從競爭走向聯(lián)合,長三角一體化的四個“短板” 　　長三角是中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力最為雄厚、發(fā)展前景最看好的區(qū)域。如何促進(jìn)該地區(qū)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)長三角經(jīng)濟(jì)一體化、打造以上海為中心的長三角城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū),長期為人們所關(guān)注,那么,長三角一體化進(jìn)展到底如何呢?
　　應(yīng)該說,通過這些年的努力,長三角一體化的觀念已深入人心。有關(guān)省市在制定發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃時,也把融入長三角、促進(jìn)一體化作為重要因素之一。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工、旅游資源開發(fā)、市場拓展等方面制定了相關(guān)政策,實(shí)施了不少項(xiàng)目,取得了一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但總體看來并不盡如人意,與一體化的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。長三角區(qū)域內(nèi)的合作與互動呈現(xiàn)如下四大特征:
　　一是上熱下冷。高層領(lǐng)導(dǎo)對一體化十分重視,互動頻繁。有關(guān)文件、規(guī)劃出臺不少,國務(wù)院近年也頒布了促進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)一體化的意見和措施。但基層政府、企業(yè)和民眾對此卻相對漠然,反應(yīng)各異,行動不一。
　　二是言多于行。近幾年來,浙江、江蘇、上海三省市黨政部門、媒體和學(xué)界人士頻頻召開會議、論壇、座談、對話,商討合作交流事宜,相關(guān)言論、研究成果汗牛充棟。相形之下,實(shí)際行動與成效則遜色得多。全國區(qū)域合作能做的,長三角固然能做;但全國做不到的,在長三角也照樣不能做,如車輛自由行駛、戶口放開、勞保關(guān)系異地轉(zhuǎn)移等,長三角并未率先實(shí)現(xiàn)。
　　三是“硬”強(qiáng)于“軟”。這些年來,浙江、江蘇、上海三省市的基礎(chǔ)設(shè)施突飛猛進(jìn),交通網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)尤其發(fā)達(dá),促進(jìn)了相互之間人員、物資和信息的交流與合作,但市場一體化、管理規(guī)則一體化則遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn),而這才是一體化的核心。
　　四是競大于合。長三角內(nèi)部在人才、資源、市場、投資項(xiàng)目的爭奪,并未因有合作宣言而減緩其激烈程度,在招商引資方面尤其如此。浙江、江蘇、上海三省市競相打造“低商務(wù)成本區(qū)”,以吸引投資。筆者曾收集整理過長三角四十多個縣市區(qū)的招商引資,發(fā)現(xiàn)如出一轍,都是拼命推出優(yōu)惠政策,做的都是土地、稅收的文章。
　　
　　問題不在于是否有競爭,而在于這種競爭是否有序、有利
　　為什么長三角一體化進(jìn)程中會有如此反差?一個普遍的共識是:現(xiàn)行行政體制的障礙。由于不同行政區(qū)劃造成了區(qū)域利益差異,每個地方政府都從自身利益最大化來處理相互關(guān)系,有利則干、無利不干。實(shí)際觀察也可證明,凡是對雙方均有利的“帕累托改進(jìn)”事項(xiàng),如交通運(yùn)輸、通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、旅游資源開發(fā)等,合作一般容易達(dá)成;而產(chǎn)業(yè)布局、招商引資項(xiàng)目爭奪往往屬于“非帕累托改進(jìn)”的零和博弈,爭奪激烈則在所難免,產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象也就難以消除。
　　那么如何消除這種行政區(qū)劃體制對經(jīng)濟(jì)一體化的障礙?有一種說法是,“行政的障礙只能用行政的辦法解決�！庇谑�,出現(xiàn)了不少調(diào)整行政管理體制的對策建議,如建立“長三角特區(qū)”、“長三角省”等,還有人鄭重其事地在“兩會”上提出此類提案。我認(rèn)為,這是一種荒唐的主張。
　　首先,以調(diào)整行政區(qū)劃消除行政體制障礙無異于緣木求魚。我國的行政層級已夠多的了,如果在省市之上再增加一個層次,無疑又要增加巨大的行政成本,降低行政效率。而且,調(diào)整了行政區(qū)劃,就能消除內(nèi)部競爭了嗎?當(dāng)前,無論哪個省級單位下屬的地、市、縣、區(qū)都競爭激烈,難道變成“長三角省”,就不競爭了嗎?無論哪個縣級單位,下屬的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村都競爭激烈,難道轄區(qū)范圍大一點(diǎn)或小一點(diǎn),就不競爭了嗎?答案是否定的。
　　其次,地方政府的競爭具有二重性,不能一概否定。從管理學(xué)來看,不同組織層級的存在是必然現(xiàn)象。有不同的組織或不同的層級,就一定會有權(quán)責(zé)利的差別,相互之間就一定會有摩擦、有競爭。各級地方政府在自身掌握的權(quán)限內(nèi)行使權(quán)利,配置資源,爭取利益最大化,既是正�，F(xiàn)象,又有助于提高資源配置效率和本地區(qū)的福利水平。地方政府相互競爭中煥發(fā)出來的積極性、創(chuàng)造性,恰恰是中國改革開放以來快速發(fā)展的強(qiáng)大動力。問題不在于是否有競爭,而在于這種競爭是否有序、有利。
　　因此,我們需要探討行政區(qū)劃與市場一體化、經(jīng)濟(jì)一體化并行不悖的內(nèi)在機(jī)理,創(chuàng)造出二者良性互動的有效機(jī)制。
　　
　　政府競爭的邊界在哪
　　深入分析可以發(fā)現(xiàn),政府競爭有序、還是無序,對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展有益還是有害,答案并不在于地方政府之間的相互關(guān)系如何處理,而在于政府與微觀主體的關(guān)系如何界定。反觀發(fā)達(dá)國家,其市場經(jīng)濟(jì)是在公民權(quán)利平等、個人自由選擇的基礎(chǔ)上發(fā)育和運(yùn)行的,地方政府的權(quán)力和可支配資源得到明確的界定與約束,在這一框架內(nèi)行使決策權(quán)、配置和利用公共資源,增進(jìn)轄區(qū)民眾的福利,并不會造成市場的制度性分割。地方政府間的競爭也不會從根本上妨礙經(jīng)濟(jì)主體的自由選擇和資源在不同區(qū)域間的合理流動,惡性競爭也就得以避免。
　　中國的市場化改革是在特殊的歷史條件下展開的,城鄉(xiāng)分割、戶籍制度、身份等級差異,是中國的特殊國情。城里人與鄉(xiāng)下人、干部與職工、工人與農(nóng)民、國有單位與非國有單位之間壁壘森嚴(yán),差異巨大。我國改革推進(jìn)的過程是逐步放松管制、還權(quán)于民的過程,工人、農(nóng)民和所有其他勞動者開始擺脫各種各樣的制度束縛,逐步獲得自由擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、自由遷徙、自由競爭的機(jī)會,這是逐步釋放生產(chǎn)力的過程,也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過程。但是這一過程并未結(jié)束,城鄉(xiāng)一體化、公民權(quán)利的均等化尚未實(shí)現(xiàn),市場運(yùn)行中的制度性分割現(xiàn)象還普遍存在。政府從大權(quán)獨(dú)攬、資源獨(dú)享的唯一決策主體向法治政府、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)換也未完成,各地市場化進(jìn)程不一,不同地區(qū)包括長三角居民與企業(yè)所享有的權(quán)利與利益差異仍然很大,這是經(jīng)濟(jì)一體化難以實(shí)現(xiàn)的根本原因。
　　基于此,促進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)一體化、社會一體化的根本思路需要轉(zhuǎn)換。過去主要從地方政府層面相互協(xié)調(diào),自上而下推動效果有限。應(yīng)該“反彈琵琶”,從界定和保護(hù)公民權(quán)利、企業(yè)權(quán)利入手,緩解和消除不同區(qū)域、不同城市之間、城鄉(xiāng)之間的權(quán)利差別和利益落差,為實(shí)現(xiàn)市場一體化、經(jīng)濟(jì)社會一體化打下堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)。為此特別需要采取的措施是:一要廢除戶口制度,廢除身份等級差異,給所有居民以國民待遇;二要打破壟斷,消除歧視,為企業(yè)和勞動者公平競爭創(chuàng)造良好的市場環(huán)境;三要公平配置公共資源,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,讓全體公民享受應(yīng)有的平等權(quán)利;四要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、覆蓋全民的、可在全國范圍內(nèi)自由結(jié)轉(zhuǎn)的社會保障制度,以支持勞動者的自由流動、自由遷徙;五要改革和完善稅收制度,建立合理分享的利益調(diào)節(jié)機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付體系,避免不同區(qū)域之間在招商引資上的惡性競爭。(作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授、博導(dǎo)姚先國)

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