摘

　要：對于行政協(xié)議的法律效力狀態(tài)，最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第 15 條規(guī)定的“確認(rèn)有效”和“確認(rèn)無效”兩種行政協(xié)議判決形式，以此肯認(rèn)了有效和無效兩種行政協(xié)議效力狀態(tài)；而司法實(shí)踐中卻承認(rèn)“有效”、“無效”、“可撤銷”以及“效力待定”四種行政協(xié)議效力狀態(tài)。事實(shí)上，對違法行政協(xié)議效力狀態(tài)的確定，不能僅單方面考慮行政協(xié)議的“契約性”，也不能僅單方面考慮行政協(xié)議的“行政性”，而應(yīng)該在衡量依法行政原則與信賴?yán)�益保護(hù)原則和契約應(yīng)予遵守原則基礎(chǔ)上，對違法程度“嚴(yán)重且明顯”的行政協(xié)議，應(yīng)確認(rèn)無效；對違法程度未達(dá)到“嚴(yán)重且明顯”的行政協(xié)議，應(yīng)確認(rèn)有效，即給予行政協(xié)議較大存續(xù)力，承認(rèn)違法但有效行政協(xié)議的存在；對涉及第三人權(quán)利的行政協(xié)議，應(yīng)確定為效力待定的行政協(xié)議，但最終會(huì)歸于無效或有效行政協(xié)議。

　 關(guān)鍵詞：違法行政協(xié)議；無效行政協(xié)議；效力待定行政協(xié)議；可撤銷行政協(xié)議

　 一、引言

　2015 年 5 月 1 日修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》（下簡稱《行政訴訟法》）實(shí)施以前，在我國行政法上，基本沒有關(guān)于行政協(xié)議效力制度的相關(guān)法律規(guī)定，既沒有行政協(xié)議的專門立法，一些單行的行政性法律規(guī)范中，也沒有專門的關(guān)于行政協(xié)議效力的規(guī)定。例如作為有關(guān)行政協(xié)議的單行行政法律規(guī)范，《中華人民共和國土地承包法》第 22 條僅規(guī)定“承包合同自成立時(shí)生效”，而對于合同的效力狀態(tài)卻沒有涉及，作為地方行政程序立法代表的《湖南省行政程序規(guī)定》第 96 條也僅規(guī)定“有關(guān)行政協(xié)議報(bào)批準(zhǔn)后才能生效”，其仍然沒有行政協(xié)議效力的系統(tǒng)規(guī)定，除此之外，其他地方行政程序立法中也都沒有關(guān)于行政協(xié)議效力的系統(tǒng)規(guī)定。

　修改后的《行政訴訟法》明確將行政協(xié)議爭議納入行政訴訟受案范圍，雖然其同樣沒有明確規(guī)定行政協(xié)議的效力制度，但《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（下簡稱《適用解釋》）第 15 條[①]規(guī)定了“確認(rèn)協(xié)議有效”和“確認(rèn)協(xié)議無效”兩種行政協(xié)議判決形式，這兩種判決形式均是針對行政協(xié)議效力作出的判決，由此能否得出結(jié)論認(rèn)為：我國立法上只承認(rèn)有效的行政協(xié)議與無效的行政協(xié)議兩種效力？ 另外，《適用解釋》第 14 條規(guī)定：“人民法院審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時(shí)，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。”僅就法條的規(guī)范表述來看，其只是明確法院審查履行、變更、解除行政協(xié)議時(shí)，可適用有關(guān)民事法律規(guī)范，但并未明確在判定行政協(xié)議的效力時(shí)，也可適用有關(guān)民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同效力的規(guī)定。當(dāng)然，一般認(rèn)為“人民法院審理行政協(xié)議案件，都隱含著一個(gè)對行政協(xié)議效力的判斷”，[②]由此似乎可以將《適用解釋》第 14 條的規(guī)定解釋為在判斷行政協(xié)議效力時(shí)，也可適用有關(guān)民事法律規(guī)范。進(jìn)而可以得出結(jié)論認(rèn)為：《中華人民共和國合同法》（下簡稱《合同法》）中關(guān)于民事合同效力的規(guī)定均可適用于行政協(xié)議。但該條也明確強(qiáng)調(diào)，只能適用“不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定”的民事法律規(guī)范，如前所述，《適用解釋》第 15 條只明確通過確認(rèn)有效判決和確認(rèn)無效判決肯認(rèn)了“有效”和“無效”兩種行政協(xié)議效力，而《合同法》中對民事合同卻規(guī)定了“有效”、“可撤銷”、“效力待定”以及“無效”四種效力。由此產(chǎn)生的問題是，《適用解釋》第 14條的規(guī)定是否屬于行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定？《合同法》關(guān)于民事合同效力的規(guī)定是否是違反了行政訴訟法的強(qiáng)制性規(guī)定？

　最后，我國行政法與行政訴訟法對于行政行為[③]的效力規(guī)定了有效、無效、可撤銷三種效力，而通說認(rèn)為行政協(xié)議也是一種行政行為，如此產(chǎn)生的問題即是：能否適用行政訴訟法對行政行為效力的規(guī)定，將行政協(xié)議也分為有效、無效以及可撤銷？ 為解決上述問題，本文將通過搜集司法實(shí)踐中有關(guān)行政協(xié)議的案件，分析整理出法官對行政協(xié)議效力狀態(tài)的判斷，結(jié)合世界各國立法例以及理論，對我國行政協(xié)議法律效力狀態(tài)，特別是違法行政協(xié)議的法律效力狀態(tài)進(jìn)行研究。

　二、司法實(shí)踐中對行政協(xié)議法律效力狀態(tài)的判定

　司法實(shí)踐中，有學(xué)者以行政訴訟法修改為時(shí)間結(jié)點(diǎn)，[④]在“北大法寶司法案例數(shù)據(jù)庫”中以“行政合同”、“行政協(xié)議”為題目、關(guān)鍵詞搜索出行政案件 45 個(gè)，通過分析，該學(xué)者發(fā)現(xiàn)法院對于行政協(xié)議效力的判斷，“除了有效、無效，并未出現(xiàn)可撤銷這種效力評價(jià)狀態(tài)。”其同時(shí)也指出，“在已有的案例中，很少看到法院審查行政合同當(dāng)事人意思表示的真實(shí)性，這可能是行政合同中當(dāng)事人之間協(xié)商、討價(jià)還價(jià)的空間較小所造成的。”[⑤]而在《行政訴訟法》修改實(shí)施以后，[⑥]筆者以“行政協(xié)議”一詞為題目、關(guān)鍵詞在“北大法寶司法案例數(shù)據(jù)庫”中搜集并整理出行政協(xié)議案件 133 件，法院對行政協(xié)議的效力判斷呈現(xiàn)出四種情形：

　1、法院遵循《適用解釋》第 15 條中的規(guī)定，以有效或者無效對行政協(xié)議效力作出判斷，法院作出確認(rèn)有效判決或者確認(rèn)無效判決。例如在江伙朋等與福州市馬尾區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等不依法履行房屋拆遷行政協(xié)議上訴案中，[⑦]法院認(rèn)為“本案《房屋征收補(bǔ)償協(xié)議書》的簽訂主體合法，內(nèi)容也符合當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，沒有違反法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定，該《房屋征收補(bǔ)償協(xié)議書》依法成立，合法有效”，最終法院判決確認(rèn)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議有效。在王鳳林與牙克石市房屋征收與補(bǔ)償中心、于海深確認(rèn)行政協(xié)議無效行政判決書案中，[⑧]法院認(rèn)定“被告牙克石市征收與補(bǔ)償中心與第三人王鳳林簽訂的房屋征收與補(bǔ)償安置協(xié)議主要證據(jù)不足、程序違法”，法院最終判決確認(rèn)房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議無效。

　2、法院適用《行政訴訟法》第 70 條[⑨]關(guān)于行政行為撤銷的規(guī)定，作出撤銷判決撤銷行政協(xié)議。在李運(yùn)河、毛冬玲與張家界市國土資源局武陵源分局、毛子純拆遷行政協(xié)議糾紛案，[⑩]周水堂、周芝娟訴被告紹興市越城區(qū)東湖鎮(zhèn)人民政府房屋征收貨幣補(bǔ)償行政協(xié)議案中，[11]原告均訴請撤銷行政協(xié)議，一審法院經(jīng)審查，認(rèn)為行政協(xié)議因違反《行政訴訟法》第 70 條關(guān)于行政行為撤銷的規(guī)定，以行政協(xié)議主體明顯不當(dāng)，主要證據(jù)不足等為由，判決撤銷被訴行政協(xié)議。[12] 3、雖然法院未撤銷行政協(xié)議，但適用了《合同法》第 54 條[13]關(guān)于可撤銷民事合同的規(guī)定，審查行政協(xié)議是否屬于可撤銷的行政協(xié)議。如在潘關(guān)仁等與杭州市蕭山區(qū)人民政府北干街道辦事處拆遷行政協(xié)議上訴案中，[14]一審法院認(rèn)為：“原告無證據(jù)證明其在簽訂協(xié)議時(shí)存在合同法第五十四條規(guī)定的重大誤解或顯失公平的情形，故其要求撤銷兩份《房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》的訴訟請求，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。”[15]在尹強(qiáng)等與眉山市彭山區(qū)房屋征收管理局等征收補(bǔ)償行政協(xié)議上訴案中，[16]法院更是明確指出，“根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定，相對人就行政協(xié)議的履行、請求變更、撤銷或解除協(xié)議等平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系提起訴訟的，需依照《中華人民共和國行政訴訟法》及有關(guān)司法解釋并參照適用《中華人民共和國合同法》及司法解釋進(jìn)行審理。上訴人請求撤銷與二被上訴人簽訂的 288 號《房屋征收補(bǔ)償協(xié)議》，屬上訴人向人民法院提起的合同撤銷之訴。” 4、法院作出確認(rèn)行政協(xié)議有效或無效判決，但其適用了《合同法》第 49 條、[17]第 51 條[18]關(guān)于效力待定合同的規(guī)定，以行政協(xié)議未經(jīng)被代理人或者未經(jīng)有權(quán)處分人的追認(rèn)為理由，認(rèn)定行政協(xié)議為無效行政協(xié)議；反之，認(rèn)定為有效行政協(xié)議。如在孫兆偉訴大洼縣房屋征收管理辦公室行政協(xié)議案中，[19]法院認(rèn)為“根據(jù)《中華

　人民共和國合同法》第五十一條規(guī)定，無代理權(quán)限所簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議效力屬于待定，必須由真正的被征收人即房屋所有人追認(rèn)合同效力后，才能有效。本案中，被征收人房屋系原告孫兆偉所有，原告兒子孫家闖不是房屋的共有人及合法的受委托人或代理人，故該房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議在簽約主體的確認(rèn)、委托關(guān)系的成立上存在違背上述法律規(guī)定的違法行為，其協(xié)議效力依法應(yīng)確認(rèn)無效。”[20] 由上可見，司法實(shí)踐中法院對行政協(xié)議法律效力狀態(tài)的認(rèn)定存在較大差異，同樣基于主要證據(jù)不足這一違法事由，有法院判決確認(rèn)行政協(xié)議無效，也有法院判決撤銷行政協(xié)議；同樣基于行政協(xié)議主體明顯不當(dāng)這一違法事由，有法院判決撤銷行政協(xié)議，也有法院認(rèn)定行政協(xié)議為效力待定行政協(xié)議。這些差異必然會(huì)對司法的統(tǒng)一性產(chǎn)生影響，需要理論上對其進(jìn)行研究。

　三、域外有關(guān)行政協(xié)議法律效力狀態(tài)的爭議及啟示

　域外關(guān)于行政協(xié)議法律效力狀態(tài)的立法例以及有關(guān)理論爭議，其最主要的差別體現(xiàn)為對違法行政協(xié)議是否承認(rèn)可撤銷行政協(xié)議這一法律效力狀態(tài)。

　在立法上，關(guān)于違法行政協(xié)議的效力問題，德國以及我國臺(tái)灣地區(qū)行政程序法都采取了二分法的架構(gòu)，即對于違法行政協(xié)議的法律效果，只有“違法而無效”與“單存違法仍屬有效”兩種類型，而沒有規(guī)定可撤銷的行政協(xié)議，對于有干預(yù)第三人權(quán)利的行政協(xié)議，在未經(jīng)其事前同意即逕行締結(jié)的，雖先以“效力待定”方式處理，但終局亦只有因未獲同意而確定無效或經(jīng)同意而有效兩種結(jié)果，[21]因此有學(xué)者也將其稱為“浮動(dòng)無效”的行政協(xié)議。[22]在法國，法官可受理三種對行政合同的起訴：（1）要求對合同進(jìn)行解釋的訴請；（2）要求確認(rèn)合同無效的訴請；（3）要求給予賠償?shù)脑V請。在第二類訴請的案件中，如果法官確認(rèn)合同有效，合同締約當(dāng)事人就應(yīng)執(zhí)行合同；如果法官認(rèn)為合同無效，雙方可以行政責(zé)任為由而重新起訴。[23]由此可見，法國實(shí)際上也只肯認(rèn)了“有效”和“無效”兩種行政協(xié)議法律效力，作為行政合同法制比較發(fā)達(dá)的國家，法國也沒有規(guī)定可撤銷的行政合同。[24]但也有國家或地區(qū)的立法中承認(rèn)可撤銷行政協(xié)議，例如《葡萄牙行政程序法》（1996 年）第 185 規(guī)定：“一、如果根據(jù)本法典規(guī)定，決定行政合同訂立的行政行為為無效或可撤銷，則該行政合同也同樣為無效或可撤銷；二、民法典有關(guān)意思欠缺及瑕疵的規(guī)定，適用于所有行政合同……”，澳門地區(qū)《行政程序法》（1994年）第 164 條規(guī)定：“一、行政合同中意思之欠缺與瑕疵，以及行政合同之無效與可撤銷，適用《民法典》對法律行為之規(guī)定，但下款之規(guī)定除外。二、如一行政行為為無效或可撤銷，則標(biāo)的與該行為之標(biāo)的相同，以及對同一具體情況所作之規(guī)范與該行為所作者相同之行政合同，亦為無效或可撤銷。”[25] 在理論上，對于是否承認(rèn)可撤銷行政協(xié)議有兩種基本觀點(diǎn)：（1）否定論。否定論者認(rèn)為違法行政協(xié)議并不存在可撤銷行政協(xié)議這一中間狀態(tài)。其典型觀點(diǎn)認(rèn)為：“違法行政合同在法定情況下才無效，在其他情況下，即使違法，仍然有效并且具有完全的效果。與行政行為不同，關(guān)系人訴請撤銷、法律救濟(jì)程序中的廢除，行政機(jī)關(guān)撤銷或其他解決辦法均不適用。”[26]“行政法合同沒有像違法行政行為那樣的可訴請撤銷性和可撤回性。”[27]（2）肯定論�？隙ㄕ撝�認(rèn)為違法行政協(xié)議行政契約除無效外，還應(yīng)存在可撤銷和效力待定等多種效力狀態(tài)。其典型觀點(diǎn)認(rèn)為：“有瑕疵之行政契約，法律僅就特定情形規(guī)定其為無效，則甚多之瑕疵勢必在盡量有效之情形下，受到掩蓋，與依法行政原則要求任何行政行為均須合法者，自有不符；德國聯(lián)邦行政法院亦不受立法之拘束，傾向于認(rèn)為違法行政契約之效果不限于無效一途。違法行政處分不同之效果，原則上也適用于行政契約。”[28]“在立法政策上，對有‘重大瑕疵’之行政契約，仍應(yīng)以無效為其后果，有‘其他瑕疵’之行政契約，則可承認(rèn)其法律效力，或賦與其他法律效果。”[29] 上述域外立法例和理論上對于是否承認(rèn)可撤銷行政協(xié)議的爭議，實(shí)質(zhì)上主要來源于行政協(xié)議領(lǐng)域應(yīng)遵守的兩大原則之間的沖突。否認(rèn)可撤銷行政協(xié)議的立法例與理論，其更多強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議領(lǐng)域的契約應(yīng)予遵守原則，在該原則指導(dǎo)下，由于行政協(xié)議經(jīng)當(dāng)事人的合意而成立，應(yīng)盡量使其有效，法律僅就其存在嚴(yán)重瑕疵時(shí)規(guī)定為無效；

　而承認(rèn)可撤銷行政協(xié)議的立法例與理論，其更多強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議領(lǐng)域應(yīng)遵守的依法行政原則，在該原則指導(dǎo)下，任何行政行為均不得違反法規(guī)，行政協(xié)議如果存在法律明確規(guī)定的瑕疵情形，則認(rèn)定為無效行政協(xié)議，而對于法律未明確規(guī)定的其他瑕疵情形，則賦與其有效或者其他法律效果。由此可以得出結(jié)論認(rèn)為，對于違法行政協(xié)議法律效力狀態(tài)的選擇，本質(zhì)上是在各國立法以及法律制度運(yùn)作實(shí)踐中，對契約應(yīng)予遵守原則以及依法行政原則進(jìn)行利益衡量的結(jié)果。

　四、我國行政協(xié)議的法律效力狀態(tài)

　在我國，對于是否承認(rèn)可撤銷行政協(xié)議這一問題，如前所述，立法上只明確了行政協(xié)議的“有效”和“無效”兩種效力狀態(tài)，司法實(shí)踐中卻承認(rèn)“有效”、“無效”“可撤銷”以及“效力待定”四種效力狀態(tài)。由此，問題的關(guān)鍵在于我國是否應(yīng)承認(rèn)可撤銷行政協(xié)議以及效力待定行政協(xié)議，本部分將結(jié)合我國立法以及法律制度運(yùn)作實(shí)踐，并通過對依法行政原則以及契約應(yīng)予遵守原則和信賴?yán)�益保護(hù)原則進(jìn)行利益衡量，以此對我國行政協(xié)議法律效力狀態(tài)進(jìn)行思考。

�。ㄒ唬┛煞襁m用有關(guān)單方行政行為撤銷的規(guī)定，承認(rèn)可撤銷行政協(xié)議 基于依法行政原理，行政主體對因其認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤或其他原因而導(dǎo)致違法的單方行政行為都有主動(dòng)撤銷的義務(wù)，[30]若行政主體認(rèn)為其作出的單方行政行為是違法的，它可以啟動(dòng)撤銷權(quán)。[31]因此，當(dāng)單方行政行為存在《行政訴訟法》第 70 條規(guī)定的違法事由時(shí)，法院可以作出撤銷判決以撤銷該違法的單方行政行為，同時(shí)行政主體也享有啟動(dòng)撤銷權(quán)，并依照法定程序撤銷該違法的單方行政行為。對于未被撤銷前的違法的單方行政行為，有學(xué)者將其法律效力狀態(tài)認(rèn)定為“生效”，區(qū)別于“有效”這一法律效力狀態(tài)，其指的是單方行政行為在符合特定條件時(shí)開始產(chǎn)生形式效力，如果已生效的單方行政行為不符合法定要求，則有權(quán)機(jī)關(guān)可以依照法定程序進(jìn)行撤銷而使其形式效力歸于消滅。[32]根據(jù)該學(xué)者對“生效”這一效力狀態(tài)的解釋，筆者以為，借鑒合同法上關(guān)于可撤銷合同的界定，[33]以“可撤銷單方行政行為”描述未被撤銷前的違法的單方行政行為的法律效力狀態(tài)更為貼切。由此，當(dāng)行政協(xié)議同樣存在《行政訴訟法》第 70 條規(guī)定的違法事由時(shí)，是否與單方行政行為一樣，行政主體享有撤銷權(quán)而依照法定程序撤銷行政協(xié)議？此時(shí)具有違法瑕疵的行政協(xié)議的法律效力狀態(tài)是否可認(rèn)定為“可撤銷行政協(xié)議”？ 分析《行政訴訟法》第 70 條的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，在行政協(xié)議締結(jié)過程中，主要證據(jù)不足的，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，違反法定程序的，超越職權(quán)的，濫用職權(quán)的以及明顯不當(dāng)這幾種違法事由，只會(huì)產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)一方，而不會(huì)產(chǎn)生于行政協(xié)議相對方。其最典型的表現(xiàn)就是行政協(xié)議相對人不可能違反行政協(xié)議締結(jié)的法定程序，不可能超越職權(quán)濫用職權(quán)。如在長興縣和平鎮(zhèn)人民政府與袁小平行政協(xié)議上訴案中，[34]法院指出“本案行政補(bǔ)償協(xié)議簽訂的行政主體不合法，即被告長興縣和平鎮(zhèn)人民政府系超越職權(quán)；同時(shí)，確定行政補(bǔ)償數(shù)額的程序也不合法，即未經(jīng)具有法定資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)的合法評估”，其違法事由均是產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)一方，由此判決撤銷行政協(xié)議；在李運(yùn)河、毛冬玲與張家界市國土資源局武陵源分局、毛子純拆遷行政協(xié)議糾紛案中，[35]法院指出“在簽訂協(xié)議過程中，國土局‘明知’被拆遷房屋的實(shí)際產(chǎn)權(quán)人是原告李運(yùn)河、毛冬玲，仍與毛子純簽訂房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，該協(xié)議主體明顯不當(dāng)，依法應(yīng)予撤銷”，從上述表述來看，是因?yàn)閲�土局�?ldquo;明知”而仍然與不符合要求的相對人簽訂行政協(xié)議，而導(dǎo)致的行政協(xié)議主體明顯不當(dāng)，由此判決撤銷行政協(xié)議�！缎姓�訴訟法》第 70 條規(guī)定的違法事由，其本身就是針對行政機(jī)關(guān)作出單方行政行為的過程中可能發(fā)生的違法情形，法院在適用該條判決撤銷行政協(xié)議時(shí)，其論述邏輯也是證明是因?yàn)楸桓嫘姓�機(jī)關(guān)的原因，導(dǎo)致可撤銷違法事由的產(chǎn)生。

　當(dāng)因?yàn)樾姓�機(jī)關(guān)，而非行政協(xié)議相對方的原因?qū)е滦姓�協(xié)議違法事由的產(chǎn)生，在我國《行政訴訟法》第 78條第 2 項(xiàng)[36]以及《適用解釋》第 15 條第 3 項(xiàng)[37]已經(jīng)賦予行政機(jī)關(guān)因公共利益或其他法定事由，而可單方變更解除行政協(xié)議權(quán)力的情形下，如果還承認(rèn)行政機(jī)關(guān)享有在由于自身超越職權(quán)、濫用職權(quán)、違反法定程序等違法

　事由導(dǎo)致行政協(xié)議違法時(shí)的“撤銷權(quán)”，如此，行政機(jī)關(guān)可以基于合法的公共利益或其他法定事由而變更解除行政協(xié)議，導(dǎo)致行政協(xié)議失去法律效力，也可基于違法的超越職權(quán)等事由而撤銷行政協(xié)議，導(dǎo)致行政協(xié)議自始不發(fā)生效力，行政協(xié)議相對方在行政協(xié)議法律關(guān)系中將處于非常被動(dòng)的地位，其契約權(quán)利能否得到保護(hù)將幾乎完全取決于行政機(jī)關(guān)是否愿意履行行政協(xié)議，換句話說，行政協(xié)議對行政機(jī)關(guān)的拘束力將幾乎會(huì)減弱至零的狀態(tài)。

　另一方面，由于行政協(xié)議不同于單方行政行為，其具有“行政性”和“契約性”雙重特性，行政協(xié)議的行政性要求行政協(xié)議締結(jié)、履行過程中應(yīng)遵守依法行政原則以及信賴保護(hù)原則，行政協(xié)議的契約性要求行政協(xié)議締結(jié)、履行過程中還應(yīng)遵守契約應(yīng)予履行原則以及信賴保護(hù)原則。因此，將《行政訴訟法》第 70 條規(guī)定的僅發(fā)生于行政機(jī)關(guān)的違法事由而撤銷單方行政行為的規(guī)定，適用于行政協(xié)議以判定其效力時(shí)，不能僅單方面考慮行政協(xié)議的“行政性”，其還應(yīng)當(dāng)考慮行政協(xié)議的“契約性”，在衡量依法行政原則與信賴?yán)�益保護(hù)原則、契約應(yīng)予遵守原則基礎(chǔ)上，如果其違法程度達(dá)到了新《行政訴訟法》第 75 條[38]規(guī)定的“嚴(yán)重且明顯”的程度，應(yīng)遵循依法行政原則，確認(rèn)行政協(xié)議無效；如果其違法程度并未達(dá)到“嚴(yán)重且明顯”的程度，此時(shí)就不應(yīng)僅考慮依法行政原則而認(rèn)定行政協(xié)議為可撤銷的行政協(xié)議，而應(yīng)同時(shí)考慮信賴保護(hù)原則以及契約應(yīng)予遵守原則，給予行政協(xié)議比較大的存續(xù)力，確認(rèn)違法的行政協(xié)議為有效的行政協(xié)議。在前述法院判決撤銷行政協(xié)議的案件中，法院在審理過程中，除了應(yīng)當(dāng)證明行政協(xié)議違法事由的產(chǎn)生是基于行政機(jī)關(guān)以外，尚需論證其違法程度，以此判斷違法行政協(xié)議的效力狀態(tài)。

　事實(shí)上，承認(rèn)“違法但有效”行政協(xié)議的存在，其也并不違反依法行政原則。在依法行政原則下，任何行政行為均不得違反法律，但這也不并代表任何違法行政行為都必須歸于無效或予以撤銷。我國新《行政訴訟法》第74 條確定的“行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的”不予撤銷，而判決確認(rèn)違法的情況判決制度，以及“行政行為輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”確認(rèn)違法，即是認(rèn)定行政行為違法而繼續(xù)承認(rèn)其效力的典型證明。[39]在行政協(xié)議領(lǐng)域，對于違法情節(jié)比較輕微的行政協(xié)議，基于行政協(xié)議是雙方當(dāng)事人意思表示一致的產(chǎn)物，相對于違法的單方行政行為，對于在雙方當(dāng)事人共識(shí)下所完成的行政協(xié)議，必須考慮行政協(xié)議相對方的信賴?yán)�益以及契約應(yīng)予遵守原則，依法行政原則在此應(yīng)當(dāng)有所退讓，而給予行政協(xié)議比較大的存續(xù)力。

　司法實(shí)踐中也存在著承認(rèn)“違法但有效”行政協(xié)議的案例。在沈英與沈陽市沈北新區(qū)輝山街道辦事處征收行政協(xié)議行政判決書案中，[40]法院認(rèn)為“根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十五條第三款的規(guī)定，征收農(nóng)用地應(yīng)辦理征地審批手續(xù)。被告未能提交證據(jù)證明相關(guān)部門已經(jīng)批準(zhǔn)征收該地塊的宅基地，故原告與被告簽訂的房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定。”但法院并未由此依據(jù)合同法第 52 條“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的合同無效的規(guī)定，判決確認(rèn)行政協(xié)議無效，而是認(rèn)為“目前，宅基地所在區(qū)域征地拆遷工作已經(jīng)結(jié)束，房屋及地上物無法恢復(fù)到拆遷前的狀態(tài)，故雙方應(yīng)繼續(xù)按照此協(xié)議履行。”法院最終依據(jù)《適用解釋》第15 條第 1 款作出繼續(xù)履行判決。在此案中，法院雖然未明確確認(rèn)該房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議有效，但繼續(xù)履行判決的前提即應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有效的行政協(xié)議。對此，在楊紅與沈陽市于洪區(qū)造化街道辦事處行政協(xié)議案中，[41]法院在指出“被告與原告簽訂的產(chǎn)權(quán)調(diào)換協(xié)議違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定”后，其更是明確指出“雖然原被告簽訂的產(chǎn)權(quán)調(diào)換協(xié)議違反法律規(guī)定，但被告已無法將原告的房屋及地上物恢復(fù)到拆遷前的狀態(tài)。因此，法院不能因?yàn)樵搮f(xié)議違反法律強(qiáng)制性規(guī)定而確認(rèn)協(xié)議無效。”最后，法院作出了繼續(xù)履行判決要求被告繼續(xù)履行產(chǎn)權(quán)調(diào)換協(xié)議。

　綜上原因，筆者認(rèn)為不能適用新《行政訴訟法》第 70 條的規(guī)定而承認(rèn)可撤銷行政協(xié)議。

�。ǘ�）可否適用關(guān)于可撤銷民事合同的規(guī)定，承認(rèn)可撤銷行政協(xié)議 我國合同法規(guī)定了欺詐、脅迫、乘人之危、重大誤解等意思表示不真實(shí)情形下的民事合同撤銷原因。以上意思表示不真實(shí)原因如果發(fā)生在行政協(xié)議領(lǐng)域，則其既可能發(fā)生于行政機(jī)關(guān)一方，也可能發(fā)生于行政協(xié)議相對方一方，因此，在基于不同方發(fā)生意思表示不真實(shí)的情形，可能存在不同的法律效力，故需分別論述。

　在行政協(xié)議相對方“欺詐、脅迫”行政機(jī)關(guān)并與其締結(jié)行政協(xié)議的情形下，由于行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)而訂立的協(xié)議，[42]行政協(xié)議所體現(xiàn)的公共利益或行政管理目標(biāo)也是國家利益的一種，因此，根據(jù)《合同法》第 52 條第 1 款“一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益”的合同無效的規(guī)定，因行政協(xié)議相對人欺詐、脅迫的行政協(xié)議應(yīng)被確定為無效的行政協(xié)議；如果是因?yàn)樾姓�機(jī)關(guān)欺詐、脅迫行政協(xié)議相對人，依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)必須遵守法律，依法行使行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)的欺詐、脅迫，其違法程度顯然已達(dá)到《行政訴訟法》第 75 條的規(guī)定的“嚴(yán)重且明顯”違法程度，此時(shí)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效。

　對于“乘人之危”這一民事合同可撤銷理由，在行政協(xié)議締結(jié)過程中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)利用其優(yōu)勢地位，并乘行政相對方之危時(shí)，如前所述，根據(jù)依法行政原則，此種情形下的行政協(xié)議，同樣因?yàn)樾姓�機(jī)關(guān)行為的“嚴(yán)重且明顯”違法而應(yīng)確認(rèn)為無效行政協(xié)議。當(dāng)然，在某些行政協(xié)議締結(jié)過程中，也不排除行政相對方可能存在信息等方面的優(yōu)勢地位，如果此時(shí)行政相對方乘行政機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益之危，則也應(yīng)當(dāng)基于該乘人之危的行為侵犯了國家利益，而判決確認(rèn)行政協(xié)議無效。

　對于因“重大誤解”而訂立的行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)也不應(yīng)當(dāng)享有因重大誤解為由而撤銷行政協(xié)議的權(quán)力，因?yàn)樾姓�機(jī)關(guān)作為公共行政的承擔(dān)者和公共利益的維護(hù)者，對其所作的每一個(gè)決定都負(fù)有審慎的注意義務(wù)，再加上行政機(jī)關(guān)對人、財(cái)、物、信息收集等方面的優(yōu)勢地位，行政機(jī)關(guān)在決定訂立行政協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛收集相關(guān)信息，邀請專家進(jìn)行論證，慎重權(quán)衡各種因素，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有能力避免“重大誤解”。在行政機(jī)關(guān)未盡到其應(yīng)當(dāng)負(fù)有的審慎注意義務(wù)時(shí)，當(dāng)其造成行政協(xié)議的違法程度達(dá)到了“嚴(yán)重且明顯”的程度，根據(jù)依法行政原則，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效，當(dāng)其違法程度未達(dá)到“嚴(yán)重且明顯”程度，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)信賴保護(hù)原則以及契約應(yīng)予履行原則，即便行政機(jī)關(guān)存在重大誤解，也應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議有效。而當(dāng)行政協(xié)議相對方以重大誤解為由主張撤銷行政協(xié)議時(shí)，法院可以直接確認(rèn)該行政協(xié)議為無效的行政協(xié)議，以保護(hù)行政協(xié)議相對方的利益。

　綜上分析，筆者認(rèn)為，不存在適用《合同法》關(guān)于可撤銷民事合同的規(guī)定而承認(rèn)可撤銷行政協(xié)議存在的必要性。

�。ㄈ�）可否適用關(guān)于效力待定民事合同的規(guī)定，承認(rèn)效力待定行政協(xié)議 我國合同法規(guī)定了三種效力待定的合同：限制民事行為能力人實(shí)施的超越其行為能力訂立的合同、無權(quán)代理人訂立的合同、無權(quán)處分人訂立的合同。同樣，在行政協(xié)議締結(jié)過程中，以上三種效力待定的原因均可能在行政機(jī)關(guān)和行政協(xié)議相對方雙方發(fā)生，故需分別論述之。

　對于限制行為能力人實(shí)施的超越其行為能力訂立的行政協(xié)議，由于行政協(xié)議中行政協(xié)議相對方所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，其往往會(huì)涉及到公共利益，會(huì)涉及到行政機(jī)關(guān)可能行使的行政優(yōu)益權(quán)，以上都要求行政協(xié)議相對方必須有完全的行為能力，能夠充分、真實(shí)地表達(dá)自己的意思，能夠充分認(rèn)識(shí)并甘愿忍受行政機(jī)關(guān)的行政特權(quán)，再加上行政機(jī)關(guān)對行政相對方行為能力的審查是比較容易的，因此，對行政協(xié)議中相對方“行為能力”要件應(yīng)當(dāng)采取較低的瑕疵容忍度，應(yīng)當(dāng)對行政協(xié)議相對方為限制行為能力人締結(jié)的行政協(xié)議比民事合同作出更為嚴(yán)厲的效力認(rèn)定：確認(rèn)無效。而行政機(jī)關(guān)不具有相應(yīng)行為能力，即行政機(jī)關(guān)不具有相應(yīng)職權(quán)，其超越職權(quán)或者濫用職權(quán)訂立的行政協(xié)議，則如前所述，或因“嚴(yán)重且明顯”違法而應(yīng)屬無效行政協(xié)議，或因違法程度未達(dá)到“嚴(yán)重且明顯”程度而應(yīng)屬有效行政協(xié)議。

　對于無代理權(quán)人、無處分權(quán)人訂立的行政協(xié)議，如果是行政機(jī)關(guān)沒有代理權(quán)或者沒有處分權(quán)，其同樣屬于行政機(jī)關(guān)不具有相應(yīng)職權(quán)，其超越職權(quán)或者濫用職權(quán)訂立的行政協(xié)議，如前所述，或因“嚴(yán)重且明顯”違法而應(yīng)屬無效行政協(xié)議，或因違法程度未達(dá)到“嚴(yán)重且明顯”程度而應(yīng)屬有效行政協(xié)議。對于行政協(xié)議相對方?jīng)]有代理權(quán)或處分權(quán)而與行政機(jī)關(guān)訂立的行政協(xié)議的情形，此時(shí)即會(huì)涉及到行政協(xié)議干預(yù)第三人的權(quán)利或?yàn)榈谌�人設(shè)定義務(wù)，在未經(jīng)第三人同意之前，其應(yīng)當(dāng)被判定為“效力待定”的行政協(xié)議，其終局結(jié)果只能是因未獲得同意而確定

　歸于無效或經(jīng)同意而有效兩種。在孫兆偉訴大洼縣房屋征收管理辦公室行政協(xié)議案中，[43]法院即認(rèn)為“被征收人房屋系原告孫兆偉所有，原告兒子孫家闖不是房屋的共有人及合法的受委托人或代理人”，“無代理權(quán)限所簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議效力屬于待定，必須由真正的被征收人即房屋所有人追認(rèn)合同效力后，才能有效。”該協(xié)議由于原告的起訴行為而表示拒絕，法院判決確認(rèn)協(xié)議無效。

　綜上分析，筆者認(rèn)為，在行政協(xié)議相對方無權(quán)代理或無權(quán)處分的情形下締結(jié)的行政協(xié)議，有適用關(guān)于效力待定民事合同的規(guī)定，承認(rèn)效力待定行政協(xié)議的可能，但因第三人的同意或拒絕，法院最終應(yīng)判決行政協(xié)議有效或無效。

　五、代結(jié)語

　行政協(xié)議是行政行為的一種，但行政協(xié)議又不同于單方行政行為，其兼具“行政性”和“契約性”的雙重特性。因此，在確定違法行政協(xié)議的效力時(shí)，不能僅單方面考慮行政協(xié)議行政性要求的依法行政原則，也不能僅僅單方面考慮行政協(xié)議契約性要求的信賴保護(hù)原則和契約應(yīng)予遵守原則，而應(yīng)該在衡量依法行政原則與信賴?yán)�益保護(hù)原則、契約應(yīng)予遵守原則基礎(chǔ)上，對違法程度“嚴(yán)重且明顯”的行政協(xié)議，應(yīng)確認(rèn)無效；對違法程度未達(dá)到“嚴(yán)重且明顯”的行政協(xié)議，應(yīng)確認(rèn)有效，即給予行政契約較大存續(xù)力，承認(rèn)違法但有效行政協(xié)議的存在；對涉及第三人權(quán)利的行政協(xié)議，應(yīng)確定為效力待定的行政協(xié)議但因第三人的同意或拒絕，法院最終應(yīng)判決行政協(xié)議有效或無效。由此，對于違法行政協(xié)議的法律效力，應(yīng)當(dāng)存在三種效力狀態(tài)：違法但有效、無效以及效力待定。至于違法行政協(xié)議在何種情形下應(yīng)認(rèn)定為違法但有效，何種情形下應(yīng)認(rèn)定為無效，除了上述原則性的“嚴(yán)重且明顯”判斷標(biāo)準(zhǔn)外，尚需進(jìn)一步確定具體適用情形，由于篇幅所限，將留待他文予以研究。

　 注釋

　[①]《適用解釋》第 15 條：“原告主張被告不依法履行、未按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議違法，理由成立的，人民法院可以根據(jù)原告的訴訟請求判決確認(rèn)協(xié)議有效、判決被告繼續(xù)履行協(xié)議，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容；被告無法繼續(xù)履行或者繼續(xù)履行已無實(shí)際意義的，判決被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。原告請求解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無效，理由成立的，判決解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理。被告因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協(xié)議，給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。” [②]梁鳳云：《行政協(xié)議案件的審理和判決規(guī)則》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015 年第 4 期。

　[③]由于通說認(rèn)為行政協(xié)議也是一種行政行為，因此為了區(qū)別行政行為、行政協(xié)議行為與傳統(tǒng)單方行政行為三個(gè)概念，本文就傳統(tǒng)單方行政行為均統(tǒng)稱為“單方行政行為”，其含義等同于我國臺(tái)灣地區(qū)行政法上的“行政處分”概念，是指行政機(jī)關(guān)就公法上具體事件所為之決定或其他公權(quán)力措施而對外直接發(fā)生法律效果之單方行政行為。

　[④]案例搜集截止時(shí)間為 2014 年 11 月 22 日。

　[⑤]陳無風(fēng)：《行政協(xié)議訴訟：現(xiàn)狀與展望》，《清華法學(xué)》2015 年第 4 期。

　[⑥]案例搜集截止時(shí)間為 2017 年 8 月 6 日。

　[⑦]具體案情參見：福建省福州市中級人民法院（2016）閩 01 行終 10 號行政判決書。

　[⑧]具體案情參見：內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市中級人民法院（2016）內(nèi) 07 行終 41 號行政判決書。

　[⑨]《行政訴訟法》第 70 條：“第七十條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)摹?rdquo; [⑩]具體案情參見：湖南省張家界市武陵源區(qū)人民法院（2015）張武行初字第 29 號行政判決書。

　[11]具體案情參見：浙江省諸暨市人民法院（2016）浙 0681 行初 292 號行政判決書。

　[12]法院作出撤銷判決的案件還可參見：鄧志文訴犍為縣玉津鎮(zhèn)人民政府、犍為縣國土資源局土地行政協(xié)議案，四川省樂山市中級人民法院（2016）川 11 行終 89 號行政判決書；長興縣和平鎮(zhèn)人民政府與袁小平行政協(xié)議上訴案，浙江省湖州市中級人民法院（2016）浙 05 行終 134 號行政判決書。并且在以上兩個(gè)案件中，二審法院撤銷了一審判決，但其撤銷的理由分別為行政協(xié)議“內(nèi)容經(jīng)雙方簽字確認(rèn)，系自愿真實(shí)的意思表示，且并未違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，該協(xié)議應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法有效”，以及行政協(xié)議簽訂日期早于 2015 年 5 月 1 日《行政訴訟法》施行日期為由判定不屬于人民法院受案范圍。從二審法院撤銷一審法院判決的理由來看，其并非否認(rèn)違法行政協(xié)議可被評價(jià)為“可撤銷”。

　[13]《合同法》第 54 條：下列合同，當(dāng)事人一方有權(quán)請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立合同時(shí)顯失公平的。一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實(shí)意思的情況下訂立的合同，受損害方有權(quán)請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷。當(dāng)事人請求變更的，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)不得撤銷。

　[14]具體案情參見：浙江省杭州市中級人民法院（2016）浙 01 行終 170 號 [15]類似表述還可參見：上訴人費(fèi)阿銀訴被上訴人德清縣新安鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政協(xié)議案，浙江省湖州市中級人民法院（2016）浙 05 行終 31 號行政判決書；尹強(qiáng)等與眉山市彭山區(qū)房屋征收管理局等征收補(bǔ)償行政協(xié)議上訴案，四川省眉山市中級人民法院（2016）川 14 行終 38 號行政判決書；等等。

　[16]具體案情參見：四川省眉山市中級人民法院（2016）川 14 行終 38 號行政判決書。

　[17]《合同法》第 49 條：行為人沒有代理權(quán)、超越代理權(quán)或者代理權(quán)終止后以被代理人名義訂立合同，相對人有理由相信行為人有代理權(quán)的，該代理行為有效。

　[18]《合同法》第 51 條：無處分權(quán)的人處分他人財(cái)產(chǎn)，經(jīng)權(quán)利人追認(rèn)或者無處分權(quán)的人訂立合同后取得處分權(quán)的，該合同有效。

　[19]具體案情參見：遼寧省盤錦市中級人民法院（2016）遼 11 行終 25 號行政判決書。

　[20]類似案例還可參見：王玉玲與太和縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)政府行政判決書案，安徽省太和縣人民法院（2015）太行初字第 00094 號行政判決書。

　[21]盛子龍：《行政契約違法之法律效果》，《行政契約之法理/各國行政法學(xué)發(fā)展方向》，臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編，元照出版公司 2009 年版，第 82 頁。

　[22]陳敏：《行政法總論》，神州圖書出版有限公司 2003 年版，第 589 頁。

　[23]楊解君：《法國行政合同》，復(fù)旦大學(xué)出版社 2009 年版，第 118-119 頁。

　[24]王名揚(yáng)先生在其著作中系統(tǒng)介紹了法國的行政合同制度，卻根本沒有提及行政合同的撤銷。參見王名楊：《法國行政法》，北京大學(xué)出版社 2016 年版，第 143-158 頁。

　[25]應(yīng)松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社 1999 年版。

　[26][德] 哈特穆特·毛雷爾：《德國行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社 2000 年版，第 370 頁。

　[27][德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務(wù)印書館 2002年版，第 159 頁。對可撤銷行政協(xié)議持否定觀點(diǎn)的論述還可參見：陳敏：《行政法總論》，神州圖書出版有限公司 2003 年版，第 588 頁；[德]平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學(xué)出版社 1999 年版，第 152頁。

　[28]吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，臺(tái)灣三民書局 1999 年版，第 406 頁。

　[29]Vgl. Maurer, Allg.VwR11, §14 Rdnr. 47 ff. 轉(zhuǎn)引自：陳敏：《行政法總論》，神州圖書出版有限公司 2003年版，第 588 頁。

　[30]楊海坤，章志遠(yuǎn)：《中國行政法原論》，中國人民大學(xué)出版社 2007 年版，第 195 頁。

　[31]章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社 2014 年版，第 174 頁。

　[32]楊海坤，章志遠(yuǎn)：《中國行政法原論》，中國人民大學(xué)出版社 2007 年版，第 206 頁。

　[33]因意思表示不真實(shí)，通過撤銷權(quán)人行使撤銷權(quán)，使已經(jīng)生效的合同歸于消滅，成為可撤銷的合同。參見韓世遠(yuǎn)：《合同法總論》，法律出版社 2011 年版，第 182 頁。

　[34]具體案情參見：浙江省湖州市中級人民法院（2016）浙 05 行終 134 號行政判決書。

　[35]具體案情參見：湖南省張家界市武陵源區(qū)人民法院（2015）張武行初字第 29 號行政判決書。

　[36]《行政訴訟法》第 78 條第 2 項(xiàng)：“被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)�，人民法院判決給予補(bǔ)償。” [37]《適用解釋》第 15 條第 3 項(xiàng)：“被告因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協(xié)議，給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。” [38]《行政訴訟法》第 75 條：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。” [39]對“違法但有效”行政行為的研究，參見江必新：《行政行為效力判斷之基準(zhǔn)與規(guī)則》，《法學(xué)研究》2009年第 5 期。

　[40]具體案情見：遼寧省沈陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院（2015）沈高開行初字第 284 號行政判決書。

　[41]具體案情見：遼寧省沈陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院（2015）沈高開行初字第 354 號行政判決書。

　[42]《適用解釋》第 11 條：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。” [43]具體案情參見：遼寧省盤錦市中級人民法院（2016）遼 11 行終 25 號行政判決書。

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