摘要：黨的十九大報(bào)告中明確提出了“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的具體要求。平臺(tái)型政府在未來(lái)的治理模式中必有一席之位，而平臺(tái)型公共行政事務(wù)的發(fā)展推動(dòng)行政法學(xué)研究界域的擴(kuò)展，其雙向、賦權(quán)、協(xié)同、混同的特性對(duì)傳統(tǒng)行政法律關(guān)系及其構(gòu)建提出了新的挑戰(zhàn)。構(gòu)建新型平臺(tái)型行政法律關(guān)系，重構(gòu)行政管理關(guān)系各方的地位和行為規(guī)范，是我國(guó)行政法治建設(shè)的歷史使命和重要現(xiàn)實(shí)課題。

　一、引言

　2018 年 7 月 31 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2018]27 號(hào))，就深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加快建設(shè)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，全面推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”做出部署。法治政府是一種服務(wù)型政府，而依法行政是全面推進(jìn)政務(wù)服務(wù)的根本保障，全國(guó)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的加快建設(shè)對(duì)新型的行政法律關(guān)系構(gòu)建，提出了時(shí)代要求。

　 在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，平臺(tái)成為重要的經(jīng)濟(jì)組織形式。從早先銀聯(lián)、沃爾瑪，到近來(lái)的滴滴、優(yōu)步，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)正在深刻地改變?nèi)藗兊纳�活模式。需要引起注意的是�?ldquo;民間企業(yè)組織常常是行政組織改革所欲效仿學(xué)習(xí)之對(duì)象。”正如《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)》一書(shū)中所揭示的一樣，企業(yè)管理領(lǐng)域的改革時(shí)常引發(fā)一部分人的思考:公共部門(mén)應(yīng)當(dāng)如何繼續(xù)改造，應(yīng)當(dāng)向私營(yíng)部門(mén)借鑒些什么。Tim O’Reilly 敏銳察覺(jué)到了政府機(jī)構(gòu)在平臺(tái)浪潮中的機(jī)制變遷。在 2009 年他首次提出了“平臺(tái)型政府”(Government as a Platform，簡(jiǎn)稱 GaaP)的概念，并提出了政府本源上就是為了促進(jìn)集體參與協(xié)作的基礎(chǔ)性平臺(tái)的設(shè)想。在平臺(tái)型治理模式下，政府應(yīng)是公民行動(dòng)的召集者和推動(dòng)者，而非公民行動(dòng)的先行者。在國(guó)內(nèi)，亦有學(xué)者關(guān)注到了平臺(tái)理論同時(shí)兼具公共行政理論工具理性和價(jià)值理性譜系色彩的特性，其指出:“公共平臺(tái)戰(zhàn)略理論有可能在未來(lái)成為公共行政學(xué)界的主導(dǎo)理論之一。”也有學(xué)者指出:就目前來(lái)看，“在公共治理領(lǐng)域，公共平臺(tái)不斷涌現(xiàn)，但公共平臺(tái)研究卻具有明顯的局限性與滯后性。”

　 有行政的地方必應(yīng)有行政法。從行政法學(xué)的角度來(lái)看，關(guān)于平臺(tái)現(xiàn)象至少要做出兩個(gè)層面的回應(yīng):一個(gè)層面是政府應(yīng)如何對(duì)平臺(tái)主體、活動(dòng)、規(guī)則、責(zé)任進(jìn)行有效規(guī)范，另一個(gè)層面是如何在時(shí)空范圍內(nèi)回應(yīng)政府本身在平臺(tái)時(shí)代中的流變。而關(guān)于后者仍漣漪未現(xiàn)。

　 現(xiàn)今政府治理型態(tài)復(fù)雜化與模式多樣性的格局已經(jīng)成為各國(guó)政府所必須要面對(duì)探討的話題。在 2015 年英國(guó)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略中，“數(shù)字政府即平臺(tái)”戰(zhàn)略既是其指導(dǎo)思想，也是其核心內(nèi)容，其主張電子商務(wù)發(fā)展過(guò)程中形成的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)模式，可以作為以平臺(tái)為基礎(chǔ)提供政府公共服務(wù)的參考樣本。平臺(tái)型政府與相應(yīng)的平臺(tái)型治理模式的出現(xiàn)，從本源上說(shuō)，是康德式個(gè)人目的論的功勞，具體表現(xiàn)為政府職能定位的現(xiàn)代轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代社會(huì)，在美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中，“助推論”已經(jīng)成為一種新的公共管理時(shí)尚和監(jiān)管改革方法論。政府機(jī)構(gòu)主宰、決斷、統(tǒng)御、操縱等陳珂功能徐徐隱退，輔助、佐理、支撐、助推的手段作用緩緩顯現(xiàn)。政府的工具性價(jià)值取代天賦神授的威權(quán)價(jià)值，人的終極價(jià)值得以尊重，行政相對(duì)人成為真正意義上獨(dú)立于政府權(quán)力的主體，而非行政上之負(fù)擔(dān)。在我國(guó)，平臺(tái)型政府與黨和國(guó)家提出的構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府理念相契合，平臺(tái)型治理模式是實(shí)現(xiàn)“共建共享共治”的治理模式的現(xiàn)實(shí)路徑。開(kāi)拓平臺(tái)型行政法律關(guān)系之研究界域，重塑國(guó)家與公民在行政法上的地位關(guān)系和行為規(guī)范，是我國(guó)行政法學(xué)建設(shè)未來(lái)將面臨的一道重要課題。為將平臺(tái)型行政法律關(guān)系伊始上升為可供辯解和被質(zhì)疑的一套理論范式，避免東鱗西爪、自說(shuō)自話，本文結(jié)構(gòu)將分為淵源梳理、命題提出、體系搭建、現(xiàn)象解釋四步走，以圖理論系統(tǒng)的初步建立。

　二、平臺(tái)型政府的戰(zhàn)略意涵

　(一)國(guó)外平臺(tái)型政府的理論背景

　人們需要的理想型政府是何樣的?前輩先賢們給出了諸多答案:法治政府、有限政府、透明政府、責(zé)任政府、開(kāi)放政府、整體性政府等等�，F(xiàn)今又有一種新的回答:“精益政府”(lean Government，簡(jiǎn)稱 l-Government)。精益思想源起于豐田生產(chǎn)系統(tǒng)，并在發(fā)展過(guò)程中逐漸衍生出五大要義:確定顧客所需價(jià)值、識(shí)別產(chǎn)品/服務(wù)價(jià)值流、生產(chǎn)持續(xù)流動(dòng)、按照需求拉動(dòng)生產(chǎn)、盡善盡美管理。在近些年時(shí)間里，由全球制造業(yè)和物流公司開(kāi)發(fā)的業(yè)務(wù)流程改進(jìn)方法(Business Process Improvement Methodologies，簡(jiǎn)稱 BPIMs)被廣泛運(yùn)用于公共部門(mén)組織中，尤其是精益思想和六西馬格管理法。精益政府是政府日益增加的管理工具之一，旨在通過(guò)減少?gòu)?fù)雜性、不確定性和浪費(fèi)的途徑降低成本提高政府的運(yùn)行效率。

　如何理解所謂的精益政府?在西方政治哲學(xué)譜系中的國(guó)家理論有兩個(gè)極端:一端是古典自由主義的“守夜人式的國(guó)家”;另一端是各種各樣的烏托邦理論。烏托邦被設(shè)想為具有最大最多的國(guó)家職能，能夠解決人類社會(huì)的所有問(wèn)題，而“守夜人式的國(guó)家”只履行保護(hù)責(zé)任，將國(guó)家職能減少到最低限度。麥迪遜等憲治倡導(dǎo)者們更多地選擇了向“守夜人式的國(guó)家”這一邊傾斜，他們坦誠(chéng)承認(rèn)政府的不可或缺，并同時(shí)強(qiáng)調(diào)這一政府應(yīng)當(dāng)是有限政府。但是事實(shí)上，古典自由主義對(duì)防范政府侵蝕個(gè)人自由的過(guò)度追求導(dǎo)致了權(quán)力的不當(dāng)分離，政府職能遭到了削弱，這無(wú)法滿足近現(xiàn)代對(duì)國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的功能需求。為此，一種“最低限度的強(qiáng)有力國(guó)家”的說(shuō)法被提出。這一看似矛盾的提法導(dǎo)致了精益政府概念的興起，其核心內(nèi)涵是:“花更少的錢(qián)，辦更多的事”。流程標(biāo)準(zhǔn)化、(僅)提供在線服務(wù)、數(shù)據(jù)開(kāi)放、社交媒體、參與式創(chuàng)新、公共部門(mén)的規(guī)模和復(fù)雜程度降低是精益政府導(dǎo)向帶來(lái)的變化。它是對(duì)電子政府(e-Government))、轉(zhuǎn)型政府(t-Government)方式的繼承，而少花錢(qián)多辦事的目標(biāo)使得精益政府區(qū)別于二者獨(dú)立成為一股浪潮。盡管歐美國(guó)家已經(jīng)有了不少推廣精益政府管理方式的實(shí)踐，但理想化的精益政府仍是一種預(yù)測(cè)理論。兩個(gè)主要因素決定了精益政府是否能成為可能:一是平臺(tái)及平臺(tái)技術(shù)的運(yùn)用，二是協(xié)同復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中合作單位的治理能力。平臺(tái)型政府及其相應(yīng)的治理模式是精益政府理念的實(shí)現(xiàn)路徑。在精益政府狀態(tài)中，公共組織專注于協(xié)同功能的發(fā)揮，他們引入平臺(tái)機(jī)制激發(fā)創(chuàng)新，促進(jìn)與其他公共組織、企業(yè)、公民間的互動(dòng)關(guān)系。

　精益政府是目標(biāo)，平臺(tái)型政府是手段，這便是二者之間的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，人們一直認(rèn)為數(shù)字技術(shù)有可能徹底改變公共行政，但由于諸多因素制約，很多國(guó)家都苦于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。Wing Lam 試圖對(duì)限制因素進(jìn)行了列舉，指出了電子政府集成在戰(zhàn)略、技術(shù)、政策和組織方面存在的 17 大障礙。人們的結(jié)論是單純依靠數(shù)字技術(shù)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)理想化的精益政府的。進(jìn)入 21 世紀(jì)，平臺(tái)市場(chǎng)以其具有間接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的交易治理機(jī)制深刻地改變了傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易模式，通過(guò)提供穩(wěn)定的場(chǎng)所、技術(shù)、服務(wù)等組件，放大交易規(guī)模，形成平臺(tái)效應(yīng)。不過(guò)這些變革皆存在于私營(yíng)領(lǐng)域，是否能夠?qū)⑵脚_(tái)治理機(jī)制引入公共行政，這又再次喚起了管理者和理論家的熱情。透過(guò)思考可以發(fā)現(xiàn)，通過(guò)平臺(tái)技術(shù)，可以減輕政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中的負(fù)擔(dān)，擴(kuò)充公共行政的社會(huì)主體力量，實(shí)現(xiàn)公共行政的顧客導(dǎo)向要求，一并契合流程標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)開(kāi)放、參與式治理等政府管理需求，從而減少公共支出，提升公共效益。“數(shù)字政府即平臺(tái)”，數(shù)字技術(shù)加上平臺(tái)技術(shù)，“通過(guò)海量實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新的數(shù)據(jù)資源和透明開(kāi)放的政府服務(wù)平臺(tái)，帶來(lái)了政府與民眾的良性互動(dòng)，促進(jìn)了政府決策的科學(xué)化和民主化進(jìn)程，”看似可以為達(dá)致理性化的精益政府鋪平道路。

　具體如何解釋精益政府與平臺(tái)型政府的關(guān)系呢，這源于平臺(tái)型政府與“集市理論”的緊密聯(lián)系。傳統(tǒng)公共行政的方式被 Donald F.Kettl 譏諷為一種“自動(dòng)售貨機(jī)式(a vending machine model)”政府，人們投幣—納稅，然后獲得商品—服務(wù)。當(dāng)人們沒(méi)有得到期望的東西時(shí)，人們的參與僅限于抗議，本質(zhì)上，就是抱著自動(dòng)售貨機(jī)搖晃，這根本無(wú)助于問(wèn)題的解決。平臺(tái)理念是一種新的契機(jī)，Helen Margetts 和 Andre Naumann 認(rèn)為:如今，在平臺(tái)型政府相關(guān)概念的支撐下，政府在數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上通過(guò)共享數(shù)據(jù)、軟件和服務(wù)的方式解決了不同政府機(jī)構(gòu)之間集體行動(dòng)的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)了改善政府及其治理的效率與效益，少花錢(qián)多辦事的愿景。平臺(tái)型政府把政府視為市場(chǎng)的管理者而非自動(dòng)售貨機(jī)，這時(shí)就產(chǎn)生了一個(gè)為人們商品選擇提供諸多可能的開(kāi)放集市，這與被動(dòng)局限選擇的“自動(dòng)售貨機(jī)式”政府形成了本質(zhì)性的區(qū)別。“集市理論”成為了銜接解釋精益政府與平臺(tái)型政府之間的橋梁，而管理者、理論家對(duì)公共行政

　方式能夠產(chǎn)生變革的殷切期望，使得平臺(tái)機(jī)制在公共部門(mén)領(lǐng)域提升到新的高度。各國(guó)政府，尤其是英國(guó)，對(duì)平臺(tái)概念表達(dá)出了切實(shí)的興趣。在英國(guó)，2015 年 11 月，平臺(tái)概念吸引了 18 億英鎊的直接投資用于數(shù)字政府轉(zhuǎn)型，另外還有 4.5 億英鎊專門(mén)用于數(shù)字政府服務(wù)。其采用了發(fā)動(dòng)社會(huì)資源開(kāi)放協(xié)作、分布式治理的開(kāi)源模式，即:中心平臺(tái)不負(fù)責(zé)直接管理所有數(shù)據(jù)，而是凝聚共識(shí)、制定標(biāo)準(zhǔn)、免費(fèi)提供通用工具幫助分支機(jī)構(gòu)自建符合標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)外開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)，形成元數(shù)據(jù)可跨系統(tǒng)同步、原始數(shù)據(jù)可互操作的分布式開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)群落。不過(guò)，更接近理想的國(guó)家要屬愛(ài)沙尼亞。自 1999 年起，愛(ài)沙尼政府發(fā)展了平臺(tái)概念的三個(gè)層面，底層的數(shù)據(jù)注冊(cè)、信息交換、安全識(shí)別和前端門(mén)戶形成了一個(gè)平臺(tái)，在此基礎(chǔ)上建立了數(shù)字化服務(wù)，被公民、專家、企業(yè)廣泛用于公共和私營(yíng)部門(mén)的交互和交易當(dāng)中，以數(shù)字政府為名贏得了全球聲譽(yù)。

　(二)我國(guó)平臺(tái)型政府的具體實(shí)踐

　我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的問(wèn)題同樣正在日益緊密地和技術(shù)關(guān)聯(lián)在一起，尤其是因?yàn)楫?dāng)代信息通信和平臺(tái)治理技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)深刻滲透到人們的生活當(dāng)中，在過(guò)去的 20 年時(shí)間里，我國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)和電子平臺(tái)領(lǐng)域取得了舉世矚目的成績(jī)。幾乎所有的交易或交互都以技術(shù)為中介互聯(lián)互通，這通常會(huì)重構(gòu)交互的節(jié)點(diǎn)和中心。第三次技術(shù)革命組織架構(gòu)的最大貢獻(xiàn)就是創(chuàng)造了“平臺(tái)”這一快速配置資源的框架，平臺(tái)成為參與型公共治理中不容忽視的關(guān)鍵詞。公共平臺(tái)的范圍極為廣泛，學(xué)者劉家明認(rèn)為公共平臺(tái)可以分為生產(chǎn)平臺(tái)、技術(shù)平臺(tái)、雙邊平臺(tái)三種基本類型。不過(guò)這樣一來(lái)，亞運(yùn)會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、公共文化平臺(tái)等等到都納入了公共平臺(tái)的研究范疇。這一理解未免過(guò)于寬泛，龐雜無(wú)章。既然是現(xiàn)代意涵上的平臺(tái)概念是建立在雙邊市場(chǎng)理論基礎(chǔ)上的，那么平臺(tái)型政府理應(yīng)要符合雙邊市場(chǎng)的典型特征，包括交叉網(wǎng)絡(luò)外部性、價(jià)格的非對(duì)稱性、相互依賴性和互補(bǔ)性。在我國(guó)，平臺(tái)型政府目前的具體實(shí)踐主要包括政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、公共資源交易平臺(tái)和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)等等數(shù)字政府建設(shè)模式。

　黨的十九大報(bào)告明確指出:“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化，持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的有力支撐。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作是黨中央、國(guó)務(wù)院為構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府做出的重大決策部署。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，電子政務(wù)已經(jīng)成為我國(guó)政府高效履職不可或缺的手段。2016 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》，確立了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)總體架構(gòu)，并將政務(wù)服務(wù)信息的匯聚發(fā)布劃分為面向社會(huì)的需求側(cè)與面向政府內(nèi)部的供給側(cè)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的平臺(tái)化與協(xié)同化。同年，國(guó)家發(fā)改委等 14 部委聯(lián)合發(fā)布《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》，對(duì)公共資源交易平臺(tái)的運(yùn)行、服務(wù)和監(jiān)督管理等內(nèi)容做出了詳盡規(guī)定。而部分省份對(duì)平臺(tái)機(jī)制的實(shí)踐走在全國(guó)前列。以廣東省為例，從 2017 年的《廣東“數(shù)字政府”改革建設(shè)方案》開(kāi)始，到后續(xù)的《廣東“數(shù)字政府”發(fā)展總體規(guī)劃》《廣東“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃》《廣東“數(shù)字政府”建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》，廣東廣東統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)全省政務(wù)云平臺(tái)，整個(gè)政務(wù)云按照“1+N+M”的布局規(guī)劃建設(shè)，即是“1”個(gè)省級(jí)政務(wù)云平臺(tái)、“N”個(gè)特色行業(yè)云平臺(tái)、“M”個(gè)地市級(jí)政務(wù)云平臺(tái)。政務(wù)云平臺(tái)還可為黨委、人大、政協(xié)等單位提供服務(wù)。在技術(shù)上支持與第三方云平臺(tái)對(duì)接，改變以往部門(mén)系統(tǒng)分割、煙囪林立、業(yè)務(wù)隔離、資源分散的局面。

　現(xiàn)在的問(wèn)題在于，我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)的愿景仍是在前臺(tái)與部門(mén)后端系統(tǒng)之間建立一個(gè)中間層，通過(guò)中間層開(kāi)放互操作性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)使得系統(tǒng)能夠跨部門(mén)交互，而無(wú)需關(guān)注其他組件的位置、數(shù)據(jù)格式、硬件平臺(tái)或?qū)崿F(xiàn)技術(shù)。這還停留在相對(duì)初始的電子政務(wù)集成與實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)互操作性的階段，還未形成通過(guò)協(xié)同平臺(tái)雙邊交互最終促進(jìn)公共行政的基本理念。

　總體而言，還是要以雙向思維予以看待。一方面，政府在大多時(shí)候都表現(xiàn)為一個(gè)十分保守、固步自封的利益集團(tuán)。不僅政府作為一個(gè)封裝整體對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)和公民形成相對(duì)封閉，政府內(nèi)部各個(gè)職能部門(mén)之間亦相互隔塞。這與平臺(tái)開(kāi)放、包容、賦權(quán)、創(chuàng)造的理念格格不入，政府并沒(méi)有成為一個(gè)面向所有人開(kāi)放、募集創(chuàng)新思想、聯(lián)結(jié)社會(huì)群體的公共平臺(tái)。另一方面，由于平臺(tái)理念可以取代監(jiān)管層次結(jié)構(gòu)從而減少政府全能主義的管控傾向，促進(jìn)公民的自我表達(dá)和交互過(guò)程。這與我國(guó)民主化創(chuàng)新和公共治理的參與性轉(zhuǎn)變等一系列方向形成了一種自然的聯(lián)系。例如在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)方面，已經(jīng)有學(xué)者指出政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)是國(guó)家機(jī)關(guān)及經(jīng)法律授權(quán)行使公共管理職能的各類社會(huì)組織

　依照法律規(guī)定向公眾公開(kāi)其所掌握的、用于記錄與公共利益密切相關(guān)的各類事實(shí)的物理符號(hào)，公民可憑借制度化的合法途徑，以便利順暢的方式獲知、取得和使用其中所需的數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行比照分析，從中發(fā)現(xiàn)行政管理和決策活動(dòng)中的問(wèn)題或發(fā)現(xiàn)各種改善方案，并基于對(duì)數(shù)據(jù)分析結(jié)果的理解展開(kāi)公共辯論或直接傳達(dá)給各政府部門(mén)，要求其對(duì)此做出明確回應(yīng)和改進(jìn)的過(guò)程。支持公眾上傳數(shù)據(jù)和應(yīng)用程序的行為，在平臺(tái)上提供相應(yīng)的渠道，在動(dòng)態(tài)上強(qiáng)調(diào)雙方理解內(nèi)容上的互動(dòng)性。

　(三)平臺(tái)型政府的概念化解析

　“數(shù)字政府即平臺(tái)”，平臺(tái)型政府作為一個(gè)全新的基礎(chǔ)性政府類型范疇，其概念的結(jié)構(gòu)性分析對(duì)于數(shù)字政府的建設(shè)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。關(guān)于平臺(tái)型政府概念的研究具體應(yīng)當(dāng)解決以下問(wèn)題:平臺(tái)型政府指稱什么、平臺(tái)型政府運(yùn)作的基本規(guī)律如何、平臺(tái)型政府包含哪些子類型或階段等等，從而獲得對(duì)平臺(tái)型政府概念的一個(gè)全方位統(tǒng)合性認(rèn)識(shí)。從法學(xué)理論的角度對(duì)平臺(tái)型政府的概念化解析和類型化闡釋，本文借助了“內(nèi)涵要素—維度屬性—層次結(jié)構(gòu)”的分析路徑。

　平臺(tái)型政府包含著豐富的內(nèi)涵要素，它主要源于人們的這樣一個(gè)觀念變化。社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生可不會(huì)注意到公共行政的界限何在，不管你是公共部門(mén)還是私營(yíng)部門(mén)或者是由個(gè)人來(lái)解決。通常情況下，重大社會(huì)問(wèn)題的解決需要形成一個(gè)多方行動(dòng)者共同協(xié)力的治理體系。這就對(duì)一個(gè)合作性的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了制度需求。Helen Margetts 和 Andre Naumann 對(duì) Tim O’Reilly 所設(shè)想的概念做了很好的概括:平臺(tái)型治理是的一個(gè)利用技術(shù)更好地解決集體行動(dòng)問(wèn)題的自然過(guò)程。公民掌握解決地方和國(guó)家層面問(wèn)題的必要技能，政府能隨時(shí)隨地向公民提供他們所需的信息，公民被賦權(quán)激發(fā)創(chuàng)新，從而最終改善政府的治理�；�于這些特征，政府被精簡(jiǎn)到了僅�；�礎(chǔ)設(shè)施、核心應(yīng)用、協(xié)同規(guī)則等基本要素，政府的前行靠的是政府內(nèi)外人士的創(chuàng)新、開(kāi)發(fā)和推動(dòng)。Tim O’Reilly 指出:開(kāi)放、簡(jiǎn)化、參與、“向黑客學(xué)習(xí)”、數(shù)據(jù)挖掘、容許試錯(cuò)、以身作則應(yīng)是平臺(tái)型政府治理模式的七大原則。Marijn Janssen 和 Elsa Estevez 認(rèn)為平臺(tái)型政府要做的是:第一，協(xié)調(diào)信息交互流動(dòng);第二，動(dòng)員行動(dòng)者促進(jìn)合作與創(chuàng)新;第三，監(jiān)控活動(dòng)的進(jìn)行情況。政府應(yīng)是召集者和推動(dòng)者，而非先行者。

　平臺(tái)型政府至少具有平臺(tái)治理技術(shù)、公共行政方式、公眾參與價(jià)值三重基本維度屬性。平臺(tái)型政府第一重維度屬性指涉一種治理技術(shù)手段，平臺(tái)型政府依托了雙邊市場(chǎng)中的平臺(tái)治理技術(shù)。雙邊意味著平臺(tái)型政府扮演的是中間角色服務(wù)于雙邊主體。這種雙邊平臺(tái)治理技術(shù)主要有三個(gè)特征:價(jià)格非對(duì)稱性、交叉網(wǎng)絡(luò)外部性、依賴性和互補(bǔ)性，其不依賴少數(shù)機(jī)構(gòu)的封閉技術(shù)體系，而是圍繞某一開(kāi)源系統(tǒng)為基礎(chǔ)建設(shè)開(kāi)放社區(qū)生態(tài)，強(qiáng)調(diào)所有系統(tǒng)工具面向全社會(huì)免費(fèi)開(kāi)放共享、社會(huì)各界協(xié)同創(chuàng)新，使得平臺(tái)治理模式具備了開(kāi)放、透明、創(chuàng)新、互動(dòng)、規(guī)模化等特點(diǎn)。平臺(tái)型政府第二重維度屬性指涉一種公共行政方式，傳統(tǒng)的政府職能履行方式主要表現(xiàn)為政府直接對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、命令、控制，平臺(tái)型政府信息系統(tǒng)互聯(lián)開(kāi)放共享，治理模式轉(zhuǎn)向促進(jìn)主體交互性，通過(guò)橫向協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)主體以及政府內(nèi)部之間利益關(guān)系的方式間接促進(jìn)公共行政，體現(xiàn)出社會(huì)開(kāi)放性、權(quán)力多中心和雙向互動(dòng)的特性。平臺(tái)型政府第三重維度屬性指涉一種公眾參與價(jià)值。隨著現(xiàn)代社會(huì)的數(shù)據(jù)開(kāi)放、萬(wàn)眾創(chuàng)新，政府與公眾的關(guān)系正在出現(xiàn)顯著變化，個(gè)體為基本元素的公眾參與變得更為容易實(shí)現(xiàn)。平臺(tái)型政府為公眾參與提供了新的契機(jī)，傳統(tǒng)公共行政的方式使得公共部門(mén)絕對(duì)主導(dǎo)了行政過(guò)程，公眾雖能公開(kāi)和理性的討論，但起到的只是參議、監(jiān)督的作用。而平臺(tái)型政府以更加開(kāi)放的心態(tài)把民眾當(dāng)作“合作伙伴”和城市問(wèn)題的“決策者”，轉(zhuǎn)換了公眾對(duì)公共行政的支持形式，直接運(yùn)用社會(huì)主體力量，給民眾提供廣泛的參與機(jī)會(huì)，強(qiáng)調(diào)了參與式治理的不可或缺，從告知性、咨詢性的象征參與到合作性、決策性的實(shí)質(zhì)參與，依靠社會(huì)公眾深度參與公共行政松綁政府的行政負(fù)擔(dān)，政府開(kāi)放的同時(shí)也激活了公眾的社會(huì)創(chuàng)造力。

　論及平臺(tái)型政府的層次結(jié)構(gòu)，可以將其劃分為初始階段的平臺(tái)型政府和高級(jí)階段的平臺(tái)型政府。平臺(tái)治理思維不僅是一種開(kāi)放共享的思維，更是一種交往互動(dòng)的思維。初始階段主要解決的是技術(shù)層面的問(wèn)題，指一種技術(shù)革命，高級(jí)階段主要解決的是觀念層面的問(wèn)題，指一種民主復(fù)興。在初始階段，平臺(tái)型政府的論域范圍觸及了平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)領(lǐng)域和平臺(tái)秩序維護(hù)的邏輯規(guī)范領(lǐng)域。平臺(tái)型政府依靠開(kāi)放互通的平臺(tái)治理機(jī)制協(xié)調(diào)不同利益主體之間

　的政策、信息和執(zhí)行沖突，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源整合，提升政府整體行政的效率。而在高級(jí)階段，平臺(tái)型政府的論域范圍觸及了平臺(tái)所涉價(jià)值予以評(píng)價(jià)的領(lǐng)域。利用平臺(tái)運(yùn)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變政府的職能履行方式，由傳統(tǒng)的政府控制轉(zhuǎn)向促進(jìn)主體交互性，提升政府與社會(huì)公眾之間的協(xié)同互動(dòng)，新型的公共領(lǐng)域參與理性提供了政治權(quán)威的合法性，政府公共治理也朝著更為開(kāi)放化、民主化、平權(quán)化和自由化的方向發(fā)展。

　綜上所述，平臺(tái)型政府是指在公共行政領(lǐng)域以實(shí)現(xiàn)人民所期望的“政府能夠少花錢(qián)多辦事”的目標(biāo)為治理導(dǎo)向，以間接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的平臺(tái)機(jī)制為治理手段，政府通過(guò)提供穩(wěn)定和開(kāi)放的場(chǎng)所、規(guī)則、技術(shù)、信息、服務(wù)等基礎(chǔ)性組件，消除不同利益主體之間的政策沖突，吸引、召集、撮合、協(xié)同和監(jiān)管多元主體共同合作參與公共行政，政府的職能履行方式由傳統(tǒng)的政府控制轉(zhuǎn)向促進(jìn)主體交互性，從而精簡(jiǎn)、松綁、減輕政府在公共行政的復(fù)雜程度、負(fù)擔(dān)和支出，完成公共事務(wù)管理和服務(wù)職能效率履行，形成政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的共建共治共享的新型政府治理模式。

　三、平臺(tái)型政府對(duì)我國(guó)行政法治的挑戰(zhàn)

　(一)行政法理層面

　在行政法學(xué)研究中，行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)問(wèn)題十分重要。從 20 世紀(jì) 80 年代初開(kāi)始，我國(guó)行政法學(xué)者圍繞“行政法理論基礎(chǔ)”這一主題，展開(kāi)了激烈的學(xué)術(shù)討論，在這一學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴過(guò)程中，平衡論脫穎而出，重構(gòu)了我國(guó)行政法學(xué)的理論體系。其核心觀點(diǎn)認(rèn)為，管理論和控權(quán)論這兩種傳統(tǒng)行政法的理論模式采取“權(quán)力”視角會(huì)產(chǎn)生研究的盲區(qū)，應(yīng)轉(zhuǎn)換為“關(guān)系”視角，突出相對(duì)方的主體性、行政關(guān)系主體的平等性和公眾參與對(duì)于行政過(guò)程的重要性，突出行政法是調(diào)整行政主體和相對(duì)方的關(guān)系的原則和規(guī)范。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成了最基本的行政法關(guān)系。二者之間從對(duì)立到統(tǒng)一、從不平衡到平衡的矛盾運(yùn)動(dòng)過(guò)程，構(gòu)成了行政法發(fā)展的歷史。平衡論暗含著行政權(quán)與公民權(quán)之間的對(duì)峙的理論假定。但是在現(xiàn)代復(fù)雜的行政過(guò)程中，這一理論假定難以成立。例如三方主義理論認(rèn)為行政權(quán)力之外的力量改變了傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立框架，基于技術(shù)、管理上的考慮，可以將行政權(quán)力下放給調(diào)控對(duì)象之外的第三方。這樣就形成了超越行政主體與相對(duì)方的復(fù)雜利益結(jié)構(gòu)，形成了三元博弈的新格局。平臺(tái)型政府理論對(duì)三方主義理論進(jìn)行了繼承與發(fā)展，構(gòu)建了平臺(tái)主體、供給主體、需求主體的平臺(tái)范式三方關(guān)系。此外，平臺(tái)型政府往行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)問(wèn)題中注入了不同的交往理性的元素，強(qiáng)調(diào)不僅應(yīng)當(dāng)注重行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的互動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)注重行政權(quán)力在公民權(quán)利之間互動(dòng)中的作用，乃至在其他行政權(quán)力之間互動(dòng)中的作用，將行政法的任務(wù)由行政權(quán)與公民權(quán)的平衡過(guò)渡到主體間的交互。

　首先，平衡論二元結(jié)構(gòu)關(guān)系的理論預(yù)設(shè)缺陷為平臺(tái)型政府理論的生成提供了空間�，F(xiàn)代社會(huì)國(guó)家任務(wù)的拓展和公共治理的興起，使得行政法關(guān)系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容都發(fā)生了重大改變。在此背景下，能否依然以行政權(quán)和公民權(quán)為核心來(lái)建構(gòu)行政法關(guān)系，特別是將行政權(quán)與公民權(quán)之二元對(duì)立關(guān)系作為一種主要的、唯一的、乃至理想的行政法關(guān)系來(lái)對(duì)待，而忽略對(duì)其他種類和性質(zhì)的行政法關(guān)系的關(guān)注，似可斟酌。行政權(quán)與公民權(quán)二元對(duì)峙的理論假定成為了平臺(tái)型政府理論的批判標(biāo)的。二元對(duì)峙的理論假定使得官民之間的共同價(jià)值不斷消解，導(dǎo)致了政府與公眾之間的疏離感與不信任感加重。如何將行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人剝離出二元對(duì)峙的格局是當(dāng)代行政法要著重予以解決的問(wèn)題。平臺(tái)型政府理論所蘊(yùn)含的行政法律關(guān)系是對(duì)二元行政法關(guān)系的超越。

　其次，平臺(tái)型政府理論強(qiáng)化了三方主義理論在我國(guó)的研究適用與進(jìn)一步發(fā)展。三方主義理論由澳大利亞學(xué)者伊恩·艾爾斯與約翰·布雷斯韋特共同提出，他們認(rèn)為根據(jù)產(chǎn)業(yè)情況與規(guī)制目的的不同，規(guī)制權(quán)可以下放給企業(yè)本身、公共利益集團(tuán)或者被規(guī)制企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)者。三方主義理論認(rèn)為應(yīng)該同時(shí)發(fā)揮政府、企業(yè)之外的第三方的力量，利用公共利益集團(tuán)來(lái)防止有害的俘獲，才能實(shí)現(xiàn)真正、有效的合作。發(fā)現(xiàn)與阻止不法行為是第三方義務(wù)的核心內(nèi)容。三方主義理論關(guān)于第三方主體制止和控制義務(wù)內(nèi)容的論述、第三方義務(wù)正當(dāng)性的探討以及第三方義務(wù)與行政規(guī)制的比較使用等內(nèi)容為平臺(tái)運(yùn)行與責(zé)任設(shè)定的研究作了鋪墊。不過(guò)，平臺(tái)型政府與三方主義理論也存在較大不同，例如三方主體的關(guān)系構(gòu)建存在差異，平臺(tái)型政府中的第三方指代平臺(tái)方;三方主義理論主要討論行政規(guī)制關(guān)系，而平臺(tái)型政府不僅涵蓋公共管理與秩序行政，更多地涉及公共服務(wù)與給付行政;在第三方義務(wù)制度中，政府通過(guò)設(shè)定相應(yīng)的懲罰措施迫使

　私人主體幫助政府完成法律實(shí)施任務(wù)，私人主體是被強(qiáng)迫從事違法行為發(fā)現(xiàn)、阻止工作的;而平臺(tái)型政府主要依靠平臺(tái)內(nèi)主體的自愿性參與;第三方義務(wù)主體實(shí)施該義務(wù)所付出的成本并無(wú)相應(yīng)的補(bǔ)償或者補(bǔ)償很少，而平臺(tái)內(nèi)主體往往能夠通過(guò)平臺(tái)召集與交互的運(yùn)行機(jī)制獲得規(guī)模化收益，等等�？傊�，平臺(tái)型政府理論要求三方主義理論移植到平臺(tái)模式的特定場(chǎng)景，進(jìn)一步細(xì)化三方主義理論的具體適用情形，同時(shí)擴(kuò)展三方主義理論在福利行政、給付行政、服務(wù)行政中適用范圍。

　最后，平臺(tái)型政府理論以交往理性重塑了公共領(lǐng)域中政府行政、社會(huì)協(xié)同與公眾參與的方式。哈貝馬斯認(rèn)為，主體間的交往行為是生活世界得以再生產(chǎn)的中介。商談民主與交往理性是法律獲得認(rèn)同和尊重的終極理由，因商談民主法律才被信服，法律才賴以生存和發(fā)展，法律才具備合法性。交往不但是人的一種行為方式，更是人的一種基礎(chǔ)性的存在方式。一切由人組建構(gòu)成的組織亦是如此，如果沒(méi)有交往行為，組織的意義也不復(fù)存在。人與人之間、人與組織之間、組織與組織之間的交往實(shí)踐構(gòu)成了最根本的存在特質(zhì)。據(jù)此路徑思考就可以拋棄以往行政法關(guān)于權(quán)力平衡的視角，轉(zhuǎn)而從主體間性的角度理解行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的關(guān)系。政府與公眾之間的交往媒介，從政府到公眾，叫行政行為，從公眾到政府，叫協(xié)商式參與，當(dāng)一方做出行為，而他方采取了相應(yīng)的回應(yīng)，他們就進(jìn)入了一種關(guān)系領(lǐng)域，構(gòu)成了主體間性。從“主體間性”出發(fā)去研究行政法問(wèn)題，行政法所調(diào)整的不再只是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的權(quán)力平衡，而是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方之間的互動(dòng)關(guān)系。如果說(shuō)平衡論揭示了行政法治是一個(gè)從不平衡到漸趨平衡的過(guò)程，那么交往理性在行政法理論中的適用則解決了行政法律的合法性的基本問(wèn)題。合法性是一種建立在主體間性之上的合理交往過(guò)程的必然結(jié)果。將行政法置于主體間的交往過(guò)程中去考察，每個(gè)主體都是行政法實(shí)踐的參與者，行政法律的合法性存在于主體間理性的交互活動(dòng)中。更進(jìn)一步的是，與以往雙互交往的模式不同，平臺(tái)型政府理論以平臺(tái)行為為媒介構(gòu)建了一個(gè)新型的交往范式。分為兩個(gè)層次，第一個(gè)層次是平臺(tái)型政府與平臺(tái)內(nèi)主體之間的直接交往，第二個(gè)層次是平臺(tái)型政府所促進(jìn)的平臺(tái)內(nèi)主體之間的交往。在主體間性的交往維度中，行政法應(yīng)當(dāng)在主體間的理解、相互承認(rèn)、交易等行為活動(dòng)的過(guò)程中同時(shí)起到促進(jìn)與約束作用，確保每個(gè)平臺(tái)參與者的權(quán)利得到所有其他人的普遍承認(rèn)和尊重。此外，交往理論以語(yǔ)言學(xué)為前提，在政府與公眾之間建立的“交往共同體”的方式只能是民主商談。而平臺(tái)型政府理論需求公眾更深度地參與公共事務(wù)，不能僅僅停留在相互理解的層面，而應(yīng)當(dāng)成為“集市”活動(dòng)的組成部分，作為行動(dòng)者具體地配合承擔(dān)部分公共事務(wù)職能。

　(二)行為方式層面

　我國(guó)行政法的基本立場(chǎng)是既引導(dǎo)公共行政，又限制公共行政。主要手段是通過(guò)對(duì)紛繁復(fù)雜、無(wú)法預(yù)測(cè)的行政活動(dòng)進(jìn)行提煉歸納，納入固定化與模式化的行政行為模板，總結(jié)一般特性，設(shè)定法律要求，避免行政恣意。而當(dāng)新興行政現(xiàn)象不在類型化的行政行為“模板清單”當(dāng)中時(shí)，行政法的解釋能力和約束作用就會(huì)出現(xiàn)疲軟的局面。政府作為平臺(tái)進(jìn)行治理的方式無(wú)疑與傳統(tǒng)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行為執(zhí)行方式存在著較大的不同，所做出的大量行為難以劃入到傳統(tǒng)行政處理的范疇，其對(duì)行政法的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

　首先，雙邊性的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政法是以行政權(quán)力的運(yùn)行為核心的，只關(guān)注行政權(quán)力從行政機(jī)關(guān)作出，到作用到行政相對(duì)人身上的過(guò)程，行政法的視野局限在行政機(jī)關(guān)———行政相對(duì)人這一對(duì)稱的二元關(guān)系之中。在平臺(tái)型政府中，政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與，提供平臺(tái)的政府部門(mén)作為一個(gè)“平臺(tái)商”居于中間，左右雙向供給側(cè)需求側(cè)存在的是多樣性的“商家”與“用戶”。以數(shù)字政府為例，至少存在平臺(tái)設(shè)施提供方、平臺(tái)應(yīng)用開(kāi)發(fā)方和平臺(tái)應(yīng)用使用方三者關(guān)系，通常是一對(duì)多或者多對(duì)多的局面。參與主體呈現(xiàn)出雙邊多維的格局，治理者與需求者瞬時(shí)轉(zhuǎn)換，存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的行動(dòng)線條。如何重新檢視行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的行政法上地位，如何對(duì)多主體之間的利益關(guān)系進(jìn)行權(quán)衡協(xié)調(diào)，這當(dāng)中牽扯到權(quán)力歸屬、程序正當(dāng)、責(zé)任劃分等一系列新問(wèn)題，傳統(tǒng)行政法根本難以應(yīng)對(duì)。

　其次，賦權(quán)性的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政法對(duì)權(quán)力的外放極為小心翼翼，法規(guī)的過(guò)度捆綁與社會(huì)活力的釋放需求并不相匹配。在平臺(tái)型政府中，政府試圖將公權(quán)力的行使賦予更富有激情和創(chuàng)造力的人民、企業(yè)，政府將主動(dòng)尋求人民、企業(yè)積極履行傳統(tǒng)上屬于公務(wù)員應(yīng)處理的事務(wù)，使其分享原本獨(dú)占的治理權(quán)力，形成多元或多中心治理的治理格局，政府與社會(huì)之間的傳統(tǒng)界限正在變得模糊。法律應(yīng)當(dāng)允許政府精簡(jiǎn)何種程度或限制膨脹到何種程度，應(yīng)當(dāng)要求政府提供

　怎樣的可供開(kāi)放的基礎(chǔ)公共設(shè)施等等都值得討論。而且，由于交叉網(wǎng)絡(luò)外部性的存在，公共基礎(chǔ)設(shè)施只有在達(dá)到一定的臨界用戶數(shù)量后才能提供價(jià)值。相較于公私合營(yíng)的個(gè)案選擇，平臺(tái)的準(zhǔn)入要應(yīng)對(duì)公共需求浮動(dòng)、進(jìn)駐長(zhǎng)期固定的特點(diǎn)，政府依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)、理由和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制裁量吸引、篩選適格的自然人、法人或其他組織賦予權(quán)力(利)，他們的行為及其法效力又如何獲得理解。這給傳統(tǒng)行政法關(guān)于政府職能內(nèi)涵及邊界范圍的研究帶來(lái)了新的課題。

　再次，協(xié)同性的挑戰(zhàn)。公共行政是以行政任務(wù)為導(dǎo)向的。傳統(tǒng)行政法關(guān)注的任務(wù)完成主要是由單個(gè)具體行政行為所產(chǎn)生的直接效益匯總，換言之，行政活動(dòng)可以視作是片段化行政任務(wù)的依次階段重復(fù)履行。雖然其中也關(guān)注行政協(xié)同的重要性，但協(xié)同充當(dāng)?shù)闹皇鞘侄喂δ�，并非行政之目的。在平臺(tái)型政府中，作為平臺(tái)的政府其任務(wù)是在復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中安排、管理、協(xié)調(diào)不同主體之間的交互行為，如何不間斷地促進(jìn)互動(dòng)往來(lái)，既是思維起點(diǎn)，也是任務(wù)終點(diǎn)。協(xié)同行為往往伴隨著權(quán)力配置與運(yùn)行之外的信息流、標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化等各式各樣的增值功能和服務(wù)，如何在行政法的譜章上看待這些新的元素，值得討論。而且相較于縱向的層級(jí)命令，橫向的行政協(xié)調(diào)一直是傳統(tǒng)行政法的薄弱環(huán)節(jié)，建立在權(quán)力觀主義上的行政行為論根本不能很好地適應(yīng)這些平等關(guān)系領(lǐng)域的研究，現(xiàn)有研究貢獻(xiàn)不足。

　最后，混同化的挑戰(zhàn)。一方面，國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)私權(quán)力在一定條件下，會(huì)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，形成一定的共謀治理機(jī)制。另一方面，國(guó)家公權(quán)力內(nèi)部各行政部門(mén)的劃分與配合，形成跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制。隨著多元不同治理主體的出現(xiàn)，如何界定各治理主體之間的關(guān)系就成為了一個(gè)十分必要的問(wèn)題。例如關(guān)于一項(xiàng)行政許可申請(qǐng)，其許可條件和標(biāo)準(zhǔn)由作為平臺(tái)的行政服務(wù)中心依據(jù)法律規(guī)范具體裁量確定的，而許可決定是由職能部門(mén)作出的，許可的受理、發(fā)放和送達(dá)可能又委托了快遞企業(yè)。管理協(xié)作、公私合作導(dǎo)致后果混同，若行政許可相對(duì)人的權(quán)益受到侵害，其要面對(duì)的是一個(gè)機(jī)構(gòu)混同體。如何理解公共平臺(tái)責(zé)任的問(wèn)題就陷入了困境，后果混合必然要求進(jìn)行相應(yīng)的理論反思。

　(三)規(guī)范制度層面

　首先，既有規(guī)制邏輯的解釋力日漸不足。平臺(tái)型政府是一種“助推型政府”，基本干預(yù)邏輯就是:政府基于一種家長(zhǎng)主義的姿態(tài)和倫理，以選擇框架設(shè)計(jì)作為核心抓手實(shí)施一種以“捍衛(wèi)自由選擇權(quán)”作為權(quán)力限制裝置的助推式干預(yù)，以盡可能矯正社會(huì)面?zhèn)�體的有限理性或認(rèn)知缺陷，從而達(dá)到克服行為化市場(chǎng)失靈和增進(jìn)公共利益的目的。這與傳統(tǒng)的政府干預(yù)市場(chǎng)失靈的邏輯方式形成了不同。我們需要一種以“開(kāi)放與分享”為特征的整體法律框架，在行政法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)從行政管制法到行政治理法的轉(zhuǎn)變。以往命令控制型規(guī)制和激勵(lì)型規(guī)制政策法規(guī)的原則和精神在平臺(tái)上難以適用。平臺(tái)型政府要求法律規(guī)范構(gòu)建出一個(gè)多中心、回應(yīng)性、協(xié)同化的政府監(jiān)管制度體系，主張公共事務(wù)管理規(guī)則中體現(xiàn)出合作、協(xié)商的精神，充分體現(xiàn)出政府開(kāi)放性、權(quán)力多中心和雙向互動(dòng)的特性，以協(xié)調(diào)化的規(guī)則方式履行事務(wù)并解決各主體之間的分歧和矛盾，為公眾提供選擇框架。與之相對(duì)應(yīng)的，是一套促進(jìn)開(kāi)放共享的法規(guī)制度和政策體系，這套法規(guī)應(yīng)當(dāng)意旨于強(qiáng)制消除政府之間的各種壁壘，建立起跨部門(mén)工作組、跨部門(mén)網(wǎng)絡(luò)化合作關(guān)系和政策執(zhí)行機(jī)制，使政府部門(mén)掌握的資源得到最大化的開(kāi)發(fā)和利用，從原則精神、組織機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、隱私與數(shù)據(jù)安全、政策實(shí)施與評(píng)估等各方面為政府的開(kāi)放共享構(gòu)建起法律框架，用以保障公眾信息共享和參與的權(quán)利。

　其次，既有法律難以規(guī)范新的義務(wù)與權(quán)利。平臺(tái)型政府是一種“數(shù)字型政府”，隨著政府平臺(tái)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的興起，政府平臺(tái)決策來(lái)自基于大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)思考和深度分析，政府是平臺(tái)數(shù)據(jù)的擁有者與分享者，具有公權(quán)力屬性，法律規(guī)范必須要解決平臺(tái)新型權(quán)利帶來(lái)的公權(quán)力治理問(wèn)題。第一，在平臺(tái)數(shù)據(jù)的收集方面，政府平臺(tái)有法定的權(quán)威收集各種信息，法律規(guī)范確立起平臺(tái)參與者的數(shù)據(jù)權(quán)屬，如何在公益和私權(quán)之間保持平衡，“如何賦權(quán)政府部門(mén)采集哪些數(shù)據(jù)，賦權(quán)政府部門(mén)留存管理、處理利用哪些數(shù)據(jù)”。第二，在平臺(tái)數(shù)據(jù)的加工方面，如何監(jiān)管和督促政府平臺(tái)使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)驅(qū)動(dòng)促進(jìn)數(shù)據(jù)融合與數(shù)據(jù)共享，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和一致性。第三，在平臺(tái)數(shù)據(jù)的提供方面，法律規(guī)范如何設(shè)置原始數(shù)據(jù)與二次數(shù)據(jù)開(kāi)放的程度，如何防止數(shù)據(jù)的割據(jù)壟斷，阻礙信息流動(dòng)，如何通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等正當(dāng)程序的設(shè)置跨越政府與公眾之間的信息鴻溝，改善信息不對(duì)稱狀況，如何看待非公平合理的選擇性開(kāi)放對(duì)接或限制開(kāi)放對(duì)接的行為?第四，在平臺(tái)參與者對(duì)數(shù)據(jù)的使用方面，法律規(guī)范如何保障公眾對(duì)平臺(tái)的訪問(wèn)、查詢與互動(dòng)利益。當(dāng)平臺(tái)參與者無(wú)法獲得優(yōu)質(zhì)的信息交換和技術(shù)共享服務(wù)以及網(wǎng)絡(luò)信息安全制度保障時(shí)，其權(quán)益應(yīng)當(dāng)如何保障?第五，在基于數(shù)據(jù)的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理方面，政府如何在平臺(tái)交易、流通環(huán)節(jié)中防范信息泄露風(fēng)險(xiǎn)與制定保護(hù)策略保護(hù)個(gè)人隱

　私和數(shù)據(jù)安全?如何確定政府平臺(tái)使用數(shù)據(jù)對(duì)他人所造成損害的責(zé)任承擔(dān)?如何認(rèn)識(shí)政府平臺(tái)對(duì)平臺(tái)參與者的基于數(shù)據(jù)的信用記錄、行政監(jiān)督管理及懲戒行為?

　最后，既有司法解紛制度遭遇新的困難。平臺(tái)型政府是一種“合作型政府”，形成了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系與利益結(jié)構(gòu)，立法界定的缺失可能導(dǎo)致責(zé)任主體不明而相互推卸責(zé)任，現(xiàn)有的行政訴訟制度難以調(diào)整�，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》以行政行為為核心構(gòu)建，將行政行為以外涉及到的諸多利益都排除在了訴訟保護(hù)范圍之外。即使是行政行為制本身，也存在不少缺陷。例如《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第 26 條第四款規(guī)定:“兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告”;第五款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告”。這與《中華人民共和國(guó)行政許可法》第 26 條第二款統(tǒng)一辦理行政許可的規(guī)定的適用形成了爭(zhēng)議。為此《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定(法釋[2009]20 號(hào)，20091214)》第五條特別做出解釋:“當(dāng)事人對(duì)行政許可行為不服提起訴訟，以對(duì)當(dāng)事人做出具有實(shí)質(zhì)性影響不利行為的機(jī)關(guān)為被告”。行政許可法規(guī)定的統(tǒng)一辦理是指一級(jí)政府確定一個(gè)部門(mén)受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門(mén)提出意見(jiàn)，由該部門(mén)根據(jù)有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)對(duì)申請(qǐng)人予以答復(fù)的制度。在統(tǒng)一辦理的情形下，該行政許可行為是經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)分別提出意見(jiàn)之后辦理的，體現(xiàn)了統(tǒng)一辦理機(jī)關(guān)、其他有關(guān)部門(mén)的意志，如果一概由統(tǒng)一辦理機(jī)關(guān)作被告，有失公平。這里的統(tǒng)一辦理機(jī)關(guān)與有關(guān)部門(mén)之間為行政合作關(guān)系，統(tǒng)一辦理機(jī)關(guān)即可視為平臺(tái)型政府。事實(shí)上統(tǒng)一辦理機(jī)關(guān)與有關(guān)部門(mén)之間的行政合作關(guān)系遠(yuǎn)比轉(zhuǎn)告辦理復(fù)雜多倍，從政策制定、到標(biāo)準(zhǔn)化、再到行政監(jiān)督等等。司法解釋確定的實(shí)質(zhì)性影響歸責(zé)原則實(shí)際上是簡(jiǎn)化了平臺(tái)與“平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者”的法律關(guān)系，私法上討論了平臺(tái)的連帶責(zé)任、補(bǔ)充責(zé)任、相應(yīng)責(zé)任等等，而公法范域的簡(jiǎn)化處理導(dǎo)致了當(dāng)事人利益保護(hù)范圍受到了減損。問(wèn)題就是到底應(yīng)當(dāng)如何界定政府作為平臺(tái)時(shí)的行政責(zé)任，如何確定所謂的實(shí)質(zhì)性利益損害?非實(shí)質(zhì)性的利益損害如何受到法律保護(hù)?

　四、平臺(tái)型行政法律關(guān)系的體系構(gòu)造嘗試

　政府行政并沒(méi)有先于法的權(quán)力。為了應(yīng)對(duì)平臺(tái)型政府對(duì)傳統(tǒng)行政法的挑戰(zhàn)，有必要先予形塑一種平臺(tái)型政府法律關(guān)系，將行政法的規(guī)制范圍放寬到整個(gè)平臺(tái)所涉的行政關(guān)系當(dāng)中，調(diào)整對(duì)象擴(kuò)展為所有與行政相關(guān)的法主體。所謂平臺(tái)型政府法律關(guān)系，是指政府作為一個(gè)平臺(tái)履行公共服務(wù)職能時(shí)各法主體之間，受行政法規(guī)范所形成的關(guān)系，它是整體法秩序中無(wú)數(shù)法律關(guān)系的組成之一。法律關(guān)系在行政法中尚處于起步階段，其成熟的標(biāo)志不僅應(yīng)包含對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的細(xì)致歸納，對(duì)制度規(guī)則的邏輯演繹，還要與復(fù)雜現(xiàn)實(shí)保持密切關(guān)聯(lián)，向其開(kāi)放并為其提供基本導(dǎo)引。當(dāng)下要尋找一種本土化后的行政法律關(guān)系體系化的研究成果無(wú)疑具有一定難度。不過(guò)理論的抽象程度往往與其能適用的范圍成正比，這為開(kāi)闊視野比較借鑒提供了可能性。臺(tái)灣學(xué)者賴恒盈認(rèn)為，法律關(guān)系概念之要素，至少包括法主體本身，其行為可能性和不同法主體間其行為可能性之關(guān)聯(lián)性的有關(guān)問(wèn)題。“所謂行政法律關(guān)系，則可認(rèn)系指涉及行政主體與行政活動(dòng)之法律關(guān)系。因此，其主要內(nèi)容包括:行政組織理論(法主體)、行政過(guò)程理論(法主體自身之行為可能性)、以及行政上權(quán)利義務(wù)關(guān)系(法主體間行為可能性之相互關(guān)系，權(quán)利論)。”藉此行政法律關(guān)系論之體系構(gòu)造嘗試，本文移至平臺(tái)語(yǔ)境下展開(kāi)討論。

　(一)行政法主體———平臺(tái)上利益的結(jié)構(gòu)與歸屬

　首先，主體資格。平臺(tái)上哪些是行政法秩序承認(rèn)的主體?法與權(quán)利系一體兩面的概念，原則上不發(fā)生所謂如何自客觀法導(dǎo)出主觀權(quán)利問(wèn)題，僅有如何判斷法之歸屬問(wèn)題。當(dāng)兩個(gè)以上法主體間各自行為(可能性)彼此形成一種互相指涉關(guān)系時(shí)，權(quán)利稱為“法之主觀屬性”。組織或個(gè)人要在行政法上被認(rèn)定，則不能只觀察這個(gè)組織或個(gè)人的事實(shí)性，而是要先觀察其是否為一個(gè)法秩序所指向的法歸屬主體。誰(shuí)能成為行政法律關(guān)系上之主體前提是要擁有法主體資格，即具備承擔(dān)義務(wù)或享有權(quán)利的能力。在平臺(tái)活動(dòng)中，國(guó)家與人民之間的法律關(guān)系離傳統(tǒng)那種“高權(quán)與臣民”的描述已經(jīng)越來(lái)越遠(yuǎn)了，人民選擇、合意的意思表示已經(jīng)不再是行政法律關(guān)系上的一個(gè)附屬配件而被忽略。平臺(tái)型政府法律關(guān)系要徹底拋開(kāi)傳統(tǒng)以國(guó)家與社會(huì)作二元?jiǎng)澐帧⑿姓�行為是公�?quán)力作用與私主體、政府是不能滲透的統(tǒng)一法人等陳舊觀點(diǎn)。除了作為平臺(tái)的政府因法規(guī)范的一般承認(rèn)能成為法上主體之外，任何能夠以自己獨(dú)立名義在法律上獲得利

　益歸屬的自然人、法人或者其他組織都具備主體資格的可能性，都能在平臺(tái)上進(jìn)行公共參與或受平臺(tái)活動(dòng)所影響，從而構(gòu)成行政法律關(guān)系上關(guān)聯(lián)的一環(huán)。

　具體而言，平臺(tái)上的法主體應(yīng)當(dāng)具備“交往性資質(zhì)”。平臺(tái)交往活動(dòng)是以促進(jìn)交易為目的的活動(dòng)。就平臺(tái)自身而言，要求其具備的“交往性資質(zhì)”包括:召集供給方參與平臺(tái)活動(dòng)的能力;吸引消費(fèi)方參與平臺(tái)活動(dòng)的能力;撮合交易達(dá)成的能力。而對(duì)依托平臺(tái)活動(dòng)的主體而言，要求其具備的“交往性資質(zhì)”包括:提供某種產(chǎn)品或服務(wù)的能力，對(duì)應(yīng)的是提出某種需求的能力;自己的產(chǎn)品或服務(wù)能夠被交易，對(duì)應(yīng)的是有條件消費(fèi)某種產(chǎn)品或服務(wù);與他人達(dá)成交易共識(shí)及活動(dòng)。具備上述“交往性資質(zhì)”，涉及平臺(tái)活動(dòng)的自然人、法人或者其他組織始得具備平臺(tái)上法主體資格。

　其次，組織分類。如前文所述，除了平臺(tái)的提供方之外，平臺(tái)的參與方是雙向多維的，主體構(gòu)造目的在于拉近所發(fā)生的行政事實(shí)與行政法規(guī)范秩序間的距離。概括之后平臺(tái)上的法主體可以分為三類:平臺(tái)主體、供給主體和消費(fèi)主體。三類主體必須同時(shí)存在才有可能形成平臺(tái)型政府法律關(guān)系。平臺(tái)主體是指政府作為居間方向需求互存的雙邊主體提供交易的機(jī)會(huì)或媒介服務(wù)。它通常向平臺(tái)雙邊提供實(shí)體或虛擬場(chǎng)所、交互規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)化、交易撮合、數(shù)據(jù)開(kāi)放等服務(wù)及渠道，供平臺(tái)雙邊開(kāi)展公共交易或活動(dòng)。供給主體是公共產(chǎn)品或服務(wù)提供方法律地位的擬制化，消費(fèi)主體是公共產(chǎn)品或服務(wù)消費(fèi)方法律地位的擬制化。

　最后，利益結(jié)構(gòu)。各類法主體之間聯(lián)結(jié)著的是法律上對(duì)某項(xiàng)利益的分配關(guān)系，同時(shí)法規(guī)范對(duì)不同的平臺(tái)關(guān)系分配的差別化的法律效果�？梢詫⑵脚_(tái)型政府法律關(guān)系具體描述為以下種類:第一，平臺(tái)主體與供給、消費(fèi)主體間的關(guān)系。平臺(tái)主體是平臺(tái)型政府法律關(guān)系的唯一聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是能夠形成相應(yīng)法規(guī)范的前提組件，其他主體不可能越過(guò)平臺(tái)主體而形成法律關(guān)系。平臺(tái)主體通過(guò)撮合供給、消費(fèi)主體間交易或交互收獲公共利益。第二，供給主體與消費(fèi)主體之間的關(guān)系。兩者都是平臺(tái)型政府行為所指涉的對(duì)象，由于雙邊平臺(tái)交叉網(wǎng)絡(luò)外部性的存在，兩者之間的關(guān)系具有利益依賴和需求互補(bǔ)的特征。它們之間是一種交叉網(wǎng)絡(luò)性的利益關(guān)系，即一邊供給主體的數(shù)量增加、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提升，會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)消費(fèi)主體數(shù)量的增加，最終使得其他供給主體獲得收益。而一邊消費(fèi)主體數(shù)量的增加同樣會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)供給主體數(shù)量的增加、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提升，最終使得其他消費(fèi)主體獲得收益。第三，不同供給主體之間、不同消費(fèi)主體之間的關(guān)系。這些主體之間存在著多重關(guān)系，這里做一些列舉:不同供給主體之間可能存在合作協(xié)同的關(guān)系，不同消費(fèi)主體之間可能存在著共同參與的關(guān)系。不同供給主體彼此之間、不同消費(fèi)主體彼此之間可能存在一種“反對(duì)利害關(guān)系”或者“互換的利害關(guān)系”。例如，平臺(tái)進(jìn)駐供給主體受審核限制，有意申請(qǐng)進(jìn)駐的主體與業(yè)已進(jìn)駐的主體之間的利益結(jié)構(gòu)，即構(gòu)成“反對(duì)沖突結(jié)構(gòu)”。而兩個(gè)有意申請(qǐng)進(jìn)駐的主體之間，即構(gòu)成“互換沖突結(jié)構(gòu)”。

　(二)行政過(guò)程———平臺(tái)上利益的形成與消減

　“法律關(guān)系不是結(jié)果集中的，而是狀態(tài)取向的，其所關(guān)心的，不再只是行政決定程序的終點(diǎn)，而包括法律關(guān)系變動(dòng)的過(guò)程本身。其不再局限于形成法律關(guān)系之形式要件，而亦重視法律關(guān)系所產(chǎn)生之實(shí)質(zhì)的權(quán)利義務(wù)的得喪變更。”平臺(tái)型法律關(guān)系類屬于繼續(xù)性法律關(guān)系，這里要分析的是哪些法主體法的意思表示、行為或者哪些事實(shí)可能會(huì)引起平臺(tái)型法律關(guān)系的變動(dòng)。

　首先，召集行為。召集行為可以細(xì)分為吸引、選取、審核登記三個(gè)階段，吸引行為產(chǎn)生親近關(guān)系的法律效果，選取行為產(chǎn)生管理關(guān)系的法律效果，審核登記行為產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系設(shè)立的法律效力。召集行為的發(fā)生，確立了供給主體和消費(fèi)主體作為平臺(tái)內(nèi)主體的地位，也由此法主體得以獲得平臺(tái)類法規(guī)范上的法律主體地位。需要注意的是公共平臺(tái)與私營(yíng)平臺(tái)的不同之處在于存在強(qiáng)制召集的情形，出于公共安全、公共利益或人身健康、生命財(cái)產(chǎn)等方面的考慮。這種強(qiáng)制召集代表了公權(quán)力的強(qiáng)力行使，其所形成的行政法律關(guān)系理應(yīng)成為法規(guī)范關(guān)注調(diào)整的重點(diǎn)內(nèi)容。

　其次，撮合行為。撮合行為是指平臺(tái)主體為召集和推動(dòng)自然人、法人或者其他組織以平臺(tái)行政的方式參與公共行政而作的平臺(tái)基礎(chǔ)性建設(shè)以及便利化服務(wù)，包括實(shí)體或虛擬場(chǎng)所的構(gòu)建、交互規(guī)則的制定、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)、信息發(fā)布、合同管理、服務(wù)評(píng)價(jià)等行為。需要指明的是平臺(tái)主體的撮合行為既是一個(gè)先于平臺(tái)活動(dòng)發(fā)生的先行行為，又是一個(gè)

　持續(xù)行為。先行的撮合行為并不直接與供給主體和消費(fèi)主體發(fā)生關(guān)系，是純粹的內(nèi)部行為，平臺(tái)類法規(guī)范不對(duì)此行為進(jìn)行調(diào)整。而當(dāng)供給主體和消費(fèi)主體參與到平臺(tái)活動(dòng)中時(shí)，平臺(tái)主體的撮合行為產(chǎn)生不同法律效力，受法規(guī)范調(diào)整。

　再次，交互行為。交互行為多為關(guān)涉公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的雙務(wù)合作或交易。假設(shè)拋開(kāi)平臺(tái)，交互行為一部分可納為公法關(guān)系，一部分可納為私法關(guān)系，取決于交互雙方的主體身份性質(zhì)。但由于這些行為都發(fā)生在公共平臺(tái)之上，因此將其全部納入公法的調(diào)整范疇亦有一定道理。交互行為會(huì)對(duì)法律關(guān)系的變動(dòng)產(chǎn)生影響，但并非所有的平臺(tái)型政府法律關(guān)系都因交互行為的結(jié)束而終止，原因是公共產(chǎn)品或服務(wù)使用關(guān)系的自然及法定消失并不能直接導(dǎo)致行政法律關(guān)系的消滅，只要參與主體的法主體地位仍舊存在，相應(yīng)的平臺(tái)型政府法律關(guān)系就得以長(zhǎng)期存續(xù)。

　最后，評(píng)價(jià)、投訴行為。區(qū)別于平臺(tái)自身為撮合交互而對(duì)供給方和消費(fèi)方所進(jìn)行的評(píng)價(jià)，平臺(tái)參與主體也會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供者或內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，發(fā)生評(píng)價(jià)行為甚至是投訴行為，以尋求平臺(tái)主體解決爭(zhēng)議。當(dāng)平臺(tái)主體開(kāi)始對(duì)評(píng)價(jià)、投訴進(jìn)行處理時(shí)，公法上的關(guān)系又得以生成。如何確立調(diào)查方，評(píng)價(jià)刪除或不刪除，投訴受理或不受理，采取什么樣的糾紛解決措施，對(duì)責(zé)任方進(jìn)行怎樣的懲戒處理等等，都是行政型法律關(guān)系外延所及的范圍。

　(三)權(quán)利義務(wù)關(guān)系———平臺(tái)上利益的規(guī)整與保護(hù)

　行政法學(xué)的重心在于對(duì)行政活動(dòng)事實(shí)經(jīng)驗(yàn)的規(guī)范，其中最主要的功能在于對(duì)超出行政法秩序框...

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