來源：[摘　要] 分權(quán)和自治是不同的范疇， 在縱向的府際關(guān)系中， 只有分權(quán)而沒有自治難以防止暴政和低效。中央集權(quán)并不排斥地方自治。分權(quán)基礎(chǔ)上的地方自治是為了保障社會的多樣性、自主性和靈活性。我國作為一個超大型的社會， 整齊劃一、至上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)難以應(yīng)對全球化、市場化和民主化的挑戰(zhàn)。在憲法的框架內(nèi)， 在國家主權(quán)統(tǒng)一的前提下， 逐步構(gòu)筑立基于人民的自治能力之上的地方自治制度是實現(xiàn)善治的重要途徑。

　　[關(guān)鍵詞] 分權(quán)；

地方自治；

府際關(guān)系；

制度變革

　　一、問題的提出

　　國家的治理是非常高難度的技藝， 設(shè)計一套良好的治理框架是實現(xiàn)善治的必要條件。對于一個國家的治理結(jié)構(gòu)而言，府際關(guān)系的制度安排非常關(guān)鍵。選擇集權(quán)或分權(quán)、自治或他治的治理模式會產(chǎn)生不同的政治績效， 并影響到公民作為共和國主人的角色的發(fā)揮。對于我國縱向府際關(guān)系的研究成果，其中很多研究是論證府際分權(quán)及如何分權(quán)的問題， 或者是單純地論述地方自治， 鮮有將分權(quán)與自治聯(lián)系起來考量的作品。事實上， 分權(quán)和自治作為兩個不同的概念， 兩種不同的政制安排， 雖然內(nèi)容有交叉重疊的地方， 卻是不同的路徑選擇。闡釋清楚分權(quán)與自治的區(qū)別與勾連， 為我國縱向府際關(guān)系的制度變革提供學(xué)理論證和支持， 是本文的宏愿。

　　二、超大治理空間的權(quán)力配置邏輯

　　我國縱向府際關(guān)系的變革方向為什么是分權(quán)基礎(chǔ)上的地方自治？ 這是由我國的國情和各國政府與政治的經(jīng)驗得出的嘗試性結(jié)論。

　　首先是我國超大治理空間的現(xiàn)實考量。中國是一個具有近14億人口、面積世界第三的具有洲際規(guī)模的巨型國家。如何治理這個巨大的國家是歷代王朝和政府的關(guān)鍵事務(wù)， 直接關(guān)系到國家的興亡和盛衰， 所謂“歷史的三峽”是也。治理這個超大型社會面臨四個挑戰(zhàn)或者說問題：
(1) 從地域規(guī)模看， 我國現(xiàn)有國土面積960萬平方公里， 占世界土地面積的7.2%；

(2) 從人口總量看， “中國社會是世界上獨一無二的最大型社會， 主要表現(xiàn)為其最大數(shù)量的人口規(guī)模上” ；
(3) 從國家結(jié)構(gòu)看， 我國是實行單一制的多民族國家， 地方政權(quán)數(shù)量眾多， 分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級， 此外還有行政色彩濃厚的屬于社會自治組織的無數(shù)的村民委員會和居民委員會；

(4) 從區(qū)域發(fā)展水平看， 我國的“超大性”還表現(xiàn)為大反差的不平衡性， 對此， 胡鞍鋼有“一個中國兩種制度、四個世界和四種社會”的概括。如何治理這個情況異常復(fù)雜、發(fā)展水平參差不齊、地方社會資本迥異的國度無疑是重大的挑戰(zhàn)。事實證明， 傳統(tǒng)的中央集權(quán)制難以有效地滿足不同地方的偏好和訴求， 并且可能因為政策的整齊劃一而忽視、扼殺地方的多樣性、差異性和積極性， 造成嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟、社會后果。分權(quán)是必然的， 只是要解決在什么背景下分權(quán)及進一步怎么分權(quán)的問題。選擇什么樣的分權(quán)改革模式， 我們既不能不思改革、被動地延續(xù)歷史， 也不能任意擺脫歷史， 在尊重歷史和現(xiàn)實的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)造性變革是我國府際關(guān)系調(diào)整的必然選擇。分權(quán)基礎(chǔ)上的地方自治就是一個重要選項。

　　其次是目前我國地方治理面臨的績效困境。中國社會最近三十年來最突出、最核心的特征是轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型是一個重大的歷史過程， 涉及到經(jīng)濟、社會、文化和政治諸領(lǐng)域的全面的結(jié)構(gòu)性的調(diào)整， 本質(zhì)是利益和資源的創(chuàng)造和重新配置。1840年以來的現(xiàn)代化過程在這三十年里全面加速， “濃縮發(fā)展”所帶來的壓力是空前的。如何通過良好的制度的設(shè)計與運作改善政府績效， 建設(shè)強大、有效而又有限的現(xiàn)代政權(quán)體系及其運作機制從而為現(xiàn)代化提供政治保障， 是我國深化改革的現(xiàn)實課題。在目前的地方制度下， 我國的地方治理面臨績效困境：
(1) 職責(zé)同構(gòu)問題。上下級政府之間， 無論機構(gòu)的設(shè)置還是職能的分配， 高度雷同， 導(dǎo)致機構(gòu)重疊， 權(quán)任不清；

(2) 績效不高， 難以應(yīng)對轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。治安惡化， 各種群體性事件劇增， 地方政府損害民眾權(quán)益的違法行為時有發(fā)生， 官民矛盾加劇乃至局部惡化并爆發(fā)；

(3) 治理成本高昂，難以為繼。由于國家與社會關(guān)系沒有理順， 政府間權(quán)責(zé)沒有合理配置， 導(dǎo)致冗員眾多， 機構(gòu)膨脹， 行政成本的高昂已經(jīng)到了難以接受的地步， 我國行政成本之高世界少有， “高于日本、英國、韓國、法國、加拿大和美國。..還在以23%的速度增長。..支出高漲和效率低下�！�( 4) 沒能有效解決權(quán)力的公平競爭和政治責(zé)任的追究。在目前的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，我國的權(quán)力鏈條是至上而下構(gòu)筑起來的， 地方政府的權(quán)力來自中央政府的授權(quán)， 地方政府對上級負(fù)責(zé)而不是直接對民眾負(fù)責(zé)。這種權(quán)力運作的邏輯理論上無疑是難以服人的， 而實踐上則有害民主和自治。現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的一些欺上瞞下、勞民傷財甚至違法亂紀(jì)的現(xiàn)象與人民不能有效地以各種方式參與地方治理是有密切關(guān)系的。

　　再次是民主化的必然要求。民主化是時代強音和趨勢。中國改革開放三十年可以說是民主化的過程， 也是還權(quán)于民的運動。民主化既體現(xiàn)在公民的政治權(quán)利的保障和擴展上，也體現(xiàn)在公民參與社會事務(wù)和政治事務(wù)的廣度、深度和頻率上， 也體現(xiàn)在府際關(guān)系的規(guī)范化以及平等化趨勢上。改革開放以來， 特別是1982年憲法的頒布實施和相關(guān)法律的出臺，以及中國加入世界貿(mào)易組織等國際組織的驅(qū)動， 法治化成了我國社會的必然選擇。而法治化的前提是民主化， 沒有民主的法制不過是純粹的工具， 甚至淪為專權(quán)的手段。民有、民治、民享的民主理念深入人心， 而且民主日益制度化， 公民的民主權(quán)利日益拓展， 民眾的參與權(quán)也擴展了， 比如“民主懇談”、“網(wǎng)絡(luò)民主”就是新興的民主參與方式， 也發(fā)揮了重大的作用。民主絕對不只是投票的那一咋那的決定權(quán)， 更重要的是選舉后的監(jiān)督、管理、決策等過程的參與。要通過各種各樣的形式， 包括旁聽“兩會”、價格聽證、拆遷或者征地聽證、座談會、充當(dāng)陪審員等等方式讓公民廣泛地參與政治、行政、法律過程， 保障公民當(dāng)家作主的權(quán)利落到實處。在縱向的政府間關(guān)系中， 今后應(yīng)該更多地溝通、對話、談判和博弈， 而不是中央政府簡單的、單向度的、絕對的命令的方式，文化大革命時期那種絕對權(quán)威是不應(yīng)該在以民主為基礎(chǔ)、法治為保障的府際關(guān)系中存在的。政府間的關(guān)系應(yīng)該逐步走向扁平化、平等化的伙伴關(guān)系， 而不是封建式父子關(guān)系。分散化管理是民主化時代府際關(guān)系的必然選擇。單一中心的權(quán)威模式是不可持續(xù)的。權(quán)力的分散過程也是利益、職能、責(zé)任和風(fēng)險分散化的過程。所有的雞蛋放在一個籃子里是最危險的�！皺�(quán)力過分集中， 越來越不能適應(yīng)社會主義事業(yè)的發(fā)展�！碑�(dāng)然， 分權(quán)不是搞分散主義、鬧獨立性或地方分裂，而是為了更好地調(diào)動各方面的積極性為社會主義事業(yè)服務(wù)。

　　準(zhǔn)確地說， 不是分權(quán)而是還權(quán)還利還責(zé)， 把人民、社會和地方政府的權(quán)利和責(zé)任都復(fù)歸應(yīng)有位置， 各得其所， 各負(fù)其責(zé)。在民主化的時代， 政府間關(guān)系、政府與社會間的關(guān)系， 都得合乎這個潮流， 雖然表現(xiàn)形式不同。

　　最后是地方自治本身潛在的優(yōu)點。社會治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計和運作應(yīng)該立基于人類的自治能力之上。我們既然是唯物主義者， 就應(yīng)該相信人民的智慧和能力， 而不是懷疑、貶低和壓制人民的自治能力。要相信， 公民可以通過深思熟慮和自主選擇， 來設(shè)計、創(chuàng)造、運作和變革他們的政府制度。未來的地方政權(quán)組織形式要真正把人民當(dāng)家作主的權(quán)利制度化、具體化、可操作化， 畢竟， 民主體制的長期活力靠的是民主的人民的自治能力。這意味著民主體制的建設(shè)是自下而上的。[ 8 ]地方自治要施行， 要有賴公民自治能力的開發(fā)、培育和擴展， 沒有獨立、自立、節(jié)制、負(fù)責(zé)的公民精神的支撐， 社會自治、地方自治都會有困難。事實上， 村民委員會這樣重要的具有中國特色的治理機制和制度創(chuàng)新也是中國農(nóng)民的創(chuàng)造。我們再也不能以“民智未開”作為阻礙公民參與政治的借口了。民主就像游泳， 如果只是看， 光說不練， 不僅不能學(xué)會， 而且最終可能會因為長期積累矛盾不能及時釋放而爆炸。事實上， 我國目前不僅有了基層自治制度， 也有了行業(yè)自治制度， 以及特定范圍的地方自治制度， 包括民族區(qū)域自治制度和高度自治的特別行政區(qū)制度。隨著市場化、民主化、法治化的發(fā)展， 中國市民社會的成長和公民精神的培育， 地方自治將有更大的空間和更好的條件。地方自治的優(yōu)點至少有四點：
(1) 防止中央政府的專權(quán)以及避免由此而來的社會災(zāi)難；

(2) 更好地回應(yīng)民眾的訴求；

(3) 鍛煉和培育民眾的公民精神， 完善公民的人格；

(4) 保證政府的民主性， 避免地方政府的腐化， 減少治理成本， 降低政府決策和行政失誤的概率。通過地方自治和社會自治制度的建構(gòu)， 中央集權(quán)的風(fēng)險可以大大降低， 社會有機體會更加健康。而社會有機體的健康是國家真正強大的基石， 是中國崛起的根本依靠。

　　三、我國縱向府際關(guān)系的變革路徑

　　盡管地方自治是舶來品， 對于中國人卻并不陌生。自1840年以來， 伴隨著西學(xué)東進， 中國人不僅學(xué)習(xí)西方的器物，在不斷地失敗與反省中也意識到了制度的意義， 在清末就討論地方自治的問題了�！皣�父”孫中山等人也一再倡導(dǎo)地方自治， 1920年代還上演了“聯(lián)省自知”運動， 很多的憲法性文件， 比如《中華民國憲法》(曹錕憲法) 、《中華民國訓(xùn)政時期約法》、《五五憲草》、以及1947年生效的現(xiàn)在臺灣依舊施行的《中華民國憲法》等都規(guī)定了地方制度包括自治的問題。但是， 由于各種各樣的原因， 效果差強人意(現(xiàn)在臺灣地區(qū)的地方自治還是很成功的) 。原因何在呢？ 最主要的原因是當(dāng)時并不具備自治所要求的相應(yīng)的社會條件， 比如發(fā)達的市場經(jīng)濟， 成熟的公民社會， 以及民主的政治架構(gòu)。

　　在沒有充分的民主的社會環(huán)境下， 地方自治難以發(fā)揮實效。民主是政治領(lǐng)域的激勵機制——激勵政府官員盡心盡力地為人民服務(wù)， 而不是為自己和為上級服務(wù)。民主可以說是自治的前提。民主當(dāng)然不是萬能的， 我們不必寄予過高期望，但是沒有民主國家有機體要保持健康和持續(xù)是難以想象的，蘇聯(lián)這個超級大國的土崩瓦解就是明證。誠如智者所言， “盡管民主是自由人民的唯一適當(dāng)?shù)恼�府形式�?民主政府的維持與存續(xù)， 卻要求以適當(dāng)?shù)牡驼{(diào)期望為基礎(chǔ)的適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計�！蔽覀儗γ裰骰�礎(chǔ)上的地方自治制度也要有個清醒地低調(diào)的期望， 地方自治不是百病包治的萬驗靈丹， 能解決部分問題而不能解決所有問題。

　　在未來的國家建設(shè)進程中， 我國縱向的府際關(guān)系變革需要注意把握以下幾個問題：

　　首先， 國家權(quán)力要收放有度， 不斷擴展和規(guī)范地方自治。在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式不變的前提下， 要擴大地方的自主性。我國是中央集權(quán)制， 但這種集權(quán)制既然是民主基礎(chǔ)上的制度安排， 就不該排斥地方自治。實際上， 民主集中制不但絲毫不排斥自治， 反而以必須實行自治為前提， 必須與發(fā)揮地方的主動性和積極性結(jié)合起來。

　　權(quán)力要進一步給社會歸還， 同時也要給地方政府下放。目前中國的資產(chǎn)百分之七十還掌握在國家手里， 國家在過去多年里財富和資源的增長速度大大高于國民收入的提高速度。中央政府權(quán)力很大， 控制著人、財、物， 層級越低的政府權(quán)力越小， 責(zé)任越大， 權(quán)責(zé)失衡。民間組織、市民社會因為政府管制過多， 發(fā)展的空間逼仄。有的責(zé)任和權(quán)力， 本來應(yīng)該是中央政權(quán)的事情， 卻下放給了地方， 而地方因為能力的限制根本無法完成， 比如義務(wù)教育經(jīng)費的保障和基本社會保障和醫(yī)療服務(wù)等。

　　當(dāng)然， 中央集權(quán)制在當(dāng)下中國不可能轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)邦制， 畢竟， 就像費正清認(rèn)為的， 中國革命與中國歷史的宏觀連續(xù)性體現(xiàn)在中國人口從來沒有今天這么多；

通過一個中央權(quán)威保持統(tǒng)一， 仍然是必要的。但這并不意味著就全國不分地域、不分實際地整齊劃一地采取同樣的治理模式。事實上， 不僅美國這樣的聯(lián)邦制實行地方自治， 英國、日本、法國等單一制國家也采取了非常有效的地方自治制度， 以在國家統(tǒng)一的前提下保持多樣性、差異性和靈活性。

　　其次， 從自治的方向來看， 要至下而上， 穩(wěn)步推進。試圖全國一盤棋地實行地方自治是非常糟糕的做法。無論是中國革命還是改革開放的成功， 一個非常重要的經(jīng)驗， 就是任何成功的政策的推行都是因為這些政策本身是有經(jīng)驗基礎(chǔ)的。領(lǐng)導(dǎo)人的開明當(dāng)然很重要， 但領(lǐng)導(dǎo)人的英明決策也是基于對億萬人民的偉大實踐和智慧的總結(jié)與提煉。村民自治這樣的政治實踐是農(nóng)民的創(chuàng)造。而村民自治在當(dāng)下的困境也是因為全國不分實際整齊劃一地推行的結(jié)果。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在一個地方有效的治理機制未必適合其他地方， 試點成功并不等于放之四海而皆準(zhǔn)。地方成功的經(jīng)驗不要輕易推廣。試點容易推廣難， 淮橘北枳的道理是淺顯的， 但是能否用于正確地指導(dǎo)實踐則是另一回事。

　　只有允許社會自治、地方自治， 讓人民群眾在實踐中不斷地創(chuàng)造和摸索各種適合各地的治理模式， 才是明智的做法。要在大力推進向社會放權(quán)的基礎(chǔ)上推動社會自治， 引導(dǎo)社會建立各種自治的組織， 比如行業(yè)協(xié)會， 企業(yè)家協(xié)會， 農(nóng)民協(xié)會， 工會， 環(huán)境保護組織等等， 培育公民的自治能力。在社會自治的基礎(chǔ)上推進地方自治。實行地方自治制度意味著尊重公民的自主選擇， 包括對政府制度的選擇�，F(xiàn)行的從中央到地方一個簡單劃一的人民代表大會制的政權(quán)組織形式是可以調(diào)整和完善的。

　　在地方， 特別是村、鎮(zhèn)和縣這樣的地域， 完全可以由民眾在法治的基礎(chǔ)上， 在政府的引導(dǎo)下自主地摸索適當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)。比如說， 以政權(quán)組織形式為例， 具體的組織形式可以有現(xiàn)有的人民代表大會制， 也可以有委員會制(純粹的瑞典式的議行合一體制) ， 也可以是香港式的行政主導(dǎo)的模式， 乃至英美的“議會- 經(jīng)理制”， 等等。這種自治可以至下而上逐步展開， 在鄉(xiāng)村組織形式多樣化的實踐成功后， 可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也因地制宜地逐步變革， 然后再在市縣一級探索合理的組織形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政權(quán)組織形式的變革可以由市、縣決定， 省區(qū)批準(zhǔn)， 而市縣一級的變革應(yīng)由省區(qū)決定， 中央批準(zhǔn)。我國地方自治的實施也應(yīng)該遵循此路徑， 再也不要簡單地由中央弄出一個不分地域情況的整齊劃一的治理模式了。

　　最后， 地方自治的推進必須不斷規(guī)范化和制度化。政治試驗是有風(fēng)險的， 也需要時間的檢驗。實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。地方自治的展開本身必須在規(guī)則之下展開， 避免社會無序化。對自治過程中出現(xiàn)的非法行為給予及時的糾正和規(guī)范， 同時對自治所獲得的成果要通過法律的方法及時固定下來。權(quán)力下放不只是行政權(quán)、財權(quán)和人事權(quán)的下放， 還應(yīng)該包括適當(dāng)?shù)牧⒎��?quán)的下放。只有通過以民主為基石的地方自治， 政權(quán)才能及時、經(jīng)濟和精確地對公共訴求做出回應(yīng)。

　　歷史地看， 合法性基于民主， 即地方政治體制的產(chǎn)出。從中外經(jīng)驗來看， 還沒有哪一個國家， 在沒有地方自治的情況下， 能夠做到以民為本， 進行良好的治理。即使是具有濃厚中央集權(quán)傳統(tǒng)的法國和日本， 也在不斷地通過分權(quán)和自治改進政府績效。而所有的實行地方自治并獲得良好效果的國家， 都會賦予地方政府適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)， 其中不僅包括人事權(quán)， 還包括財政權(quán)甚至有限的征稅權(quán)， 以及在憲法和法律框架內(nèi)的地方規(guī)則制定權(quán)。中國的治理空間是如此之大， 管轄的人口是如此之多， 沒有具有靈活性、針對性、回應(yīng)性的政府體制是難以有效地治理的。2008年出現(xiàn)的大量的群體性事件， 跟地方政治體制和治理結(jié)構(gòu)的僵硬是有密切關(guān)系的。在民眾缺乏對政府命運的決定權(quán)的情況下， 要政府做到以人為本是比較難的。與其把所有的希望寄托在由人組成的具有自利性的政府身上， 不如把大量的事務(wù)和權(quán)限交還給社會和公民。由人民不斷地試錯并總結(jié)進而升華為契約性的治理規(guī)則是社會秩序構(gòu)建的基本路徑。

　　需要明確的是， 地方自治并不是沒有限制的。地方是相對于中央而言的， 地方的自治是在國家的統(tǒng)一即主權(quán)完整的前提下為了保持社會的多樣性和差異性而作出的一種制度安排。地方自治的目的一方面是保障通過政府間的分權(quán)與制衡以防止暴政， 也是為了保障公民的自由和自我實現(xiàn)。在實行地方自治的情勢下， 中央與地方之間不再是簡單的等級關(guān)系，而是基于法治的合作關(guān)系、伙伴關(guān)系， 中央對地方的控制手段將多元化、隱秘化和精致化， 包括政黨機制、立法約束、財政補助、行政控制、司法調(diào)節(jié)等。此外， 地方的自治權(quán)也是有限度的， 僅僅限于地方性的事務(wù)。主權(quán)性質(zhì)的國家權(quán)力，比如軍事權(quán)、貨幣發(fā)行權(quán)、外交權(quán)等權(quán)力毫無疑問是不能下放的， 有的全國性事務(wù)， 比如省際公路、宏觀調(diào)控、基本公共服務(wù)等權(quán)限， 也是不能下放的。所以， 大可不必?fù)?dān)心自治對國家統(tǒng)一帶來威脅。相反， 由于能充分地發(fā)揮地方的主動性、積極性， 地方政府在權(quán)、利和責(zé)的激勵下， 會發(fā)揮出難以預(yù)料的動力， 從而創(chuàng)造出良好的績效， 為整個國家的善治添磚加瓦。為了保證地方自治的有效實施， 要有國家層面的法律的規(guī)范和保障。要在尊重憲法的基礎(chǔ)上， 在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)擴大地方的自主權(quán)， 在適當(dāng)?shù)臅r候， 特別是市場經(jīng)濟比較完備， 市民社會和民間組織比較發(fā)達時， 擴大地方自治的范圍和權(quán)限， 為國家有機體的健康和國家的崛起奠定良好的制度基礎(chǔ)。

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