2007年4月以來，兩部法律法規(guī)的出臺和修訂引起了國內(nèi)外新聞輿論界的特別關(guān)注。之所以如此，是因為它們是與新聞媒體最基本的采訪報道權(quán)利有關(guān)的法律性文件，而這在中國立法和行政部門制訂的眾多法律法規(guī)中是罕有的。4月24日，新華社受權(quán)發(fā)布《政府信息公開條例》（2008年5月1日起施行）。6月24日，《突發(fā)事件應(yīng)對法》（草案）提交全國人大常委會二讀的《突發(fā)事件應(yīng)對法》草案，刪除了此前專門針對新聞媒體的不得“違規(guī)擅自發(fā)布突發(fā)事件信息”以及“違反規(guī)定擅自發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息或者報道虛假情況”可以被處以“5萬元以上、10萬元以下的罰款”的規(guī)定。這兩個重要的法制進(jìn)步使我們有理由對新聞法制建設(shè)的前景保持比較樂觀的態(tài)度。

　　“新聞無法”有礙社會發(fā)展和國際評價

　　為什么兩部屬于行政法范疇的法律文件有如此正面的反響？原因在于我國法制建設(shè)還存在很大的發(fā)展和完善空間，而在與民主政治發(fā)展息息相關(guān)的新聞法制方面幾乎是空白。在依法治國已成國策、立法速度加快的今天，有一個領(lǐng)域卻似乎超然“法”外，那就是無專門法可依的新聞傳播領(lǐng)域。而中國作為大陸法系國家，一個只有《廣告法》、沒有《新聞法》的法律體系是有嚴(yán)重缺失的。現(xiàn)實(shí)情況是，一旦發(fā)生新聞訴訟，人們只能援引民法、刑法等通用法律和其它專門法來興訟。由于保障言論和出版自由的憲法精神和憲法條文還不能落到實(shí)處，由于缺乏對公權(quán)力的其它法律限制，由于不能充分考慮和尊重媒體特性和新聞規(guī)律和在此基礎(chǔ)上規(guī)定新聞媒體的權(quán)利義務(wù)，有意興訟者可能因法院不受理和媒體敗訴率高而放棄努力；
即便形成訴訟，其結(jié)果的公正性也難以得到保障。

　　人們不難得知，之所以時至今天在20世紀(jì)80年代已經(jīng)提上立法議程、后因故中斷的《新聞法》遲遲不能出臺，并且有人以“世界上多數(shù)國家沒有新聞法”為由為不制訂《新聞法》辯護(hù)，其根由在于部分媒體管理者將新聞自由與媒體法治對立起來，視國際社會公認(rèn)的基本人權(quán)——新聞自由——為洪水猛獸，殊不知此舉既與國際潮流和國際法格格不入，也不利于憲法崇高地位的樹立和法律體系的健全。

　　從實(shí)際評估效果來看，新聞無法容易授人以柄，仿佛中國沒有新聞自由，因此有損于中國的國際形象（一個總部設(shè)在巴黎的記者權(quán)益保護(hù)組織RSF每年發(fā)布100多個國家和地區(qū)的“新聞自由指數(shù)”，我國的排名明顯靠后）。在媒體管理實(shí)踐中，一些地方官員以“正面宣傳”為幌子堵塞言路，拒絕輿論監(jiān)督，并且將媒體變成了為其歌德與禮贊的工具。如在2007年的山西磚窯事件中，若無外省媒體的揭露，其中的黑幕恐難見天日。

　　我們來看一下歐洲大陸法系主要國家的情況。除了憲法對言論和新聞出版自由的保護(hù)之外，法國、德國、俄羅斯分別有成文的《新聞自由法》、《新聞法》和《大眾傳媒法》，其中法國的《新聞自由法》翻譯成中文，有上萬字之多，對以報刊為主的新聞媒體的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定的非常詳盡。在瑞典，《新聞自由法》是憲法性法律之一，可見新聞法在大陸法系國家法律體系中的位階之高。

　　因此中國要走向法治社會，制訂《新聞法》是必由之路。作為最低限度的新聞道德，《新聞法》將在保護(hù)新聞自由的同時嚴(yán)格限制新聞界濫用報道權(quán)和評論權(quán)的行為。但遺憾的是，除了經(jīng)常被束之高閣的憲法第35條之外，現(xiàn)有法律中幾乎沒有任何直接保護(hù)新聞界的條款。這也是2006年《突發(fā)事件應(yīng)對法》（草案）的內(nèi)容首次披露后觸犯眾怒的原因。筆者因此強(qiáng)烈呼吁全國人大在擬定2008-2013年的五年規(guī)劃中將《新聞法》列入。

　　政府信息公開立法與輿論監(jiān)督權(quán)利保障

　　在國際上，政府信息公開被稱為信息自由（Freedom of Information，F(xiàn)OI）和近用信息（access to information），也叫做公眾知情權(quán)（public’s right to know）或行政管理透明（administrative transparency），它賦予公民近用政府和其他公共當(dāng)局所掌握的官方信息的權(quán)利，被有關(guān)學(xué)者稱為“第三代人權(quán)”。歷史最為悠久的新聞法瑞典1766年的《新聞自由法》，今天還作為世界上第一部信息自由法而獨(dú)享盛譽(yù)。

　　信息自由的基本原則通常是：（1）政府信息公開是常規(guī)，不公開是例外。（2）公民有權(quán)獲知政府如何運(yùn)作、如何行使權(quán)力、如何使用納稅人的金錢，特別是當(dāng)政府的政策或者決定影響到某些人的切身利益時，他們更有權(quán)獲知政府決策的依據(jù)和考慮因素。（3）關(guān)于保障官方秘密的法律，應(yīng)限于合理和必須的范圍之內(nèi)，而政府內(nèi)部的紀(jì)律和處分制度也應(yīng)該與之配合。（4）公民應(yīng)有權(quán)獲知存于政府中的有關(guān)他們的私人資料。（5）在確認(rèn)公民知情權(quán)的同時，為保護(hù)國家、商業(yè)等方面的正當(dāng)利益，可以制定限制信息發(fā)布的規(guī)范，但是應(yīng)有明確、統(tǒng)一和公平合理的準(zhǔn)則。（6）當(dāng)公眾與政府對有關(guān)信息公開發(fā)生爭議時，應(yīng)有一個客觀獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)，審核政府的決定和索取信息者的依據(jù)，做出有權(quán)威性的和約束力的判斷。

　　如上所述，在當(dāng)今全球化的趨勢中，大陸法系與普通法系不時地發(fā)生交流和融合�，F(xiàn)在，美國所頒布的成文法的數(shù)量已經(jīng)不亞于一個大陸法系國家，《信息自由法》（1966年）就是一個范例。

　　此后至今，全球已有68個國家通過了此類法律，許多國家的憲法中有確保信息自由的條款。此外，還有些國家雖然沒有憲法層次的立法，但通過司法機(jī)關(guān)的解釋，將公民的信息自由解釋為憲法性權(quán)利，從而也將公民的信息自由權(quán)上升至憲法層次。如韓國1996年制訂《公共機(jī)關(guān)信息披露法》之前，憲法法院在1991年的一個判決中就認(rèn)為，該國憲法第21條所規(guī)定的表達(dá)自由隱含了知情權(quán)，政府官員如果拒絕披露申請的信息，某些情況下會構(gòu)成了對該種權(quán)利的侵害。將信息自由列為一項新的人權(quán)已成為全球趨勢，2003年年度詞匯是“透明度”。所有歐洲國家都有了信息自由法或在準(zhǔn)備議案，所有發(fā)達(dá)國家都承認(rèn)信息自由�！稓W盟基本權(quán)利章程》第42條提供了近用歐洲議會、歐洲理事會和歐洲委員會文件的權(quán)利。

　　主流國家新聞事業(yè)所從事的輿論監(jiān)督實(shí)踐告訴我們，在憲政體制、尤其是在新聞法和信息自由（政府公開活動）法的保護(hù)下，在公民的期待和支持下，輿論監(jiān)督的具體形式通常有以下三種：（1）大眾傳媒在第一時間以文字和圖像的形式進(jìn)行海量的客觀報道，力求使權(quán)力的運(yùn)作置于眾目睽睽之下，透明化、陽光化。這是一種看似隱性、實(shí)則常規(guī)的輿論監(jiān)督形式。在廉潔程度高的國家，這種報道最為常見。（2）大眾傳媒以文字評論和漫畫的形式，針對權(quán)力濫用導(dǎo)致的腐敗所作的抨擊和譴責(zé)。（3）大眾傳媒以特殊的新聞文體和節(jié)目類型——調(diào)查性報道——深入揭露重要腐敗案例和現(xiàn)象。

　　從理論上說，輿論監(jiān)督的第一種形式，即以在憲法和信息自由法保護(hù)下的日常報道來使政府活動置于公眾視界之中，實(shí)現(xiàn)公眾對公共權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)作的知情權(quán)。盡管各國政府實(shí)際運(yùn)作的透明度和政治腐敗程度相差極大，但是信息自由立法畢竟是包括輿論監(jiān)督在內(nèi)的社會對政府監(jiān)督的制度性保障，具有普適的價值。

　　新聞法制應(yīng)當(dāng)是一個完整而均衡的體系

　　由于現(xiàn)代新聞媒體在現(xiàn)時世界中無處不在，因此廣義的媒體法要涉及本國法的幾乎所有門類，滲透到憲法的、民事的、刑事的、行政的、經(jīng)濟(jì)的各種法律部門。在實(shí)行制定法或成文法的大陸法系國家，媒體法主要表現(xiàn)為各種法律文件，而在英美法系國家，習(xí)慣、判例等在媒體法中有重要地位。這些法律文件可以粗略地分為三大類：（1）憲法和專門的新聞（大眾傳播）法；
（2）信息自由法；
（3）誹謗法和隱私法。

　　1、著眼于保護(hù)新聞自由的憲法和新聞法（大眾傳播法）

　　無論采用哪種法系，新聞法治都是現(xiàn)代國家法治的重要組成部分。英國沒有成文憲法，但是有充分保障新聞自由的普通法傳統(tǒng)。除英國等少數(shù)國家外，多數(shù)國家都在憲法性法律中對言論和新聞自由加以保護(hù)。據(jù)荷蘭兩位憲法學(xué)者統(tǒng)計，在世界142部憲法中，有124部規(guī)定了發(fā)表意見的自由。這些國家在肯定言論自由作為一項基本人權(quán)的同時，為防止這項權(quán)利的濫用，也都以“但書”的形式對這種權(quán)利的行使作了限制。

　　正因為言論自由和新聞自由之于社會發(fā)展具有如此重要意義，所以人們不僅把它當(dāng)作一種信念，而且把這種信念用法律加以確認(rèn)和保障；
不僅把它作為某一國的國內(nèi)法內(nèi)容，而且還以國際宣言和條約的形式加以規(guī)定。例如《世界人權(quán)宣言》（1948年）第19條：“人人有主張和發(fā)表意見的自由；
此項權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由”。

　　又如，對簽約國具有法律效用的聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（1966年）第19條：“一、人人持有主張，不受干涉。二、人人有自由發(fā)表意見的權(quán)利；
此項權(quán)利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的或通過他所選擇的任何其他媒介�！�

　　大陸法系國家普遍制訂成文的新聞法（大眾傳播法）。其中歷史最為悠久的是瑞典1766年的《新聞自由法》（Tryckfrihetsförordningen）。法國作為大陸法系的重要國家，其洋洋灑灑的1881年《出版自由法》由5章64條組成，雖幾經(jīng)修改，但是生命力仍然旺盛。德國雖然沒有聯(lián)邦的新聞立法，但是1964年，各州都出臺了自己的新聞法。當(dāng)今俄羅斯新聞法體系的核心是1991年的《大眾傳媒法》。

　　2、著眼于保護(hù)個人權(quán)利的誹謗法和隱私法

　　在現(xiàn)代國家的法律體系中，誹謗法和隱私法是不可或缺的組成部分，它們對被授予廣泛輿論監(jiān)督權(quán)的新聞界進(jìn)行了必要的限制。國際人權(quán)法把保護(hù)名譽(yù)作為可以制定法律限制新聞自由的首要理由，而隱私權(quán)已經(jīng)成為國際公認(rèn)的一項基本人權(quán)。

　　由于妨礙名譽(yù)和披露隱私成為新聞傳播中的兩大“不當(dāng)發(fā)表”，因此誹謗法和隱私法限制了記者從事具有輿論監(jiān)督功能的報道和評論的內(nèi)容。美國學(xué)者不得不承認(rèn)：“多年來，誹謗一直是媒體肩上的重?fù)?dān)，尤其是對于那些喜歡發(fā)起多方辯論、重視調(diào)查性報道的報紙而言�！�

　　誹謗法雖然有悠久的歷史，但是對于誹謗卻難以有一個公認(rèn)的定義。英美法系的誹謗概念是從判例中總結(jié)歸納出來的，而在大陸法系中，對于妨礙名譽(yù)的行為主要由法律（主要是刑法）定義。

　　在英美法中，妨礙名譽(yù)行為被歸結(jié)為誹謗，而按其方式和后果的不同劃分為書面誹謗(永久誹謗，libel)和口頭誹謗（暫時誹謗，slander）兩類。通常是指對某人進(jìn)行文字上的詆毀。

　　大陸法與英美法的一個重要區(qū)別在于把妨礙名譽(yù)行為分為誹謗和侮辱。

　　隱私權(quán)(privacy)大體上被認(rèn)為是個人不被打擾、私人信息不被公開，以保持心靈、感情、精神平靜的權(quán)利。與具有深厚的法律根基的誹謗法不同，隱私法是一項只有百余年歷史的現(xiàn)代司法發(fā)展。如今，各國普遍承認(rèn)隱私權(quán)是一種民事權(quán)利，應(yīng)予立法保護(hù)。

　　對于記者而言，在大眾傳媒無孔不入的今天，隱私權(quán)問題帶來的麻煩越來越多，公眾經(jīng)常認(rèn)為傳媒侵?jǐn)_了私人生活，他們因此而感到憤怒。聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》第12條規(guī)定：

　　任何人的私生活、家庭住宅和通信不得加以任意或非法干涉，他的榮譽(yù)和名譽(yù)不得加以攻擊。人人有權(quán)享受法律保護(hù)，以免受這種干涉或攻擊。

　　在保障新聞自由的現(xiàn)代國家，法院必須在公眾知情權(quán)與個人隱私權(quán)之間尋求平衡。在新聞報道中，關(guān)于輿論監(jiān)督對象私生活的內(nèi)容可能會侵犯該人的隱私權(quán)。例如在美國，與記者有關(guān)的隱私權(quán)有如下3種：（1）因公開發(fā)布某信息而使某人處于被誤解的地位。（2）公開發(fā)表令人尷尬的私人性事實(shí)。（3）記者未經(jīng)許可（如竊聽）侵入私人領(lǐng)域以獲取新聞或圖片。

　　總之，新聞法制體系應(yīng)當(dāng)是整個中國法制體系中非常重要的一個部分。從以上三大類別來看，《政府信息公開條例》的制訂意味著中國的一大進(jìn)步，在誹謗和隱私領(lǐng)域中國法律的相關(guān)條款與國際水平的差距也不是很大，問題在于第一大類中的憲法不落實(shí)和《新聞法》的缺失，造成媒體法制體系最重要部分的嚴(yán)重滯后，制約了新聞事業(yè)和民主政治的進(jìn)步，妨礙了中國國際形象的提升；
當(dāng)務(wù)之急是盡快起草和出臺《新聞法》，在此基礎(chǔ)上逐步落實(shí)憲法有關(guān)條款和與聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的要求接軌。

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