)了17項(xiàng)決議。自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，幾乎每年的世界衛(wèi)生大會(huì)都會(huì)通過(guò)關(guān)于控?zé)煿ぷ鞯臎Q議，反映了WHO對(duì)控?zé)煹母叨戎匾�，同時(shí)也從另一個(gè)側(cè)面反映出煙草泛濫的日益嚴(yán)重性。第四次控?zé)熇顺笔且月鋵?shí)“締結(jié)煙草控制框架公約”的構(gòu)思為標(biāo)志掀起的。1998年，WHO新任總干事布倫特蘭女士提出無(wú)煙倡議行動(dòng)，作為她任期的兩大新項(xiàng)目之一，并將制定《煙草控制框架公約》作為任期目標(biāo)。1999年第52屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過(guò)了WHA52，18號(hào)決議，并開始著手制定《煙草控制框架公約》及其議定書。2003年5月21日，在第56屆世界衛(wèi)生大會(huì)上，經(jīng)過(guò)歷時(shí)4年6輪的談判，世界衛(wèi)生組織的192個(gè)成員國(guó)通過(guò)了第一個(gè)限制煙草的國(guó)際性條約――《煙草控制框架公約》。它標(biāo)志著煙草控制已經(jīng)走向以國(guó)際法為依據(jù)的全球控?zé)熾A段，控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的形式已由個(gè)人、組織或國(guó)家的行為提升成為全球范圍內(nèi)有組織、有計(jì)劃的統(tǒng)一行動(dòng)。
　　在全球化背景下，煙草的流行通過(guò)各種具有跨境影響的復(fù)雜因素得以迅速擴(kuò)散，這些因素包括貿(mào)易自由化和外國(guó)直接投資。諸如全球推銷、跨國(guó)界煙草廣告、促銷和贊助以及假冒偽劣香煙的國(guó)際流動(dòng)等其他因素也是造成煙草使用爆炸式增長(zhǎng)的原因。此時(shí)，原有的只依靠各國(guó)國(guó)內(nèi)的煙草控制管理已經(jīng)無(wú)法解決煙草對(duì)于人類健康的危害。需要采取新的措施，建立一個(gè)強(qiáng)有力的全球煙草控制管理體系，遏制與煙草有關(guān)的疾病和死亡的增加。世界衛(wèi)生組織所提出的《煙草控制框架公約》就是朝這一方向努力的一大進(jìn)步。在公約制定過(guò)程中，有些國(guó)家希望《公約》能夠細(xì)一些，可以操作；而包括中國(guó)在內(nèi)的多數(shù)煙草大國(guó)則希望《公約》原則性相對(duì)較強(qiáng)，具體問(wèn)題由未來(lái)的議定書和國(guó)內(nèi)法解決。在分歧較大的情況下，框架性公約加議定書的方法正在成為保護(hù)環(huán)境與公共健康的大型跨國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的必要戰(zhàn)略。這種機(jī)制的方法有相當(dāng)?shù)撵`活性，允許成員來(lái)決定對(duì)每個(gè)問(wèn)題的態(tài)度以及在政治上能夠接受的程度，而把復(fù)雜的有爭(zhēng)議的問(wèn)題放在其后的議定書里。這種方式將義務(wù)分成更小、更能把握的部分，從而有助于推進(jìn)建立對(duì)全球健康具有重要意義的煙草控制的國(guó)際共識(shí)。
　　從世界衛(wèi)生組織的目標(biāo)來(lái)看，并不是為了達(dá)到―個(gè)全球統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是在現(xiàn)有的條件下，通過(guò)利用現(xiàn)有資源、互通有無(wú)的物資資源與信息的交流，達(dá)到最大健康的可能。這是世界衛(wèi)生組 織的宗旨，也成為了《公約》宗旨。正如《公約》第三條指出，“本公約及其議定書的目標(biāo)是提供―個(gè)由各締約方在國(guó)家、區(qū)域和全球各級(jí)實(shí)施煙草控制措施的框架，以便使煙草使用和接觸煙草煙霧持續(xù)大幅度下降，從而保護(hù)當(dāng)代和后代免受煙草消費(fèi)和接觸煙草煙霧對(duì)健康、社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)造成的破壞性影響�！彼�引用了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》和世界衛(wèi)生組織關(guān)于健康權(quán)的規(guī)定或論述，“憶及聯(lián)合國(guó)大會(huì)1966年12月16日通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》第12條規(guī)定人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的身心健康的標(biāo)準(zhǔn)，還憶及世界衛(wèi)生組織《組織法》而言，它宣稱享受最高而能獲致之健康標(biāo)準(zhǔn)，為人人基本權(quán)利之一，不因種族、宗教、政治信印、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)情境異，而分軒輊�！背�此之外，《公約》還引用了《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》和《兒童權(quán)利公約》中關(guān)于健康權(quán)的規(guī)定。因此，世界衛(wèi)生組織的國(guó)際煙控機(jī)制正是在重視公共健康規(guī)范價(jià)值的基礎(chǔ)上構(gòu)建與發(fā)展的。
　　
　　二、公共健康規(guī)范與煙草控制的實(shí)施
　　
　　在國(guó)際社會(huì)中，全球公共健康問(wèn)題，像全球氣候變化問(wèn)題一樣，成為關(guān)系到國(guó)際社會(huì)和全世界、全人類前途和命運(yùn)的大事。世界衛(wèi)生組織的煙控機(jī)制的實(shí)施體現(xiàn)了對(duì)健康權(quán)這一人類基本價(jià)值和共同利益的認(rèn)同。《公約》在其序言第一段指出，“本公約締約方?jīng)Q心優(yōu)先考慮其保護(hù)公眾健康的權(quán)力�！币蚨�《公約》在成員國(guó)加入之后，它所采取的控?zé)煷胧��?yīng)該是比原來(lái)更為嚴(yán)格，而不是采取更寬松地鼓勵(lì)煙草消費(fèi)的措施。比如在“煙草制品的包裝和標(biāo)簽”方面，盡管《公約》沒(méi)有明確規(guī)定健康警語(yǔ)必須使用圖片或象形圖的形式，但是其不應(yīng)少于30％的規(guī)定卻是相當(dāng)嚴(yán)格的。另外，《公約》對(duì)煙草廣告、促銷和贊助的規(guī)定也是相當(dāng)嚴(yán)厲的，不僅措施具體，而且還有明確的時(shí)間表，規(guī)定在《公約》生效后5年內(nèi)，廣泛禁止和逐步限制煙草制品廣告、促銷和贊助措施。
　　由于“人民享有最高水平的健康”成為了國(guó)際社會(huì)共同的目標(biāo)，而不僅僅是一個(gè)國(guó)家的國(guó)內(nèi)事務(wù)，故而，一國(guó)內(nèi)部的煙草控制問(wèn)題不僅僅關(guān)系到一國(guó)的利益，也涉及到其他國(guó)家利益和人類的共同利益�！豆�約》超越了傳統(tǒng)的主權(quán)觀，加強(qiáng)了對(duì)締約國(guó)內(nèi)部事務(wù)的調(diào)整�！豆�約》關(guān)于煙草控制措施的主要規(guī)定是從兩個(gè)方面人手的。《公約》前言中指出：“世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約在制定一項(xiàng)處理成癮物質(zhì)的管制戰(zhàn)略方面體現(xiàn)了一種觀念的轉(zhuǎn)變；與以往的藥物控制條約不同的是，世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約堅(jiān)持減少需求戰(zhàn)略和供應(yīng)問(wèn)題的重要性。”減少需求和供應(yīng)這兩方面涉及到大量的國(guó)內(nèi)政策，《公約》對(duì)于締約方國(guó)內(nèi)關(guān)于煙草的稅收、廣告管制、海關(guān)措施、信息披露等多方面做了規(guī)定。通過(guò)給締約國(guó)國(guó)內(nèi)政策設(shè)立統(tǒng)一的或者最低的全球標(biāo)準(zhǔn)，從而降低諸如走私或者通過(guò)國(guó)外媒體、網(wǎng)絡(luò)廣告滲透等跨國(guó)煙草威脅。
　　全球化下的公共健康問(wèn)題日益受到世界各國(guó)的關(guān)注，各種國(guó)際合作得到顯著地發(fā)展。世界衛(wèi)生組織在這種合作中起著主導(dǎo)作用，其他國(guó)際組織也積極參與。在這樣一個(gè)國(guó)際合作的網(wǎng)絡(luò)中，不但主權(quán)國(guó)家發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，而且各種非國(guó)家行為體，包括眾多的非政府組織，也都發(fā)揮著積極的作用�！豆�約》十分重視國(guó)際機(jī)構(gòu)和民間社會(huì)的作用。在國(guó)際機(jī)構(gòu)方面，為了確保煙草業(yè)不能因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家締約方和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家締約方一些國(guó)家薄弱的立法和執(zhí)行能力而進(jìn)入市場(chǎng)，《公約》要求各締約方應(yīng)直接或通過(guò)有關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，以增強(qiáng)履行由本公約產(chǎn)生的各項(xiàng)義務(wù)的能力。對(duì)于民間社會(huì)，《公約》第4條指導(dǎo)厲，則第7款指出：“為了實(shí)現(xiàn)本公約及其議定書的目標(biāo)，民間社會(huì)的參與是必要的�！彼鼜�(qiáng)調(diào)不隸屬于煙草業(yè)的非政府組織和民間社會(huì)其他成員，包括衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)，婦女、青年、環(huán)境和消費(fèi)者團(tuán)體，以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家和國(guó)際煙草控制的特殊貢獻(xiàn)，及其參與國(guó)家和國(guó)際煙草控制的極端重要性。
　　控?zé)煵坏扔诮麩�，世界衛(wèi)生組織制定《煙草控制框架公約》的目的在于為世界范圍內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)煙草控制提供法律上的依據(jù)。這就意味著《公約》在成員國(guó)生效和執(zhí)行將是一個(gè)穩(wěn)定的統(tǒng)一的全球煙草控制方法的重要因素。因此，《公約》對(duì)世界范圍內(nèi)煙草控制的方方面面進(jìn)行了明確的規(guī)定，內(nèi)容具有廣泛性和全面性：從保護(hù)對(duì)象上看，包括了吸煙和非吸煙者在內(nèi)的全體人民；從保護(hù)措施上看，確定了侵害者負(fù)責(zé)的原則，并提出透明度、國(guó)際合作、政治支持等多方面要求；從措施的性質(zhì)上看，有政治手段，如要求各國(guó)作出政治承諾，以促使國(guó)內(nèi)各部門協(xié)調(diào)合作，還有法律手段，如確定侵害者責(zé)任原則，此外還有社會(huì)措施，如鼓勵(lì)民間合作等�？偟膩�(lái)說(shuō)，措施廣泛性的特點(diǎn)是由煙草控制本身的特殊性決定的。煙草控制不僅僅是疾病控制的問(wèn)題，它還涉及到貿(mào)易控制、國(guó)家和國(guó)際層面的法律制度和政治制度，以及科學(xué)技術(shù)交流、民間合作等多方面的問(wèn)題。所以，世界衛(wèi)生組織不僅在章程中授予自己最廣泛的執(zhí)行權(quán)力，而且圍繞公共健康對(duì)煙草控制措施做了最廣泛的規(guī)定。
　　
　　三、《煙草控制框架公約》在中國(guó)的適用及公共健康規(guī)范的擴(kuò)散
　　
　　國(guó)際規(guī)范的擴(kuò)散程度有兩個(gè)重要的檢視標(biāo)準(zhǔn)。一方面是話語(yǔ)上，它檢視的是政府如何談?wù)撘?guī)范。政府對(duì)規(guī)范的話語(yǔ)可以從一開始的簡(jiǎn)單指涉到后來(lái)的完全認(rèn)同，包括得到國(guó)內(nèi)政治精英的理解和話語(yǔ)上的支持，直至逐步上升到立法層次上的辯論議程上。另一方面是實(shí)踐上，它檢視政府實(shí)施規(guī)范的程度。政府的做法可以從一開始有限的試探性應(yīng)用到后來(lái)的把規(guī)范制度化。這里具體的實(shí)踐做法體現(xiàn)在與國(guó)際規(guī)范相協(xié)調(diào)的國(guó)內(nèi)官僚體制與政治制度變革上，以及特定國(guó)家為了接受具體的國(guó)際規(guī)范而在國(guó)內(nèi)實(shí)施的立法行動(dòng)。根據(jù)以上的分析，我們把國(guó)際規(guī)范的擴(kuò)散程度概括為以下四種：淺層擴(kuò)散指的是出現(xiàn)了對(duì)規(guī)范的不否定的中性話語(yǔ)，但規(guī)范并沒(méi)有或只是很少應(yīng)用于實(shí)踐；淺表擴(kuò)散是指出現(xiàn)了對(duì)規(guī)范的肯定話語(yǔ)，但規(guī)范并沒(méi)有或只是很少應(yīng)用于實(shí)踐。雖然這兩方面彼此常常對(duì)應(yīng)，但兩者并不一致。隱性擴(kuò)散指的是出現(xiàn)了對(duì)規(guī)范的中性或否定性話語(yǔ)，但規(guī)范積極地被應(yīng)用于實(shí)踐中。深層擴(kuò)散指出現(xiàn)了對(duì)規(guī)范的肯定性話語(yǔ)，而且規(guī)范被積極應(yīng)用于實(shí)踐中。
　　當(dāng)前，在煙草控制的話語(yǔ)上，中國(guó)政府日益顯示出對(duì)公共健康規(guī)范的接受，官員和學(xué)者幾乎一致強(qiáng)調(diào)履行《煙草控制框架公約》的重要性。2003年11月10日，中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表王光亞大使在紐約聯(lián)合國(guó)總部代表中國(guó)政府簽署了《煙草控制框架公約》，在公約談判中發(fā)揮了建設(shè)性作用。王大使在簽署該公約后向記者表示，中國(guó)積極支持世界衛(wèi)生組織在控?zé)燁I(lǐng)域采取的行動(dòng)。中國(guó)簽署該公約，再次向世界表明中國(guó)對(duì)世界衛(wèi)生組織工作的支持和中國(guó)政府對(duì)控?zé)煿ぷ鞯闹匾�。中�?guó)愿在公約的框架下加強(qiáng)同各國(guó)的合作，應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步完善中國(guó)的控?zé)煿ぷ鳌Ｐl(wèi)生部長(zhǎng)陳竺在2008年全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議上的講話中指出以社區(qū)、廠礦、學(xué)校等為重點(diǎn)，深入開展健康教育和健康促進(jìn)活動(dòng)，培養(yǎng)健康積極的生活方式，消除危險(xiǎn)因素，強(qiáng)調(diào)認(rèn)真履行《煙草控制框架公約》，積極做好控?zé)煾深A(yù)工作，努力減少煙草對(duì)健康的危害。“雙對(duì)” 國(guó)家的中國(guó)來(lái)說(shuō)，可以樹立積極支持控?zé)煛⒈Ｗo(hù)公眾健康的負(fù)責(zé)任的國(guó)家形象，有利于提高我國(guó)在國(guó)際上的地位�！�
　　而從《公約》在中國(guó)本土的適用的實(shí)踐來(lái)看，首先，中國(guó)在控?zé)焼?wèn)題上正向世界靠攏，全球意識(shí)和公共健康規(guī)范得到初步傳播�！耙匀�球化為代表的歷史大趨勢(shì)及其造成的體系轉(zhuǎn)型在根本上是有利于中國(guó)和平發(fā)展的，給中國(guó)帶來(lái)生機(jī)無(wú)限的戰(zhàn)略空間�！倍�在此過(guò)程中，中國(guó)明確意識(shí)到加入國(guó)際制度是贏得負(fù)責(zé)任聲譽(yù)的重要條件。故而，中國(guó)已于2005年8月28日由第十屆全國(guó)人大常委會(huì)正式批準(zhǔn)成為世界《煙草控制框架公約》的簽署國(guó)之一，而且中國(guó)在減少煙草銷售和消費(fèi)上采取了必要的措施。如增加了對(duì)控?zé)煹耐度�；�?chuàng)建“無(wú)煙奧運(yùn)”；繼香港之后，北京、上海等重要城市相繼頒布或制定新的公共場(chǎng)所禁煙法規(guī)；《中華人民共和國(guó)廣告法》和《煙草廣告管理暫行辦法》先后出臺(tái)，其中明文規(guī)定禁止利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、期刊發(fā)布煙草廣告或以文章的形式變相發(fā)布煙草廣告等都是最好的例證。另外，中國(guó)政府在廣大卷煙消費(fèi)者尚不能完全戒煙的情況下，進(jìn)行了降焦減害研究和推廣工作。2006年1月9日，國(guó)家煙草專賣局發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整卷煙焦油限量要求》的政策文件，同時(shí)規(guī)定2006年7月1日以后生產(chǎn)的盒標(biāo)焦油含量在15毫克／支以上的卷煙，將視為不合格產(chǎn)品而不得進(jìn)入卷煙市場(chǎng)。中國(guó)煙草行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范已慢慢地開始與國(guó)際接軌且逐漸并軌。由此，中國(guó)的煙草政策直指“高香氣、低焦油、低危害”的目標(biāo)。
　　其次，吸煙導(dǎo)致的公共健康問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，煙草控制已成為中國(guó)廣泛而深刻的議題。中國(guó)是世界上煙草生產(chǎn)和消費(fèi)量最大的國(guó)家，分別占全球總量的1／3。目前全國(guó)有3.5億多人吸煙，每年死于與吸煙相關(guān)疾病的人數(shù)達(dá)100萬(wàn)，超過(guò)了結(jié)核病、艾滋病、車禍和自殺等死亡人數(shù)的總和。在全國(guó)每年新發(fā)的180萬(wàn)例癌癥中，有1/3與煙草制品相關(guān)，每年直接的醫(yī)療費(fèi)用超過(guò)230億元。而且在中國(guó)的吸煙人口中，青少年和貧困人口占相當(dāng)?shù)谋壤�，青少年煙民遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了500萬(wàn)人。吸煙已經(jīng)成為引起嚴(yán)重健康問(wèn)題和死亡的主要原因。在綜合國(guó)內(nèi)研究成果的基礎(chǔ)上，中國(guó)政府逐步確認(rèn)并日益重視煙草的危害程度�！豆�約》在中國(guó)正式生效后，除每年在全國(guó)組織開展世界無(wú)煙日宣傳活動(dòng)外，衛(wèi)生部還發(fā)布了中國(guó)控制吸煙報(bào)告�！�2007年中國(guó)控制吸煙報(bào)告》的主題是“創(chuàng)建無(wú)煙環(huán)境，享受健康生活”�！�2008年中國(guó)控制吸煙報(bào)告》的主題是“無(wú)煙青少年”。兩份報(bào)告都受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和高度重視，也宣示了中國(guó)保護(hù)公民健康的鄭重承諾及履行《煙草控制框架公約》的堅(jiān)定決心。與此同時(shí)，中國(guó)也圍繞控?zé)熉募s的重點(diǎn)工作開展宣傳報(bào)道，鼓勵(lì)媒體宣傳控?zé)煟?008年7月啟動(dòng)了2008-2009年度中國(guó)煙草控制大眾媒體傳播活動(dòng)。
　　第三，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，健康倡導(dǎo)者的作用日益增強(qiáng)，他們?cè)诳責(zé)熥h題上達(dá)成共識(shí)，并將共識(shí)轉(zhuǎn)變成輿論壓力，達(dá)到煙控的目的。在國(guó)際上，他們加強(qiáng)了與跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系，借助非政府組織，特別是借助世界衛(wèi)生組織的力量，參與煙草控制行動(dòng)以減少煙草消費(fèi)。在國(guó)內(nèi)，健康倡導(dǎo)者不僅僅包括社會(huì)各部門――即與煙草業(yè)無(wú)隸屬關(guān)系的公立和私立機(jī)構(gòu)以及非政府組織，還包括衛(wèi)生工作者等，他們成為民間控?zé)煹闹饕�力量。他們通過(guò)新聞媒體，在社會(huì)、學(xué)校和家庭環(huán)境中向廣大民眾傳遞控?zé)�、禁煙的信息和知識(shí)，提高公眾拒絕煙草危害的意識(shí)。
　　第四，社會(huì)的發(fā)展不與個(gè)人的發(fā)展和個(gè)人最高的身心健康相違背是現(xiàn)代社會(huì)的標(biāo)志，也是社會(huì)“和諧”的標(biāo)志。“在現(xiàn)代社會(huì)中，各個(gè)國(guó)家有義務(wù)將個(gè)人的健康作為本國(guó)首要的任務(wù)，每個(gè)人所能達(dá)到的‘最高’的身心健康是社會(huì)的基本使命，而無(wú)論是在工業(yè)化過(guò)程還是在轉(zhuǎn)型時(shí)期，這是為現(xiàn)代國(guó)家的根本性質(zhì)所決定的�！敝袊�(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到：在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到了相應(yīng)的高度之后，重視人的健康和人的發(fā)展成為了國(guó)家的頭等大事，也是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，中國(guó)政府的優(yōu)先考慮可能正在轉(zhuǎn)向更好的公眾健康方面，并會(huì)在合作的基礎(chǔ)上參與到全球多邊行動(dòng)中，推進(jìn)國(guó)內(nèi)公共健康制度的完善。國(guó)家煙草專賣局、國(guó)家質(zhì)檢總局、履行《公約》工作部協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，印發(fā)了《中華人民共和國(guó)境內(nèi)卷煙包裝標(biāo)識(shí)的規(guī)定》。該《規(guī)定》已在2009年1月1日起正式實(shí)行。這一《規(guī)定》的實(shí)施無(wú)疑使中國(guó)卷煙的包裝發(fā)生重大變化，煙標(biāo)的大規(guī)模改造工作已經(jīng)開始。
　　中國(guó)的煙控行動(dòng)取得了一定的實(shí)效，但是中國(guó)是世界上簽署《公約》國(guó)家中唯一一個(gè)實(shí)行煙草專賣制度的國(guó)家。與其他國(guó)家不同，在中國(guó)，政企不分的煙草專賣體制卻將監(jiān)管者和經(jīng)營(yíng)者混為一體。國(guó)家煙草專賣局即為中國(guó)煙草總公司，身兼政府、企業(yè)雙重身份，其生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口及政策制定都高度統(tǒng)一。在這種體制下，如何在現(xiàn)實(shí)的煙草稅收利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)的公眾健康利益之間進(jìn)行取舍，注定要面對(duì)更為復(fù)雜的利益糾葛。另外，《煙草控制框架公約》和國(guó)內(nèi)相關(guān)法律之間，存在不小的差距，包括稅法、公共場(chǎng)所禁止吸煙、煙草制品管制、包裝和標(biāo)簽、煙草廣告、促銷和贊助、戒煙和公共教育等。更為重要的是，迄今為止，中國(guó)還沒(méi)有一部煙害防治法。
　　總之，中國(guó)履行《公約》體現(xiàn)了進(jìn)一步樹立積極支持控?zé)�、保護(hù)公眾健康的負(fù)責(zé)任的形象，也將推進(jìn)中國(guó)健全控?zé)煼�律、法�?guī)的制度進(jìn)程，更加嚴(yán)格規(guī)范煙草的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，落實(shí)控?zé)煿ぷ�。綜合以上觀察，我們可以得出以下結(jié)論：以公共健康為中心的煙控規(guī)范在中國(guó)的擴(kuò)散介于淺表擴(kuò)散與深層擴(kuò)散之間，其發(fā)展趨勢(shì)是要從過(guò)去專注于《煙草控制框架公約》轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)體制的改革與配套等一系列的立法行動(dòng)。

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