賈西津:從“公盟”被取締再看結(jié)社的法律危機
發(fā)布時間:2020-06-19 來源: 短文摘抄 點擊:
。ㄙZ西津:醫(yī)學碩士,法學(社會學)博士;
清華大學公共管理學院副教授,清華NGO研究所副所長;
2008-2009年為哈佛大學訪問學者。)
7月14日,以“為了公共利益的公民的聯(lián)盟”為組織定位的“公盟”,同時接到分別來自北京市國稅局、北京市地稅局下達的稅務(wù)行政處罰事項告知書,地稅擬處罰30多萬元,國稅擬追繳18萬多元所得稅并處93萬多元罰款,兩局擬罰款總額142萬多元。7月17日,北京民政局做出《關(guān)于取締“公盟法律研究中心”的決定》,并上門查抄了公盟,沒收包括電腦、辦公家具、案件資料、調(diào)研報告等在內(nèi)的所有物品。以非營利為目的、在工商部門注冊登記的公民組織“公盟”,因突然面臨國稅、地稅、民政局同時行動,受到稅務(wù)、民間組織管理的雙重處罰,而成為凸顯中國民間組織當前法律困境的一個典型案例。
首先,非營利性的組織為什么要作為企業(yè)注冊?所謂非營利組織,是指不以追求利潤為目的,而以一個社群乃至整個社會的共同利益為目標的公民的組織。非營利組織和營利性的企業(yè),作為公民的一種組織形式是類似的,所不同的是前者直接貢獻于公共利益,起到公共財政應(yīng)有的社會作用。正因如此,很多國家在法律上界定出一類特定的資格,其名稱各異,但本質(zhì)只有一個,即:(減)免稅組織。換言之,公民結(jié)社是自由的;
如果這種結(jié)社貢獻于公共利益,根據(jù)其公共性程度予以相應(yīng)的稅收優(yōu)惠作為激勵。免稅組織的資格需要經(jīng)過審批,并有一系列監(jiān)管政策,審批的不是結(jié)社或組織存在的合法性,而是特定優(yōu)惠的享有資格;
監(jiān)管的也不是組織行為是否符合政府意愿,而是保障優(yōu)惠資格沒有被誤用或濫用。這類審批的對象可視為“特定法定權(quán)利的結(jié)社”,監(jiān)管的指向也是其特定法權(quán)的對應(yīng)責任。反之,如果沒有獲得法定的優(yōu)惠資格,可不可以從事非營利性的活動呢?答案與下面的問題一樣簡單:助人為樂是應(yīng)當受到激勵的,那么如果沒有被予激勵,助人為樂是不是一種犯罪行為呢?
中國目前對非營利組織的管理體制,實行統(tǒng)一注冊、審批管理。依據(jù)現(xiàn)行法律,非營利組織必須在民政部門登記注冊為社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會三者之一,才能獲得組織的合法性;
獲得組織合法性并不必然意味稅收上的優(yōu)惠,免稅資格仍然只有個別組織通過另行的個案式審批才享有。同時,根據(jù)民間組織的三個管理條例和2000年民政部《取締非法民間組織暫行辦法》,未經(jīng)上述特定登記開展活動或未經(jīng)批準開展籌備活動的,均屬于“非法民間組織”,應(yīng)予以取締。這意味著法律的邏輯是:只有經(jīng)過政府批準,才能從事非營利性的事業(yè)。
上述法律邏輯形成中國非營利組織相關(guān)法律體系內(nèi)的自相矛盾,以及“合法”選擇的不可行性,或曰“法律陷阱”。一方面,所有未經(jīng)特定批準和登記而不以營利為目的的組織均被置于“非法”境地。法規(guī)本身與憲法的結(jié)社自由權(quán)相抵觸!吨腥A人民共和國憲法》第三十五條規(guī)定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。”在法律中的所謂自由,即公民決定。公民有法定權(quán)利,在權(quán)利范圍內(nèi)自行決定相應(yīng)的行為,比如結(jié)社自由權(quán),意味公民有權(quán)志愿結(jié)社、不結(jié)社、決定組成什么樣的組織等。自由并非無邊界,但自由的邊界必須是法定具體的、可預(yù)知的、以不侵犯其他基本權(quán)利為指向的。換言之,對自由權(quán)利的限定,第一,不能是籠統(tǒng)的、普遍的;
第二,不能以利益為原因限定權(quán)利;
第三,不能由其他主體的意志做出判斷。憲法賦予公民的自由權(quán)利,說明公民相應(yīng)行為不需要經(jīng)過政府審批,其合法性自然具有法律基礎(chǔ)。法規(guī)與憲法之間的抵觸,由于中國尚無違憲審查程序,給法律陷阱容留了空間。
另一方面,與企業(yè)注冊條件明確的法律流程不同,非營利組織的審批—所謂“業(yè)務(wù)主管單位”--是沒有明確責任主體和法定程序的,完全取決于主觀的“部門意愿”,從而大多數(shù)民間自發(fā)的組織不具有被批準的路徑。事實上,是法律將大量非營利組織排斥在了法律之外。為了使自己的行為靠近法律體系,不少非營利組織選擇了工商注冊。除接受捐贈、服務(wù)收入均面臨企業(yè)的稅收壓力之外,嚴格按照上述法規(guī)辦法,它們?nèi)匀惶幵凇胺欠ńM織”的陰影之下。至2008年底,全國各級民政部門注冊登記的民間組織約40萬,而學者估計中國實際民間組織數(shù)量,在100萬到800萬左右,或者說,從社會到管理部門均默認的事實是:中國“非法”民間組織的數(shù)量可能是“合法”組織的10倍。
法律自身的困境,造成“依法執(zhí)法”的必然不可行性。不說執(zhí)法部門沒有力量取締于合法組織10倍的所有“非法組織”;
即便真有力量如此執(zhí)法,嚴格遵循沒有經(jīng)過政府批準,人們就不可以互相幫助、不可以辦老人院、不可以關(guān)護殘疾兒童、不可以保護環(huán)境、不可以改善社區(qū)、不可以從事任何不營利的事業(yè),社會幾乎就無法維系了。民間組織由業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)雙重管理的制度,自產(chǎn)生之日就一直廣受爭議,無論民政部門還是工商部門,都非常理解這種法律現(xiàn)狀,也意識到民間組織登記管理體制的問題,很少帶著“非法組織”的眼鏡去面對中國民間組織的工作。不過,由于法律陷阱的存在,“人人都是違法的”,從而誰都可能成為被執(zhí)法的對象。最后的執(zhí)法事實幾乎可以是任意選擇性的!肮恕钡奈C顯示出中國民間組織的法律危機,也反映了當前中國法律體制中的一個普遍挑戰(zhàn),即法律體系的一致性,以及“合法”選擇的可能性。
接下來需要問的問題是:“公盟”被執(zhí)法具有法律正當性嗎?在中國民間組織法律困境的大環(huán)境之下,公盟的確具有一定法律風險。但此次執(zhí)法行動來自不同部門,步調(diào)、口徑異乎尋常地一致,卻引出另一個關(guān)鍵的問題:執(zhí)法的程序正當性。
我們看到,北京市國稅局稽查局7月14日發(fā)文,北京市地稅局第二稽查局7月14日發(fā)文,北京市民政局7月17日發(fā)文并上門查處;
國稅和地稅的處罰理由均是公盟2006年以來收到的來自耶魯大學的四筆資助款;
國稅局和地稅局均在50%到5倍的處罰額度之間選擇了最高限度—5倍處罰。
如果是例行工作流程,稅務(wù)局隨機對納稅單位進行抽查,國稅、地稅為什么同時并一致地抽查了一個組織的問題?如果是有人向多部門舉報,三個部門幾乎在同一時間完成各自程序不同、內(nèi)容不同的查處過程,也是一件小概率事件。再者,08年開始實行的《企業(yè)所得稅法》第二十六條規(guī)定,“符合條件的非營利組織的收入”屬于企業(yè)的免稅收入,盡管至今具體條件尚未制定出,但對于宗旨非營利、亦并非洗錢疑點高的來自耶魯大學的資助款項,兩個不同稅務(wù)部門分別作出最高額度罰款,也不是一個顯而易見可以理解的判斷。因而,需要回答的問題是:對公盟做出查處的法律程序是什么?
如果對公盟的執(zhí)法,不是依據(jù)法律程序做出的判定,而是為一個既定結(jié)論尋找法律依據(jù),那么被置于危機的就不只是法律政策的完善性,而是執(zhí)法系統(tǒng)的威信和社會對“法”之精神的信心。
在上百萬潛在“非法組織”風險的非營利組織中,公盟被作為一個個案執(zhí)法,這個判例可能形成的法律路徑之影響是無可忽視的,有理由對這個典型個案特別關(guān)注。
公盟成立于2003年,原名“陽光憲政”。從他們的案例介紹以及民政局查抄物品名單中可以看到,自成立以來,他們代理或參與的司法個案包括,孫志剛案、陳光誠案、南方都市報案、黑磚窯案、承德四公民五次死刑案、毒牛奶案、鄧玉嬌案、對黑監(jiān)獄受害者的法律援助、對上訪公民的司法援助等;
他們的研究報告或文冊包括,《公民維權(quán)手冊》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約研究》、《中國信訪報告》、《中國新聞自由度觀察報告》、《中國人權(quán)發(fā)展報告》、《3.14事件社會經(jīng)濟成因調(diào)查》等;
他們發(fā)起或參與的事件還包括發(fā)起北京律師協(xié)會直選活動、對“綠壩”軟件提出法律意見等。從其介入事件的復(fù)雜度、敏感性看,他們的行為涉及了諸多個人的、團體的、政治的、乃至“集體”的利益。
毋須假設(shè)公盟的言論和判斷總是正確的,也不必確定公盟有無其他復(fù)雜的被查處理由?梢姷氖聦嵤牵核粓(zhí)法的原因和法律程序,是非營利組織的偷稅、結(jié)社權(quán)利的非法,是龐大的潛在“非法”組織中的一次選擇性執(zhí)法。這個事件值得認真對待,在于它反映出的公民結(jié)社權(quán)利和法律程序正當性可能存在的危機。
如果公盟被執(zhí)法是執(zhí)法部門在工作流程中的一個依法抽查事件,它提醒我們非營利組織面對著的法律陷阱。作為公民自發(fā)的非營利組織,意愿合法納入法律體系而沒有途徑;
被迫作為營利性的企業(yè)運作,除面臨33%(新稅法實行后為25%)的企業(yè)所得稅,以及營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、教育附加費等等稅務(wù)外,合法性仍然存疑。公盟是法律人的組織,在工商正式登記注冊,企業(yè)下設(shè)內(nèi)部非營利部門,已經(jīng)在法律形式上比較嚴格,仍然被困巨額罰款和組織查處,不能不警示非營利組織合法生存空間的狹小。
如果公盟被執(zhí)法不是上述工作流程的結(jié)果,而是其他原因,借助工商和民政的程序,那么執(zhí)法者遠未充分意識到,法律程序?qū)τ谝粋社會運作的重要性,比一時一事的結(jié)果,要深遠和重大得多。以此思路處理社會矛盾,實現(xiàn)執(zhí)政意志,是在積累問題,其結(jié)果是帶來更多的社會混亂。
伏爾泰有名言“我不贊同你所說的言辭,但我誓死捍衛(wèi)你說話的權(quán)利!睘槭裁此褭(quán)利遠遠看重于自己眼下的勝負利益?所謂利益,是排他的、互斥的、你有我無的,人們的利益之間存在分配和爭奪;
而權(quán)利則相反,它是普遍的、平等的、共同遞進性的,你的權(quán)利增進,等于我的權(quán)利增進,你的權(quán)利喪失,就是我的權(quán)利喪失。以權(quán)利的代價獲得利益,無異于燃梁取火,這是為什么伏爾泰所言寧可損失自己利益也要捍衛(wèi)他人權(quán)利。我們有過太深刻的歷史教訓(xùn),當一個國家主席手持憲法卻不能保護自己的時候,才發(fā)現(xiàn)自己參與樹立的超越法律的權(quán)威,等于剝奪了自己的權(quán)利;
當利益既得者加筑職位的權(quán)力,最終發(fā)現(xiàn)每個人都只能拼命抱住那個位置,一旦失去權(quán)力甚至失去了自身的安全。但實際是,在利益和權(quán)力的爭奪中,沒有永遠的勝者;
對法律權(quán)利破壞的結(jié)果,終將反過來加在自己身上。這是為什么法律的尊嚴、程序的正義,比獲得自己想要的結(jié)果遠更重要;
為什么珍視權(quán)利、捍衛(wèi)權(quán)利、保障權(quán)利,無論為了自己的權(quán)利還是他人的權(quán)利,無論對于公民還是執(zhí)法者而言,都是基礎(chǔ)和先于結(jié)果的。
因個人的、組織的、政治的、集體的、民族的、國家的利益的理由,損失公民的權(quán)利和法律的程序正義,將付出的社會代價是巨大的。即使對于利益的所得者而言,長遠看,沒有人是受益者。
法之所以被稱為“法”,最基本具有可預(yù)期性、普遍性。法律監(jiān)查可以是抽查式的,但必須遵循人人平等的原則,違法事實是經(jīng)過法律程序之后的判斷,而不是依據(jù)其他的原因定下結(jié)論,再去找法律證據(jù)。法律不是捕魚網(wǎng),期待越多魚套入網(wǎng)中越好;
法律也不是貓捉老鼠,暗藏在后面,突然撲上去抓住獵物。法律是燈塔、是地平線,可見地、水平地、具有持續(xù)性的,幫助人們判斷方向,避免可能的危險。
公盟被執(zhí)法的案例再次直擊當前民間組織面臨的法律風險,以及執(zhí)法體系的程序正當性,并觸及公民最基本的憲法結(jié)社權(quán)利。處罰已經(jīng)做出,在其后的聽證及進一步事件發(fā)展過程中,執(zhí)法思路能否遵循法律程序,做出符合法的正當性、尊重公民權(quán)利的判定,以及如何反思此事件,促進民間組織管理體制走出法律陷阱,值得嚴肅關(guān)注。
認真對待權(quán)利,維護法律的正當性,就是保護自己。
來源:中國發(fā)展簡報
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