燕繼榮:民主,社會資本與中國民間組織的發(fā)展
發(fā)布時間:2020-06-19 來源: 短文摘抄 點擊:
主席及各位同仁,各位同學(xué):
首先,感謝臺北大學(xué)公共行政暨政策學(xué)系給我們提供這樣一個交流的機(jī)會。大家知道,8在中國文化中是一個好數(shù)字,2008年一定是一個好年景!它帶給我們無限的憧憬和期待。在這樣一個年頭的開始,我們兩個“北大”聯(lián)合舉辦“民主治理”這樣的研討會,討論兩岸人民共同關(guān)注的“民主”話題,深刻的寓意自不待言。
我為本次研討會提交的論文題目叫“民主,社會資本與中國民間組織的發(fā)展”(Democracy,Social Capital and the Development of NGO in China)。
各位知道,社會資本(social capital)是一個新的學(xué)術(shù)概念,圍繞社會資本的討論為我們理解和諧社會和民主政治的基礎(chǔ)建設(shè)提供了幫助。我的主要觀點是:(1)構(gòu)建民主與和諧社會,需要投資社會資本;
(2)投資社會資本就要鼓勵民間組織的健康發(fā)展;
(3)對于中國來說,要發(fā)展民間組織,就要消除各種障礙,其中包括來自政府的心理障礙;
(4)要消除政府的心理障礙,就要在努力轉(zhuǎn)變政府觀念的同時,設(shè)法幫助政府提高自身應(yīng)對能力,形成合理而有效的規(guī)制民間組織的辦法。
由于時間限制,我不可能詳細(xì)陳述以上每一個觀點,我只能集中闡述最后兩個要點。
談到中國政治問題,人們可能會把民主問題列為中國議事日程的首要問題。在我看來,從某種意義上說,民主化(democratizetion)是繼“市場化”之后中國現(xiàn)代化必須邁過的第二道門檻,所以,民主當(dāng)然是中國面臨的一個大問題,但是,民主政治需要有良好的社會結(jié)構(gòu)和機(jī)制作支持。
普特南(Robert D. Putnam)在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》(Making Democracy Work)中已經(jīng)闡明了社會資本對于制度績效以及民主政治的作用[①]。福山(Francis Fukuyama)在《信任:社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮》(Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity)中闡明了“普遍信任”對于經(jīng)濟(jì)繁榮和社會發(fā)展的意義[②]。幾乎所有的研究都指向一個共同的結(jié)論:社會資本能夠創(chuàng)造價值:可以通過減少交易費用、降低交易成本而使其他資本要素得到增值;
能夠提高政府管理績效,使民主真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來;
可以通過一定的組織機(jī)制將個體成員組織起來,提高團(tuán)體和社會的凝聚力,創(chuàng)造和諧社會。
社會資本理論將民主化的建設(shè)、政府再造工程以及和諧社會建設(shè)的工作重心引向社區(qū)組織和NGO的發(fā)展方面。鼓勵和發(fā)展NGO成為構(gòu)建和諧社會、建設(shè)民主政治的投資方向。社會資本存在于廣泛的社會關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,而社會組織(因血緣而形成的家庭,因生活地域而形成的社區(qū),因經(jīng)濟(jì)利益而形成的行會和商會,因共同志趣而形成的俱樂部和協(xié)會,因共同經(jīng)歷而形成的同學(xué)會、老鄉(xiāng)會等)是社會關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的主要載體。因此,社會組織,特別是各類社會志愿組織(即,民間組織),被認(rèn)為是社會資本的釀造場。鼓勵民間組織的發(fā)展就等于投資社會資本。
關(guān)系和聯(lián)系意味著社會資本。中國社會被認(rèn)為是一個關(guān)系社會,那是不是說中國的社會資本最為豐富?社會資本研究表明,一個社會,其社會資本儲量高,意味著社會由一系列匯聚的、重疊的社會組織所構(gòu)成,社會成員被組織在許多不同的社會組織之中,具有多重身份(重疊性社會群體使成員具有多重身份)。中國社會通常被人們稱為“關(guān)系社會”。但是,在中國傳統(tǒng)社會,家族觀念深厚,往往缺乏家族以外的、范圍更廣的一般性社會信任,所以,社會資本主要存在于家族和相當(dāng)狹小的私人朋友圈子里。人們很難信任那些處于這個圈子之外的人。陌生人被歸入另類,以區(qū)別于親屬。新中國之后,在高度計劃體制下,家族組織遭到破壞,但取而代之的是“單位”,人們被組織在功能齊全、內(nèi)部聯(lián)系強(qiáng)大而又相對封閉的各種“單位”之中[③]。
社會資本理論向我們顯示,橫向聯(lián)系要比縱向聯(lián)系更能反應(yīng)一個社會資本的質(zhì)量。社會“弱聯(lián)系”使處于各種社會網(wǎng)絡(luò)邊界的特異個體能夠在群體之間迂回穿梭,并由此而成為新觀點和信息的載體。中國傳統(tǒng)社會是一種“分塊型”社會,由大量如村莊之類的同質(zhì)而獨立的社會單位所組成,缺乏橫向“弱聯(lián)系”,“塊”與“塊”之間幾乎沒有機(jī)會建立“弱聯(lián)系”,所以,信息、創(chuàng)新及人力資源的傳遞都比較困難。因此,中國雖然被稱為“關(guān)系社會”,但這種關(guān)系更多地體現(xiàn)為“私人資本”,而不是組織的聯(lián)系和力量,因此,在大多數(shù)情況下,它成為個別成員用來從事“拉關(guān)系,走后門”一類投機(jī)行為的便利條件。
要改良中國的社會資本,就要鼓勵和發(fā)展公民的橫向聯(lián)系。而公民橫向聯(lián)系的紐帶就是各種社團(tuán)組織。因此,民間組織的發(fā)展是改善中國社會資本質(zhì)量的有效途徑。而且,非政府組織作為社會資本的釀造基地,是減輕政府管理負(fù)擔(dān)、降低政府管理成本、提高政府管理績效的有效機(jī)制。這說明,民間組織完全可以成為中國政府的合作伙伴。
正是基于這樣的判斷,學(xué)者們不斷提醒政府要重視和推動民間組織的發(fā)展,而且中國的民間組織也確實有了很大的發(fā)展。據(jù)民政部的統(tǒng)計是,截止2006年3月底,全國各類民間組織為31.7萬個,其中社會團(tuán)體16.95萬個;
民辦非企業(yè)單位14.64萬個;
基金會1035個。但是,實際存在的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個數(shù)字, 一些學(xué)者估計至少在200萬個以上,有的估計甚至高達(dá)800萬。據(jù)此,有學(xué)者認(rèn)為中國各種民間組織的數(shù)量已初具規(guī)模,公民社會正在興起[④]。
但是,對于轉(zhuǎn)型期的中國來說,民間組織的發(fā)展又是一個兩難選擇。一方面,它的發(fā)展對于創(chuàng)造有效的利益表達(dá)機(jī)制、形成社會自主和自治的空間具有積極意義,但另一方面,在舊有體制民情民愿疏通管道不暢、社會積怨較大、社會矛盾尖銳的現(xiàn)實情況下,它所具有的社會動員功能又可能隨時會對既有體制構(gòu)成威脅。如何走出這樣的兩難困境,是中國大陸政府管理體制改革研究的一個重要議題,也是所有關(guān)心中國民主化進(jìn)程的人不得不思考的問題。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn),在當(dāng)前中國的現(xiàn)實情況下,民間組織完全可能會成為中國政府和中國當(dāng)局的“對手”。這恐怕是中國領(lǐng)導(dǎo)人最為擔(dān)心的事情。依照功利主義原則,“兩利相權(quán)取其大,兩害相權(quán)取其輕”,在鼓勵它發(fā)展可以“改善統(tǒng)治”和鼓勵它發(fā)展也可能“喪失統(tǒng)治”之間進(jìn)行理性選擇,寧愿它不發(fā)展或少發(fā)展但依然能“保持統(tǒng)治”顯然風(fēng)險最小利益最大。
我們希望看到民間組織的健康發(fā)展,我們也希望政府能夠積極鼓勵民間組織的發(fā)展。但是,要想得到“雙贏”的結(jié)果,政治學(xué)者不僅要呼吁中國政府重視民間組織的發(fā)展,更重要的是要研究如何破除政府對于民間組織的恐懼心理,打消政府的疑慮。而要消除其恐懼心理和打消其疑慮,除了倡導(dǎo)新觀念之外,更重要的工作是,要從中國政府的立場出發(fā),通過研究如何合理規(guī)制民間組織的行為來幫助中國政府改變態(tài)度,從而逐步消除民間組織發(fā)展的障礙。
顯然,民間組織發(fā)展的部分障礙來自政府,更準(zhǔn)確地說,來自中國領(lǐng)導(dǎo)人的擔(dān)心:民間組織的發(fā)展壯大最終會挑戰(zhàn)政府權(quán)威。那么,如何才能消除這種心理障礙?我們先來看看民間組織在什么情況下才會成為政府的“對手”而不是合作伙伴。
1)民間組織的政治化和黑社會化(民間組織缺乏自律和他律)
2社會積怨較深,政府與社會的矛盾尖銳(政府沒有把自己從社會矛盾中擺脫出來)
3)政府合法性出現(xiàn)危機(jī)而危機(jī)應(yīng)變能力又十分低下(政府行為不當(dāng)從而激發(fā)民怨但又無法擺平)
4)社會溝通管道在進(jìn)入政府這個環(huán)節(jié)出現(xiàn)“死結(jié)”,民情得不到及時回應(yīng)(政府管理出了問題)
第一項屬于社團(tuán)組織的問題,而后面三項屬于政府方面的問題。這些情況的出現(xiàn),都會讓民間組織成為政府的“敵人”。政治學(xué)者的任務(wù)就是通過研究和借鑒各國政府有效合理的規(guī)制機(jī)制,探索民間組織和“第三部門”發(fā)展的條件和步驟,為消除NGO組織健康發(fā)展的障礙找到答案。針對以上情況,我認(rèn)為能夠給出的建議就應(yīng)該包括:
1)在有選擇地扶持和鼓勵民間組織發(fā)展的同時,完善法律體系,依法合理規(guī)制民間組織;
2)深化市場化改革,擴(kuò)大公民和社會“私了”的空間,逐步將政府從社會矛盾中解放出來;
3)完善政府體制,尤其要完善和強(qiáng)化政府自我約束機(jī)制,保證政府少干和不干激發(fā)民怨的事情;
4)強(qiáng)化政府危機(jī)應(yīng)變能力,特別要強(qiáng)化政府在疏導(dǎo)民意方面的功能。
結(jié)論:中國民間組織的發(fā)展是一個兩難選擇,它可以成為政府的合作伙伴,也可能成為政府的對手。它的發(fā)展障礙來自政府的擔(dān)憂。作為學(xué)者,要促進(jìn)民間組織的發(fā)展,僅僅說服政府認(rèn)識民間組織的重要性是不夠的,有效的辦法應(yīng)該是幫助政府克服心理障礙,找到走出困境的出路。
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[①] 見Putnam, Robert D. 1993. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, NJ: Princeton University Press.該書已由江西人民出版社翻譯成中文出版,見《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》,王列,賴海榕譯,南昌:江西人民出版社2001年版。
[②] 弗朗西斯•福山:《信任:社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮》(Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity),彭志華譯,海南出版社2001年版。
[③] 有關(guān)中國“單位”的性質(zhì)、特點、關(guān)系結(jié)構(gòu)等問題的討論可以參閱李漢林著:《中國單位社會:議論、思考與研究》,上海:世紀(jì)出版集團(tuán)•上海人民出版社2004年版。另外陳偉東在其博士論文研究中也專門討論了“單位”與“單位制”的特點和功能。參閱陳偉東著:《社區(qū)自治:自組織網(wǎng)絡(luò)與制度設(shè)置》,中國社會科學(xué)出版社2004年版,第54-57頁。
[④] 俞可平:“中國公民社會:概念、分類與制度環(huán)境”,載于《中國社會科學(xué)》2006年第1期。
此文為海峽兩岸“民主治理”(2008)演講稿
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