基層政府體制性沖突與治理危機

　深入觀察基層政府內(nèi)部的運行過程，可以發(fā)現(xiàn)，雖然整個政府系統(tǒng)在政治語言上具有高度一致性，但是，實際的政府運行充滿了矛盾。在許多情況下，基層領(lǐng)導干部不僅不太認同上級政府的政策措施，也不太認同上級領(lǐng)導的能力品行；基層黨委部門和行政部門的權(quán)力紛爭在增加，行政系統(tǒng)自身不同部門之間的矛盾也在增多。所有這些沖突，都嚴重損害了政府權(quán)威和治理的效率，直接造成鄉(xiāng)村治理的低質(zhì)。進一步說，是政府本身的體制性沖突造成了鄉(xiāng)村治理不善。不論經(jīng)濟增長，還是公共服務(wù)增加，都不能自動解決這種沖突。治理危機既困擾中央政府和地方政府，也困擾基層官員和基層民眾。

　 基層治理狀況是國家治理能力的集中體現(xiàn)�；蛘哒f，國家治理體系和治理能力的有效程度，要通過基層治理的績效反映出來。

　顯然，當下的基層治理存在突出問題。這些問題主要表現(xiàn)在兩個層面，一個是社會層面，一個是政府層面。從社會層面看，鄉(xiāng)村社會沖突加劇，鄉(xiāng)村民眾針對基層政府的抗爭活動增加，包括沖突的種類增加、介入沖突的社會群體增加、沖突的總體規(guī)模也在擴展；從政府層面看，不同層級政府之

　間的關(guān)系趨于緊張，上下級政府之間、同級政府部門之間，彼此間信任下降，互動中的不合作增加。這種政府體系內(nèi)部的信任下降和摩擦增加，不僅表現(xiàn)在行政機構(gòu)之間，也表現(xiàn)在黨組織和行政組織之間，還表現(xiàn)在政府組織與社會組織之間。社會層面的沖突與政府體制自身的沖突有著內(nèi)在聯(lián)系，政府體制的自身沖突直接孕育催生了大量社會沖突。

　現(xiàn)在基層鄉(xiāng)村陷入了“強發(fā)展”與“弱治理”的困局

　如果把“發(fā)展”與“治理”作為觀察中國鄉(xiāng)村的兩個視角，可以說，現(xiàn)在基層鄉(xiāng)村陷入了“強發(fā)展”與“弱治理”的困局。進入新世紀十多年來，中國農(nóng)村的發(fā)展形勢良好。農(nóng)民收入快速增長，公共物品供給快速增加，農(nóng)民生活顯著改善。但是，從治理的角度看，快速的發(fā)展并沒有帶來良好的治理，或者說，治理的質(zhì)量并沒有獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的提升，相反，諸多方面治理的質(zhì)量還在下降。這種“強發(fā)展和弱治理”的現(xiàn)象，不僅成為人們理解中國發(fā)展的困惑，而且也在加劇社會的緊張和不安，并引發(fā)人們對于未來中國走向的疑慮。

　如果歷史地考察，可以發(fā)現(xiàn)，這種發(fā)展與治理的不平衡并非始于近十年。

　1980 年代中后期，農(nóng)村中的沖突現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，政策語言的表述是“干群關(guān)系緊張”“群體性事件增加”，大量沖突圍繞農(nóng)民稅費負擔而展開。當時，中央政府規(guī)定了農(nóng)民稅費

　負擔的標準，并加強了對地方政府行為的監(jiān)管。與此同時，各級政府強調(diào)：解決農(nóng)民負擔過重，根本上是加快經(jīng)濟發(fā)展問題，提高農(nóng)民收入。“發(fā)展是硬道理”被提到更高程度。在整個 1990 年代，農(nóng)村經(jīng)濟保持了較快發(fā)展，但是，農(nóng)民稅費負擔引起的社會沖突迅速增加，如地方政府強制農(nóng)民集資修路、建學校、發(fā)干部工資等生出各種抵抗，沖突規(guī)模不斷擴大，沖突程度不斷激化。可見，經(jīng)濟發(fā)展和收入增加并沒有解決農(nóng)民負擔問題引發(fā)的鄉(xiāng)村沖突，治理危機仍在加深。

　從 2000 年開始，中央政府決定開展稅費改革，并在 2003年決定全面取消農(nóng)業(yè)稅。同時，決策層認識到：農(nóng)村沖突增加的基本原因，是政府過度注重經(jīng)濟發(fā)展，而忽略了公共服務(wù)和公共物品的投入。由此，農(nóng)村政策的基調(diào)確定為“少取，多予，放活”。政府開始重視農(nóng)村公共服務(wù)改善，在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼等方面投入大量資金。這些惠農(nóng)政策受到了農(nóng)民的高度評價和積極擁護。但是，在公共服務(wù)和農(nóng)民生活顯著提升的條件下，農(nóng)民與政府的關(guān)系并沒有根本改善，沖突和抵抗仍然廣泛發(fā)生。近幾年，對于基層政府來說，“維穩(wěn)”任務(wù)日益沉重，成為政府工作中最頭疼的事情。由此看來，不論是快速的經(jīng)濟增長，還是重大的公共物品投入，都未能從根本上改善鄉(xiāng)村治理。

　政府本身的體制性沖突造成了鄉(xiāng)村治理不善

　探索中國社會沖突加劇的發(fā)生發(fā)展過程，還應(yīng)該著眼于政府體制本身。

　考察發(fā)現(xiàn)，當前的政府治理體制存在著內(nèi)在的邏輯沖突。為改善治理而推進的體制性措施，演化為兩種方向相反的體制性力量，在政府系統(tǒng)內(nèi)部同時并存、相互糾纏、持續(xù)沖突，消解政府治理效果，導致社會沖突加劇。這種體制性沖突，既扭曲了中央與地方不同層級政府間的關(guān)系，也扭曲了同一層級政府內(nèi)部不同部門之間的互動，還在整體上損害了政府體制本身的合法性，成為地方治理危機的關(guān)鍵性成因。

　政府運行的體制性沖突主要體現(xiàn)在如下方面：

　預(yù)算管理的體制性沖突。最近幾年間，中央政府已意識到 1990 年代中期以來不斷集權(quán)帶來的問題，開始探索擴大基層政府權(quán)力的改革，其中最重要的是“擴權(quán)強縣”，核心內(nèi)容是預(yù)算財政關(guān)系的調(diào)整，實行“財政體制的省直管縣”，減少市級政府在財政預(yù)算方面對于縣級政府的控制，同時，將一些市級行政管理權(quán)也下放到縣級政府。但是，在具體預(yù)算安排和財政管理上，上級政府卻對基層政府提出越來越具體嚴格的要求。上級政府（包括中央、省、市）經(jīng)常直接提出基層財政收入的多少比例必須用于某種開支，直接規(guī)定一些基層政府部門使用何種辦公設(shè)備。不僅如此，中央有關(guān)部門還直接規(guī)定村級官員的工資水平。作出規(guī)定之后，上級政

　府還會安排檢查督促，并利用上級政府對基層的人事控制權(quán)來保證這種預(yù)算控制的落實。由此，基層政府的預(yù)算權(quán)被嚴重侵蝕，這造成基層政府工作的大量矛盾沖突，導致基層領(lǐng)導干部對上級政府的抱怨。

　官員管理的體制性沖突。加強垂直管理是近十年來再度中央集權(quán)化的重要特點，但這種舉措受到了基層政府的抵制，本身也造成了很多問題。如今，機構(gòu)編制的垂直化管理趨勢已經(jīng)式微，但是，對于官員本身的垂直管理仍在加強。甚至有些部門雖整體上不屬于垂直管理，但其主要負責官員也被收歸上級直接任命（如國土資源部門）�；鶎诱�府的部門設(shè)置和人員規(guī)模，歷來是上級政府直接控制，最近幾年的控制趨于更加嚴格，以至中央和省級政府直接控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制規(guī)模。這使得基層政府無法根據(jù)本地情況來確定政府部門的設(shè)置。從基層領(lǐng)導干部的任命看，上級政府也加強了控制�？h級主要領(lǐng)導的任免過去是由市級黨委直接決定，現(xiàn)已收歸到省級黨委；鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導的任免過去由縣級黨委直接決定，現(xiàn)在需要市級黨委批準。由上級黨委直接從上級機構(gòu)安排到下級政府擔任領(lǐng)導的情況有增無減。這種“官員空降”不僅因擠占了基層官員的升遷機會而受到基層抵制，而且由于“空降官員”不熟悉基層事務(wù)，處理復雜問題不得力，往往導致一些小問題成為大事變。在官員的選拔機制方面，公開性和參與性都有明顯提升，選舉范圍有所擴大，選

　舉的程序有所嚴格。但是，與此同時，上級對于選舉結(jié)果的控制也在強化。即上級政府對于基層政府的官員選拔，一方面強調(diào)要擴大民主選舉，另一方面也采取措施要求選舉結(jié)果保證“組織意圖的落實”。這種自相矛盾的體制運行，嚴重損害了體制的效率和權(quán)威。

　 政府問責的體制性沖突。自上而下的考核檢查不斷強化，加劇了體制的內(nèi)在緊張。近十年政府問責體系演變的基本特點可歸納為：一方面，民眾對于政府的問責參與能力和要求在提升，基層政府被上級政府要求更好地對民眾負責；另一方面，上級政府對基層政府的考核規(guī)制不斷增加和全面強化。二十世紀八九十年代，來自上級政府的問責考核，主要發(fā)生在計劃生育、財政收入和經(jīng)濟發(fā)展等領(lǐng)域。進入新世紀以來，以往的考核依然強勁，新的考核項目更加突出，如土地利用的考核、專項財政資金的考核、社會治安的考核，其中最重要的是信訪和“維穩(wěn)”的考核。這些考核和規(guī)制行為本身正在衍生出新的問題。就如信訪考核，上級政府的考核方法，主要是以上訪人數(shù)和上訪方式作為考核或處罰基層政府官員的標準，而不論基層政府是否有處理問題的具體責任和權(quán)力。這種“維穩(wěn)”考核體系不僅嚴重地破壞了基層政府對于上級政府的信任，而且也造成一些人利用這種不合理考核體制而給政府制造更多麻煩。

　基層政府與基層自治的體制性沖突。自 1980 年代末以

　來，中央政府開始推進村民自治。現(xiàn)在，村民自治的具體制度規(guī)范，特別是村民的政治參與能力，都有了巨大提升。但是，進入新世紀以來，面臨村民自治組織與基層黨組織的權(quán)力紛爭、村級組織與基層政府的權(quán)力紛爭，上級政府出臺了一些新的制度規(guī)范，更加強調(diào)強化黨組織對村民組織的控制，強化基層政府對于村級組織的直接控制�；鶎诱�府越來越把村級組織作為政府官僚體系的一個部分來管理。在村民政治自主性不斷增強的情況下，村莊和村民對于基層政府直接控制的抵抗也在不斷激化。于是，在政府控制加強的表象下，政府對于村莊組織的實際控制明顯弱化，基層政府與村莊社會日益脫節(jié)。

　如果深入觀察基層政府內(nèi)部的運行過程，可以發(fā)現(xiàn)，雖然整個政府系統(tǒng)在政治語言上具有高度一致性，但是，實際的政府運行充滿了矛盾。而且，這些矛盾顯然比前些年更多了。在許多情況下，基層領(lǐng)導干部不僅不太認同上級政府的政策措施，也不太認同上級領(lǐng)導的能力品行；基層黨委部門和行政部門的權(quán)力紛爭在增加，行政系統(tǒng)自身不同部門之間的矛盾也在增多。所有這些沖突，都嚴重損害了政府權(quán)威和治理的效率，直接造成鄉(xiāng)村治理的低質(zhì)。

　中國鄉(xiāng)村要實現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵在于如何通過制度創(chuàng)新來解決治理體制自身的沖突

　現(xiàn)在，鄉(xiāng)村治理正深陷內(nèi)在的自我矛盾之中。這種治理

　危機既困擾中央政府和地方政府，也困擾基層官員和基層民眾。中國鄉(xiāng)村要實現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵在于如何通過制度創(chuàng)新來解決治理體制自身的沖突。

　目前關(guān)于政府治理的研究，特別是政府的透明度和問責機制的研究，雖然成果很多，但有一個重要缺陷，這就是缺乏“黨”的研究視角。不論是實際的改革過程，還是學術(shù)研究，在總結(jié)政府透明度和問責性的過程中，都把關(guān)注的重點放在了政府機構(gòu)本身，而對于黨委的組織有所忽略。在中國，研究政府的透明與問責，不能不特別關(guān)注黨組織的透明與問責。

　中國是共產(chǎn)黨執(zhí)政，現(xiàn)行黨政體制的基本特點是：各級政府是由同級黨委直接領(lǐng)導的，政府的重大決策實際上都出自黨委；在許多情況下黨委的工作和政府工作是一體的，或者說是黨委部門取代了政府部門的工作。但是，黨組織的透明過程不同于政府機構(gòu)，黨組織的問責機制也不同于政府機構(gòu)。在這種情況下，討論政府透明度和問責問題，也需要同時關(guān)注黨組織的透明度和問責問題。所以說，政府的績效與問責問題，實質(zhì)上是黨組織的績效與問責。

　在基層，在提升黨和政府的透明度和問責性方面，近些年來已經(jīng)出現(xiàn)很多創(chuàng)新經(jīng)驗。這些創(chuàng)新經(jīng)驗發(fā)生的基本背景是：其一，近些年來，黨中央也在積極提倡和要求黨務(wù)公開，強調(diào)黨的工作部門要有績效評價和問責；其二，基層黨政組

　織在面臨大量的社會矛盾和復雜的利益關(guān)系，在處理社會經(jīng)濟問題過程中，來自公民的要求和壓力，推動了黨政組織的透明度和問責性建設(shè)；其三，在基層領(lǐng)導中產(chǎn)生了一些有改革要求和政治勇氣的人，他們大膽改革傳統(tǒng)的黨和政府工作方式，在增強黨組織透明度和問責性方面做了很多探索�？梢哉f，黨組織在透明和問責方面的實踐創(chuàng)新，是走在研究界前面的，反而研究者的觀察和總結(jié)很不夠。因此，為了更好地理解中國的黨政體制，為了更好地總結(jié)黨國體制的實際運行，開展關(guān)于黨組織的治理與創(chuàng)新的經(jīng)驗研究很有必要。

　筆者認為，研究基層黨的治理，重點內(nèi)容應(yīng)該是：以縣市黨組織的運行為觀察面，全面考察和總結(jié)基層黨組織在增強透明度和提升問責性方面的創(chuàng)新經(jīng)驗，為基層黨組織的深入改革提供研究支持。在中國，以黨領(lǐng)政的體制是一個嚴密系統(tǒng)，但是這個系統(tǒng)內(nèi)部是有層級的，也有板塊的。任何研究都沒有辦法關(guān)觀這個體制的全部，都需要選取一個特定的層級或者部門。縣（市）是中國政權(quán)體系的基本單位，縣市政權(quán)直接實施政治經(jīng)濟社會的管理，而且管理功能相當完備�？h市以下政權(quán)，管理功能雖然直接但是不完備；縣市以上政權(quán)，管理功能雖然完備但是并不直接，只是一種間接的管理。所以，縣市黨政體制最能體現(xiàn)中國政治體制的基本特質(zhì)。以縣市為基本觀察面，向上可以仰視關(guān)注省市政權(quán)，向下可以俯瞰觀察鄉(xiāng)村政府。所以，研究基層黨組織的治理，

　應(yīng)該特別重視縣（市）層面。

　如果改革不能在政治層面上有重大突破，治理危機的全面爆發(fā)將只是時間問題

　如前所述，新世紀以來，縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢發(fā)生重要變化，其核心特征是：重新集權(quán)化過程全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府，既造成縣鄉(xiāng)政府與上級政府的關(guān)系緊張，也造成了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的關(guān)系緊張。檢索這種重新集權(quán)化的起源，應(yīng)該說始于 1990 年代中期。分稅制在造成基層財政逐步吃緊的基礎(chǔ)上，基層行政權(quán)力也被上級政府不斷蠶食，與此同時，上級政府施加給縣鄉(xiāng)政府的多種考核問責，則進一步惡化了縣鄉(xiāng)政府的運行環(huán)境。大致從 2010 年開始，中央政府意識到這種重新集權(quán)化的積弊，開始采取某些調(diào)整措施，行政性分權(quán)有所推進；在政府運行體制上，中央在政府決策與領(lǐng)導權(quán)產(chǎn)生方面有系列改革舉措。但是，迄今為止并沒有出現(xiàn)預(yù)期效果，更無法破解既定困局。不僅如此，有些舉措反而加劇了基層政府的內(nèi)在緊張與外部沖突。

　 整體地看，現(xiàn)在基層政府已經(jīng)陷入兩難的治理困局。顯然，這種危機已經(jīng)超越了一般意義上的“治理”層面。從國際經(jīng)驗看，治理通常指政府制定政策和執(zhí)行政策的能力，一般不涉及具體的政治過程。由于中國政府過程中政治與行政性的渾然一體特征，基層政府的這種治理危機具有深刻的政治性，或者說，直接就是一種政治危機。中共十八大以來，重

　啟改革議程成為社會熱點話題。在接下來的改革設(shè)計中，不僅需要行政體制或者管理技術(shù)的改進，而且需要更具深度和廣度的政治改革。如果改革不能在政治層面上有重大突破，治理危機的全面爆發(fā)將只是時間問題。

　中共十八大前后，國內(nèi)外輿論對于中國改革都有很多議論和期待。一年多來，我們看到，新領(lǐng)導層有一些新舉措和新表示。從政府改革來說，中央政府已經(jīng)在下放權(quán)力方面有了一些具體動作，行政性分權(quán)步伐明顯加快，主要是取消和下放了一些行政審批權(quán)限，并且表示將會在這個方向上深入推進。中央提出的改革目標是，減少政府對市場的干預(yù)，放松政府對社會的控制，規(guī)范政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系。只是，這種改革基本上還在行政改革范圍之內(nèi)。在政治層面，尚未看到新的重大舉措出臺。相反，不論在中央、地方還是基層，傳統(tǒng)政治控制沒有明顯松動和改變的跡象。即便從行政改革本身來看，在基層政府層面（縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)），至今也沒有清晰的頂層設(shè)計和規(guī)劃。

　也許從現(xiàn)在開始，政府改革進入一個政治改革和行政改革“分道”推進的階段

　也許從現(xiàn)在開始，政府改革進入一個政治改革和行政改革“分道”推進的階段�；蛘哒f，政治改革和行政改革的分野或許將會越來越清晰。比較西方國家，中國的政府過程的基本特點是政治過程與行政過程的一體化�；仡櫼酝�三十年

　的改革，政治改革和行政改革彼此交融，共進共退、一損俱損�，F(xiàn)在則不然，行政改革在加快推進，政治改革在舉步不前。

　從基層政府的角度看，不論是政治層面的改革，還是行政層面的改革，我們都難以清晰地判斷出近期是否有重大轉(zhuǎn)機。就近些年的基層政府改革而言，目前還沒有整體、清晰的規(guī)劃設(shè)計，原因在于：一方面，上層缺乏意愿或者勇氣去啟動那些有重大影響的政治改革，甚至對于基層的主動探索采取某種程度的打壓策略，如多年前就曾否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接選舉；另一方面，上層缺乏意愿或者能力去推動那些有重大影響的行政改革。過往經(jīng)驗顯示，中央曾經(jīng)向基層政府提出若干行政改革的要求，如縣級或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府機構(gòu)改革。但是，這些要求很難得到有效執(zhí)行，甚至也不被基層領(lǐng)導們認同。許多基層黨政領(lǐng)導認為，上層沒有必要提出那些政府運行層面的要求。

　總體來說，由于中央政府對于基層政府運行的影響力急劇衰落，中央即便對于縣鄉(xiāng)政府改革作出具體設(shè)計和部署，其實也很難得到執(zhí)行，且不說這種設(shè)計是否合理或可行。在大一統(tǒng)的政府控制思路下，中央也不可能設(shè)計出真正合理可行的基層政府改革方略。面對幅員廣闊、社會經(jīng)濟狀況千差萬別的基層實際，上面這些設(shè)計規(guī)劃往往是不切實際的，甚至是虛妄的。

　筆者認為，基層政府的行政性制度安排，如縣鄉(xiāng)政府有多少個機構(gòu)、多少人員崗位，行政權(quán)力如何在部門之間配置等，不應(yīng)當成為中央政府的職權(quán)范圍，中央也無法安排好。中央應(yīng)該在地方政治改革進程中承擔較多責任，積極規(guī)劃設(shè)計政治改革的基本框架和基本路線，成為強有力的推動者，如啟動縣鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導的直接選舉。如果政治性的制度安排做出有力調(diào)整，基層自然會把這些行政性制度安排解決好�；蛘哒f，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問題根本不成問題。與上世紀八十年代形成鮮明對比的是，現(xiàn)在基層黨政領(lǐng)導甚至比高層更有政治改革的要求和沖動，最近十年來不斷有基層自主啟動重大政治改革舉措，因為基層黨政領(lǐng)導更能直接感受來自社會和公眾的改革壓力。但是，這種要求和沖動，過去未能得到積極呼應(yīng)和引導。這也是上級政府的政治權(quán)威在基層不斷流失的重要原因。

　最近十多年，雖然基層政府發(fā)生了令人欣慰的積極變化，但也面臨更多困難和麻煩�；蛘哒f，基層政府正在陷入深刻的治理危機之中。這種危機已經(jīng)相當深重，主要來自三個領(lǐng)域：其一是制度化滯后帶來的危機，作為官僚機器的政府，其形態(tài)和機制都尚不成熟，上級政府還習慣于用“政治口號”“政治運動”來解決政府運行中的問題，這種“運動化”的運行邏輯帶來大量矛盾；其二是民主化滯后帶來的危機，其核心是民眾意志對政府過程的參與性不夠，政府行為

　難以向民眾負責，導致民眾對政府的不信任、不合作，甚至發(fā)生大量抵抗；其三是法治化滯后帶來的危機，社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中需要協(xié)調(diào)空前復雜的利益關(guān)系，法律法規(guī)供應(yīng)不足加劇了矛盾的激化，甚至釀成廣泛的社會沖突。大量利益紛爭的處理無法律通道可循，許多本來可以司法過程解決的問題被擴展到政治過程中，而政治解決過程渠道不暢，大量問題在上訪、抗議等非良性過程中展開，直接后果是：普通社會問題被政治化，個體問題被群體化，分散問題被集中化，局部問題被全局化。在這種情況下，政府改革難度空前加大�；鶎诱�府在這個過程中面臨兩大挑戰(zhàn)：與上級的矛盾在加深，與民眾的矛盾在加深。如果改革推進力度不夠，或者改革操作失誤，則會出現(xiàn)這種局面：政府治理的危機與社會治理的危機比肩而至，政治性危機與行政性危機相輔相成。那么，漸進的改革過程將被迫中斷，政府轉(zhuǎn)型將在劇烈的社會政治動蕩中艱難推進。

�。ㄗ髡邽閲鴦�(wù)院發(fā)展研究中心研究員）

　責編/張瀟爽 美編/李祥峰

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