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省管縣:強縣擴權(quán):擴權(quán)強縣

發(fā)布時間:2020-02-18 來源: 感恩親情 點擊:

     從現(xiàn)實情況看,行政管理層太多導致中國出現(xiàn)很多問題,諸如財政開支過大、管理效率低下、中央政令下達不暢等!笆」芸h”是否是改革的必然趨勢?      “強縣”義烏擴權(quán)
  
  2006年12月9日,細雨微蒙中,記者來到義烏,“繁忙、活力”是最先能想到的詞匯。整齊的街道,林立的高樓,完善的基礎(chǔ)設(shè)施,令人難以想象這個地方在行政區(qū)劃上仍是個縣級市。
  2006年11月底,浙江省第四批“強縣擴權(quán)”試點公布,義烏成為唯一的試點。雖然在義烏街頭,記者發(fā)現(xiàn)相當多的市民對此并不了解,但義烏人對于自己城市經(jīng)濟形勢充滿了自豪感。
  義烏是小商品的海洋,全球最大的日用小商品市場就在這里。同時,全球60萬種日用小商品中52萬種商品的定價機制在這里,常住義務(wù)的外商有6000多人。
  “義烏是浙江中部乃至沿海省份國際化程度最高的一個縣級市,”浙江省省委政策研究室財貿(mào)處處長方元龍這樣評價義烏,“義烏擴權(quán),正是在此意義上的新創(chuàng)舉。”
  義烏人口68萬,外來人口達到100萬,已經(jīng)是規(guī)模很大的大城市構(gòu)架,方元龍用“就像大人還穿著小孩子的衣服”來形容義烏的現(xiàn)狀。除了公檢法力量不夠外,更重要的是,商業(yè)銀行不能在縣級地區(qū)設(shè)立分行,海關(guān)、檢驗檢疫局、外匯管理局,縣一級也都沒有。與此同時,義烏的經(jīng)濟實力已經(jīng)超過了金華,如果不給它更多的權(quán)限,將對發(fā)展勢頭強勁的義烏帶來很大的束縛和障礙。
  義烏的小商品交易成規(guī)模后,也帶動了會展業(yè)、物流業(yè)、電子商務(wù)。目前浙江第三產(chǎn)業(yè)的平均比例是40%,而義烏則已經(jīng)超過了50%,商貿(mào)業(yè)、服務(wù)業(yè)、物流業(yè)、會展業(yè)非常發(fā)達,在全國都屬前列,但縣級市的管理體制及規(guī)模遠遠不能滿足這些行業(yè)的發(fā)展。
  與此同時,浙江的全面小康水平在2005年已經(jīng)達到了83.4分,現(xiàn)在浙江面臨的是率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的問題,F(xiàn)代化就涉及服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)高度化、城市化與經(jīng)濟國際化的問題,義烏在這些方面都是領(lǐng)先的,如果獲得更好的發(fā)展機會,將給地方管理提供一個相當好的范本。
  義烏政府部門以“領(lǐng)導指示一定要低調(diào)”為理由拒絕了記者的采訪要求,但從各方面資料可以看出,經(jīng)過這輪改革,義烏已經(jīng)擁有了幾乎等同于地級市的事權(quán)。浙江省有關(guān)部門介紹說,此次試點的主要內(nèi)容,一是擴大義烏的經(jīng)濟管理權(quán)限,二是增強社會管理和公共服務(wù)職能,三是擴大義烏推進城市化國際化功能的政策權(quán)限。
  方元龍表示,浙江省委常委會已對義烏擴權(quán)形成決議。賦予它地級市的管理權(quán)限,幫助它建設(shè)國家在縣級市不能設(shè)立的機構(gòu),比如商業(yè)銀行分行、海關(guān)、檢驗檢疫、外匯管理,其他事權(quán)也逐步從金華移出。國家有法律明令禁止的重大事項和規(guī)劃還是要經(jīng)過金華的,如果法律規(guī)定可以委托的,可直接委托給義烏,不需要經(jīng)過金華?偨Y(jié)成一句話就是,“一般情況下,地級市就不要干涉縣級市的發(fā)展!
  
  難以復(fù)制的浙江模式
  
  此次浙江在義烏的“強縣擴權(quán)”措施之所以吸引廣泛關(guān)注,是因為它與“省管縣”的討論合拍。
  2005年10月18日發(fā)布的“十一五”規(guī)劃中提出,“未來五年要推進財政稅收體制改革,合理界定各級政府的事權(quán)……理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級對縣的管理體制。”盡管這一表述僅指財政管理體制,但“省管縣”的話題,還是吸引了許多人對新時期行政制度建設(shè)探討的強烈興趣。
  浙江通常被作為“省管縣”的成功范例。2005年“全國百強縣”中,浙江占去30個,將近1/3。這也意味著,浙江省的36個縣和22個縣級市中的一半名列其中。在很多觀察家眼中,浙江省強大的縣域經(jīng)濟與“省管縣”的體制密不可分,甚至有研究者將其稱為浙江的“秘密武器”。
  但浙江人卻對自己成為“省管縣”成功范例的說法不以為然。浙江省很多官員與學者都認為,浙江省目前只是通過把經(jīng)濟發(fā)展快的縣的財政管理權(quán)限拔高,以減少管理層次,虛化地級市的管理權(quán)限,但行政體制上并沒有拿掉地級市的功能,因此和嚴格意義上的“省管縣”不是一個概念。
  除了財權(quán)之外,在人事權(quán)方面浙江省也有其特色,縣的兩個一把手由省里直接任命。寧波大學法學院朱亞芬分析認為,“這樣有一個好處是從省里選材,不論是選材面還是質(zhì)量,都要高于市級選材,這樣就給縣級帶來強大的活力。”而如義烏等地連事權(quán)也擁有之后,將取得更多的自由和發(fā)展空間。
  
  浙江成為很多省份效仿的對象,從2003年開始,山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、吉林、江蘇等眾多省份出臺的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的文件中,“強縣擴權(quán)”成了制訂相關(guān)政策的主基調(diào),有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴權(quán)強縣機遇”的口號。但在效仿過程中,大多數(shù)地方的進展并不大。有學者指出,這是因為浙江省省管縣財政體制有其歷史根源和現(xiàn)實基礎(chǔ)。
  1980年代初期是一個關(guān)鍵時期。當其他省份紛紛開始撤銷作為派出機構(gòu)的行署地區(qū)而實施市管縣體制時,浙江卻避免了這一做法。雖然當時浙江也很快開始了撤地建市的過程,但并沒有把財權(quán)人事權(quán)交給地級市。
  之所以會出現(xiàn)這種狀況,與浙江當時的現(xiàn)實情況密切相關(guān)。當時浙江省縣域經(jīng)濟的強勁勢頭已經(jīng)顯露,到1994年,作為改革開放的成果,僅30個發(fā)達縣的財政就占到省財政盤子的70%,很多地級市都不如縣,比如紹興市經(jīng)濟實力不如紹興縣,金華市不如義烏等等。
  經(jīng)濟強縣發(fā)展越快,在經(jīng)濟事務(wù)、社會事務(wù)管理中碰到的問題就越多。在這個意義上,浙江省分別在1992年、1997年、2002年三次對經(jīng)濟強縣進行了擴權(quán)。
  
  強縣擴權(quán)中的博弈
  
  上世紀80年代初之所以確立了市管縣的體制,政策動因是為了推進城鄉(xiāng)建設(shè)一體化,希望城市的建設(shè)能帶動鄉(xiāng)村的發(fā)展,但從現(xiàn)實情況看,很多縣的發(fā)展并沒有從中受益,反倒是受到了很大的束縛。
  浙江省經(jīng)貿(mào)委副主任周日星總結(jié) “市管縣”的矛盾,主要體現(xiàn)在三個方面:一是經(jīng)濟利益的矛盾,即市縣爭利,市甚至要依靠縣的“貢獻”來投入市區(qū)建設(shè),因而在財稅分成、基建投資、開辟新的生產(chǎn)項目等方面市里常常優(yōu)先考慮市區(qū);二是行政管理的矛盾,在市的“全方位”領(lǐng)導下,縣的自主權(quán)受限很多;三是城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾,市政府的工作重心一般都放在城區(qū)而不會是農(nóng)村。
  金華市財政局副局長徐德良也坦陳:如果不實行“省管縣”,而是省與市、市與縣(市)逐層分成的話,市里肯定會“截留”縣里的一部分,以用于市政府所在的中心城區(qū)建設(shè),落到縣里的“實惠”就會少一些。
  對于省管縣以后的格局對縣的優(yōu)勢,朱亞芬分析認為,有人事任命、財政分配、金融信貸、項目審批、項目建設(shè)優(yōu)先權(quán),而這些無不牽涉到地級市與縣之間的博弈。其中項目審批是省直管的最大意義所在,也成為博弈最多的環(huán)節(jié)。
  正是這些博弈導致了改革的腸梗阻。例如2003年湖北省就下發(fā)文件,將239項審批權(quán)限下放到到大冶、漢川等縣及縣級市。但有調(diào)查顯示,在239項事項中,落實較好的只有87項,未能落實的占99項,缺乏可操作性的27項。
  十堰市財政局王小平則認為這跟湖北的縣域經(jīng)濟不發(fā)達相關(guān)。湖北省縣級財政普遍困難且情況各異,省財政能否及時、準確掌握縣的實際并迅速做出反應(yīng)尚存疑,可能不如市管縣來得及時。
  對于經(jīng)濟強縣,湖北的市縣博弈尤其強烈,湖北在嘗試“省管縣”改革后,部分地級市開始想方設(shè)法吃掉自己所轄的經(jīng)濟強縣,變?yōu)樽约阂粋區(qū),如黃石“吃”掉了下陸、咸寧“吃”掉了咸安。
  湖北省委一位不愿具名的官員總結(jié)說:湖北與浙江的最大不同是,浙江人在研究怎么干,而湖北則研究哪些不能干,自縛手腳。
  同樣遭遇強縣擴權(quán)“腸梗阻”的還有江蘇。江蘇最早成為“市管縣”的試點,但并沒有真正實施“一級政府、一級財政”,縣級財政計劃由省里直接下達,但是要通過市里“匯總”一下,雁過拔毛,要給地級市1.5%,方元龍認為,這種方式比浙江退一步,比全國進一步。盡管如此,2006年年初,在江蘇省人代會上曾明確要求推進省管縣的改革,但到目前,這項改革已經(jīng)因為種種原因而未能取得突破。
  近期江蘇省黨代會上,選擇了重點縣(市)委書記進省委委員、省委候補委員。在2006年11月12日結(jié)束的江蘇省第十一次黨代會上選舉產(chǎn)生的新一屆省委班子中,就出現(xiàn)了許多縣(市)委書記的面孔。在15個候補委員中,有9個是縣(市)委書記。其中,蘇北有6個縣(市)委書記進入候補委員。這在江蘇歷史上也是罕見的。
  不得已,江蘇采取了縣級黨委書記進入省委委員班子的行政手段, 去推動省管縣與強縣擴權(quán)的改革。
  
  “省管縣”艱難的必由之路
  
  目前中國有多少政府層級還存在爭論,學者們更傾向于認為存在省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府,但應(yīng)該注意到的是,我國很多地方有著特殊身份,造成我國事實上已經(jīng)形成相當多層級的政府:從中央開始,下面有省、直轄市;市、計劃單列市、副省級城市;縣、縣級市、區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等等名目,其復(fù)雜程度足以讓不了解中國的人為之瞠目。
  事實上的政府層級已致使政府“管理鏈”過長,其結(jié)果是中央對地方的兩個最主要的行政管理手段公共政策和財政轉(zhuǎn)移支付常常難以正常落實,層層過濾的結(jié)果是形成所謂的“漏斗效應(yīng)”,致使中央政府的方針政策越是到基層政府,就越是變形走樣,財政轉(zhuǎn)移支付也經(jīng)常不能準確到位。
  政府層級減少的最大好處在于可以從根本上遏制公共政策執(zhí)行過程中的“漏斗效應(yīng)”,從而減少中央政策的扭曲和變形,減少地方政府在政策執(zhí)行過程中的失誤所帶來的政策性浪費,增強中央的宏觀調(diào)控能力。
  因此學者建議真正實施“省管縣”,因為單純在財政體制上實現(xiàn)“省管縣”造成的結(jié)果是改革不徹底,并不能從實質(zhì)意義上解決問題。
  但也有很多分析家認為,實行真正意義上的“省管縣”目前還面臨著很多的障礙,比如司法制度,中國是省、市、縣三級法院制度,如果市、縣平起平坐之后,勢必面臨公、檢、法管理體制的相應(yīng)變化。
  而對于一些人口眾多、轄區(qū)廣大的省和自治區(qū)而言,可能出現(xiàn)省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。我國現(xiàn)有32個省級行政單位(不含香港、澳門兩個特別行政區(qū)),最多的如四川省下轄180個縣,河北省下轄172個縣,平均每個省級行政單位轄89個縣。
  “在中西部地區(qū),交通不便、信息不靈的問題還沒有得到徹底的解決,加之我國政府職能的轉(zhuǎn)換尚有很長的路要走,在這樣的條件下,縣直接聯(lián)系省,或由省面向縣承擔起經(jīng)濟與社會管理的諸多職責確實有現(xiàn)實的困難!敝貞c工學院會計學院副教授馮俏彬這樣認為。
  因此很多學者建議通過增加省級數(shù)目來減小省的規(guī)模,國家行政學院竹立家教授認為,省級政府管理規(guī)模和幅度太大,已經(jīng)不能適應(yīng)全球化形勢下中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,縮小省級規(guī)模已勢在必行。以美國為例,其國土面積與我國大約相同,人口規(guī)模只有我國1/4左右,卻有50個州,而我國僅有34個省級區(qū)域。按國際標準,6000萬人口規(guī)模屬于大國范圍。中國一些省,僅就人口來說,在世界上也是大國的規(guī)模。從管理的角度來說不利于省區(qū)經(jīng)濟、社會、文化教育、社會福利等各方面的發(fā)展。
  方元龍對記者表示,如果財權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)都實現(xiàn)“省管縣”,省級政府面臨能否管得過來的問題。例如現(xiàn)在浙江省只是負責縣里兩個一把手的人選,如果所有縣級官員都要省里管的話,省里難以管得過來。
  但方元龍認為,從國際上來看,層次比較少、管理體制扁平化是一個趨勢;從歷史縱向看,我國行政層級一直以三級制為主;從現(xiàn)實情況看,管理層階太多也導致中國出現(xiàn)很多問題,諸如財政開支過大、管理效率低下、中央政令下達不暢、國家的政策資源流失等。因此大的改革方向還是應(yīng)該朝減少行政層級方向進行。
  但因為撤銷地市級和增設(shè)省數(shù)目都將牽涉到很多變革,而在和諧社會成為主流話題的今天,大規(guī)模的區(qū)劃變革容易引發(fā)不可知后果,方元龍的建議是,浙江的路子可以參考,也就是先把財權(quán)和人事權(quán)拎出來,削弱中間環(huán)節(jié),削弱地級市對縣級的限制。
 。ā缎】怠2007年第1期,作者為該刊記者)

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