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秋風(fēng):基層自治,行政層級(jí)自然減少

發(fā)布時(shí)間:2020-06-14 來(lái)源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:

  

  行政層次完全可以減少,辦法就是基層社會(huì)、基層政府按照自治的原則運(yùn)轉(zhuǎn),則政府層級(jí)繁殖的趨勢(shì)將會(huì)自然終結(jié)。

  

  今年的中央一號(hào)文件提出了改革目前的政府架構(gòu)的任務(wù):推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。這一改革合乎政府提高行政效率的需要,但要有效推動(dòng),卻須勇氣。

  

  中國(guó)自秦以來(lái),法律所規(guī)定的政府層級(jí),除了中央政府之外,大體上以兩層居多。比如,秦漢行郡縣制,以郡轄縣。但綜觀歷代政制變遷,可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律:如果郡、省這樣的次級(jí)政府單位較多,中央政府就必然增設(shè)派出機(jī)構(gòu),如漢代之州刺史,清代之總督;
如果一個(gè)次級(jí)政府單位管理的縣級(jí)地方政府?dāng)?shù)量太多,兩者中間就必然衍生出一層政府,比如,清代的道。

  

  古人也知道這種疊床架屋的弊端,但這類機(jī)構(gòu)卻又為勢(shì)所必然。原因在于,如古人所認(rèn)識(shí)到,郡縣制的本質(zhì)是家天下,地方政府的權(quán)力全部來(lái)自中央政府授權(quán),從政治上說(shuō),所有官員對(duì)皇帝負(fù)責(zé),從行政管理的角度說(shuō),每個(gè)官員對(duì)其上級(jí)負(fù)責(zé)。反過(guò)來(lái),中央政府必得監(jiān)督地方政府,上級(jí)政府必得控制下級(jí)政府,以此確保其執(zhí)行自己的法律、命令。要從技術(shù)上做到有效的監(jiān)督、控制,則每個(gè)上級(jí)政府所直接隸屬的下級(jí)政府的數(shù)量就不能太多,也許就是七八個(gè),超過(guò)這一限度就會(huì)失控。

  

  地級(jí)市也是這樣演變出來(lái)的,F(xiàn)行憲法與地方各級(jí)人大與政府組織法上并無(wú)地級(jí)市這一建制,憲法所規(guī)定的是以省轄縣。但幾十年來(lái),地級(jí)市卻已成為一項(xiàng)定制,原因與古代相同。廣東省有近百個(gè)縣級(jí)單位,省長(zhǎng)甚至不可能記住這么多縣長(zhǎng)的名字,更談不上了解了,也就無(wú)從管理。為了有效地管理、控制,它必然傾向于設(shè)立一個(gè)中間政府單位,不管法律是怎么規(guī)定的。一個(gè)地級(jí)市管理六七縣,最多十來(lái)個(gè),是大體可以管得過(guò)來(lái)的。

  

  基于這一事實(shí),可以大膽地?cái)嘌,假如目前整個(gè)政府結(jié)構(gòu)的原理、政府職能不作較為根本的調(diào)整,則即便以政令的方式強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣,弱化地級(jí)市環(huán)節(jié),但這個(gè)中間環(huán)節(jié)還會(huì)以另一種形式重生,減少行政層次的目的很難達(dá)到。

  

  當(dāng)然,這絕不等于說(shuō),行政層次根本不可能減少。依據(jù)現(xiàn)有的政治學(xué)知識(shí),可以十分有把握地說(shuō),行政層次是完全可以減少的,辦法就是各級(jí)政府普遍地實(shí)行自治,尤其是基層社會(huì)、基層政府按照自治的原則運(yùn)轉(zhuǎn),則政府層級(jí)繁殖的趨勢(shì)將會(huì)自然終結(jié)。

  

  兩千年來(lái)政府層級(jí)趨向增加的內(nèi)在原因是,政府是自上而下構(gòu)造的,上級(jí)政府要有效地控制、監(jiān)督下級(jí)政府,必然要設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。從政府的角度來(lái)說(shuō),這也是必要的,否則,未得到有效監(jiān)督、控制的地方政府、基層政府,必將成為民眾的禍害。事實(shí)上,歷代政府盡管采取了嚴(yán)密監(jiān)管的措施,也仍然未能防止地方政府、基層政府官員胡作非為。

  

  換一種思路,如果基層社會(huì)是自治的,基層政府是自治性政府,其權(quán)力來(lái)自民眾的授予,而不是上級(jí)的授予,政府對(duì)民眾負(fù)責(zé)而不是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),則本地人民就看管住了本地政府,這個(gè)政府不可能為害于民,上級(jí)政府就沒(méi)有必要嚴(yán)密看管下級(jí)政府,自然也就不必設(shè)立看管下級(jí)政府的政府。

  

  在中國(guó),我們已經(jīng)隱約看到這樣一種治理模式的雛形。首先,村民自治、社區(qū)自治已經(jīng)有十多年的發(fā)育。其次,今年中央一號(hào)文件又提出,依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會(huì)治安等方面的行政管理權(quán)限。也就是說(shuō),小城鎮(zhèn)將逐漸地不再只是縣政府的下級(jí)政府,而將具有自己的治理權(quán)限。

  

  可以設(shè)想,如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)治理逐漸地走向自治,哪怕是半自治,那么,地級(jí)市也就逐漸成為多余,省就完全有能力直管縣了。當(dāng)然,自治絕不意味著中央或省政府的權(quán)威被削弱。相反,這兩種權(quán)威將可以更為直接對(duì)民眾行使,只是,它將換一種方式,以司法的方式行使。也就是說(shuō),實(shí)現(xiàn)省直管縣,是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要相當(dāng)廣泛的制度變革。

  

   (本文來(lái)源:南方農(nóng)村報(bào) 作者:秋風(fēng))

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