對(duì)“一把手”的監(jiān)督為什么會(huì)虛化 黨組織監(jiān)督責(zé)任虛化
發(fā)布時(shí)間:2020-02-21 來(lái)源: 感恩親情 點(diǎn)擊:
不久前,隨黨校學(xué)員去一個(gè)集中關(guān)押職務(wù)犯罪分子的監(jiān)獄參加“警示教育”活動(dòng)。一個(gè)正在監(jiān)獄中服刑的前縣委書(shū)記(因嚴(yán)重貪污受賄被判刑 16年)在反思自己墮落的教訓(xùn)時(shí),痛心疾首地說(shuō):對(duì)于一個(gè)縣委書(shū)記,實(shí)際上已經(jīng)沒(méi)有什么像樣的監(jiān)督了。他比較坦率地說(shuō),從名義上講,我們現(xiàn)有的體制對(duì)一個(gè)縣委書(shū)記有八種監(jiān)督(上級(jí)的監(jiān)督、黨委的監(jiān)督、紀(jì)委的監(jiān)督、人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、司法的監(jiān)督、黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督),但實(shí)際上到了我這兒,就只有一種監(jiān)督,就是自我監(jiān)督。他承認(rèn),自我監(jiān)督往往是靠不住的。我認(rèn)為,這個(gè)已淪為腐敗分子的前地方黨委的“一把手”,痛定思痛,講得是很實(shí)在的。他講的這種情況,至今仍然具有相當(dāng)?shù)钠毡樾。其?shí),不僅是縣委書(shū)記這個(gè)職務(wù),而且在各級(jí)各類(lèi)的一些“一把手”那里,這種監(jiān)督虛化的狀況都在一定程度上存在。
本來(lái),對(duì)“一把手”尤其是對(duì)黨內(nèi)“一把手”的監(jiān)督,是對(duì)權(quán)力監(jiān)督的重中之重,但是,直面現(xiàn)實(shí),盡管對(duì)“一把手”的監(jiān)督已經(jīng)講了多年,聲勢(shì)不可謂不大,要求不可謂不多,但實(shí)際上卻收效甚微。其原因固然有若干方面,如一些“一把手”的素質(zhì)較差,一些地方的政治生態(tài)惡化及“潛規(guī)則”盛行,傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”及“關(guān)系社會(huì)”的文化心理的困擾,黨內(nèi)生活中上下級(jí)之間逢迎討好相互吹捧的庸俗化風(fēng)氣的影響,不少人囿于現(xiàn)實(shí)利益的考量而徘徊不前,等等。但相比之下,體制及制度的原因更具有根本性。就是說(shuō),對(duì)“一把手”監(jiān)督虛化的主要原因,就在于一些具有根本性的體制制度問(wèn)題長(zhǎng)期未得到真正的解決。從主要的方面看,以下四個(gè)方面的體制制度原因不容忽視。
第一,權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制長(zhǎng)期未受到根本觸動(dòng)。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)已經(jīng)一再證明,在一個(gè)權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制下,對(duì)權(quán)力的監(jiān)督尤其是對(duì)“一把手”的監(jiān)督往往很難,甚至是不可能的。鄧小平深刻揭示了我們所特有的一種權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制:“就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下,不適當(dāng)?shù)、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委,黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記、特別是集中于第一書(shū)記,什么事都需要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問(wèn)題!保ā多囆∑轿倪x》第2卷,第328-329頁(yè))在這種權(quán)力高度集中于“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)體制下,監(jiān)督的力量就顯得渺小和失衡。拿縣委書(shū)記來(lái)說(shuō),他在一縣之內(nèi)居于權(quán)力中心位置,集人權(quán)財(cái)權(quán)事權(quán)于一身,包括干部的選拔任用、大筆經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支、重大項(xiàng)目的決策,甚至法院重大案件的審理,都有待縣委書(shū)記“一錘定音”。同時(shí),在現(xiàn)實(shí)中,黨的縣紀(jì)律檢查委員會(huì)被視為是縣委書(shū)記的下屬,縣人大要貫徹兼任人大主任的縣委書(shū)記的指示,縣政協(xié)更要自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)(而縣委書(shū)記常常被作為一個(gè)縣里黨的領(lǐng)導(dǎo)的化身),至于縣長(zhǎng),是縣委副書(shū)記,黨內(nèi)的“二把手”,更要自覺(jué)服從于“一把手”。在這種體制格局下,對(duì)縣委書(shū)記的監(jiān)督實(shí)在太難!至于上級(jí)黨委的監(jiān)督,則常常是鞭長(zhǎng)莫及。在這種權(quán)力高度集中于“一把手”的體制制度下,一方面,留給各種監(jiān)督力量作為的空間就非常有限;另一方面,為“一把手”濫用權(quán)力、以權(quán)謀私就提供了便利的舞臺(tái)。改革開(kāi)放以來(lái),我們雖然已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到這種權(quán)力過(guò)分集中體制的嚴(yán)重弊病,也逐步采取了一些改進(jìn)的措施,但從整體上來(lái)看,效果不大,權(quán)力高度集中的體制仍然從上至下居于主導(dǎo)的地位?梢哉f(shuō),這種體制是本能地排斥對(duì)“一把手”的監(jiān)督的。
第二,現(xiàn)有的監(jiān)督體制存在某些缺陷。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一,現(xiàn)有的黨的各級(jí)紀(jì)委缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性,基本上不可能監(jiān)督同級(jí)黨委的“一把手”。本來(lái),從一般邏輯上講,作為黨的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的紀(jì)委,與同級(jí)黨委一樣都是由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的,都應(yīng)當(dāng)共同向黨代會(huì)負(fù)責(zé),他們之間本不應(yīng)存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,而應(yīng)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但也許出于政治上或黨的大局上的某種考慮,黨章中規(guī)定了:“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作!边@種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在實(shí)踐中實(shí)際上是以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的。盡管為了便于紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督,黨章中也規(guī)定了:“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨的委員會(huì)委員有違犯黨的紀(jì)律的行為,可以先進(jìn)行初步核查”,“如果對(duì)同級(jí)黨的委員會(huì)處理案件的決定有不同意見(jiàn),可以請(qǐng)求上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)予以復(fù)查”,但在現(xiàn)實(shí)中往往難以做到。近年來(lái)許多黨內(nèi)“一把手”東窗事發(fā),幾乎沒(méi)有一個(gè)是靠同級(jí)紀(jì)委“監(jiān)督”出來(lái)的。這至少表明,已實(shí)施多年的對(duì)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,從某種程度上說(shuō)只能是一種理想化的體制,它不大可能勝任有效監(jiān)督同級(jí)黨委尤其是“一把手”的重任。這一點(diǎn),在黨內(nèi)已有很大的共識(shí)。其二,在本應(yīng)形成黨內(nèi)黨外監(jiān)督合力的體制中,出現(xiàn)了“重黨內(nèi)、輕黨外”的畸輕畸重現(xiàn)象。我們往往把監(jiān)督的重點(diǎn)放在內(nèi)部,強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)監(jiān)督是最重要的監(jiān)督”,強(qiáng)調(diào)“最重要的監(jiān)督來(lái)自黨委會(huì)本身”,但對(duì)來(lái)自外部的監(jiān)督,諸如強(qiáng)有力的輿論監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、人民主體的監(jiān)督包括建立領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)這樣的行之有效的制度監(jiān)督,則顧慮重重,缺乏真正過(guò)硬的措施,因而對(duì)“一把手”監(jiān)督的效果較差。
第三,現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用體制不利于對(duì)“一把手”的監(jiān)督。無(wú)需諱言,盡管干部人事制度改革已進(jìn)行多年,但在“一把手”這種關(guān)鍵職務(wù)的任用上,至今仍然主要是由上級(jí)主導(dǎo)。本著“由誰(shuí)產(chǎn)生就向誰(shuí)負(fù)責(zé)、接受誰(shuí)的監(jiān)督”的一般原則及行為導(dǎo)向,就必然產(chǎn)生兩個(gè)結(jié)果:一是相當(dāng)一些“一把手”總是習(xí)慣于兩眼向上,主要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),主要謀求上級(jí)對(duì)自己的良好印象,而對(duì)來(lái)自同級(jí)和下級(jí)的批評(píng)、監(jiān)督不以為然,甚至肆無(wú)忌憚地打壓。二是對(duì)“一把手”負(fù)有主要監(jiān)督責(zé)任的上級(jí),因其層級(jí)疏離、難以詳察、易被誤導(dǎo)等原因,自然難以履行切實(shí)監(jiān)督的責(zé)任。近年來(lái)通過(guò)較激烈競(jìng)爭(zhēng)的公推直選等方式產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記等“一把手”,已明顯表現(xiàn)出對(duì)人民群眾監(jiān)督的重視以及運(yùn)用權(quán)力的謹(jǐn)慎態(tài)度,與以往靠上級(jí)任命的“一把手”藐視監(jiān)督、行權(quán)我行我素的態(tài)度有了很大的不同。
第四,切實(shí)保障黨內(nèi)外群眾監(jiān)督權(quán)利的體制機(jī)制還不健全。人民群眾是國(guó)家的主人,黨員是黨的主體,從本質(zhì)上講,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力包括“一把手”的權(quán)力,都是黨內(nèi)外群眾賦予的,黨內(nèi)外群眾本應(yīng)因此成為對(duì)權(quán)力監(jiān)督尤其是對(duì)“一把手”監(jiān)督的主體力量。但是,由于長(zhǎng)期以來(lái)切實(shí)保障黨內(nèi)外群眾監(jiān)督權(quán)利的體制機(jī)制還不健全,因此黨內(nèi)外群眾對(duì)“一把手”的監(jiān)督往往處于缺位狀態(tài)。例如,由于缺乏必要的黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)的制度機(jī)制,黨內(nèi)外群眾對(duì)“一把手”的知情權(quán)(如對(duì)“一把手”的產(chǎn)生過(guò)程、功過(guò)是非、用權(quán)行為、家庭財(cái)產(chǎn)等的知情權(quán))受到很大的限制,因此難以監(jiān)督“一把手”;由于黨內(nèi)外群眾對(duì)“一把手”進(jìn)行公開(kāi)批評(píng)(包括會(huì)議上指名道姓的批評(píng)、媒體的批評(píng)甚至網(wǎng)絡(luò)上的批評(píng)等)的權(quán)利在現(xiàn)行的體制機(jī)制內(nèi)還難以得到切實(shí)的保障,因此對(duì)“一把手”的監(jiān)督往往大打折扣;由于黨內(nèi)外群眾對(duì)不稱(chēng)職的“一把手”還缺乏進(jìn)行罷免和彈劾的有效的制度機(jī)制,因此黨內(nèi)外群眾對(duì)“一把手”的監(jiān)督往往缺乏剛性的力量。
正是由于在以上四個(gè)方面的體制機(jī)制中存在的弊端,才使得對(duì)許多“一把手”的監(jiān)督常常處于虛化的狀態(tài)。而這些弊端,從大的方面講,都屬于政治體制上的弊端,因此,要解決從上至下都不斷呼喚的對(duì)“一把手”監(jiān)督這個(gè)“老大難”問(wèn)題,就不僅僅是需要大聲疾呼,強(qiáng)調(diào)自覺(jué)、黨性修養(yǎng)以及實(shí)行一些一般性的制度,而且還要有賴(lài)于“積極穩(wěn)妥”地推進(jìn)政治體制改革。
。ㄕ2010年11月22日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》。插圖為本刊所加)
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