2007年初，筆者曾在《改革內(nèi)參》撰文，提出一個(gè)法治中心的政改方案。其核心構(gòu)想是，優(yōu)先圍繞法治這一目標(biāo)，重新設(shè)計(jì)政府的架構(gòu)。由目前相對(duì)強(qiáng)大的中央政府建立一套不受地方控制、而相對(duì)完整的中央法院系統(tǒng)。它可以不受地方政府之牽制，將正義送到每個(gè)民眾門(mén)口，讓民眾在全國(guó)任何地方都能夠平等地享有現(xiàn)有憲法及法律所賦予的自由與權(quán)利。一旦民眾的這種自由和權(quán)利遭到侵害、尤其是遭到地方政府侵害，民眾可以在中央法院系統(tǒng)尋求及時(shí)而有效的救濟(jì)。這樣的司法活動(dòng)具有重大政治后果：可以有效地約束地方政府權(quán)力，保持中央政府對(duì)地方的控制，并且最終真正地把各級(jí)政府的活動(dòng)置于法律之下。

　　現(xiàn)在看來(lái)，如此變革的必要性似乎更為明顯。近來(lái)發(fā)生的甕安事件及程度較小但性質(zhì)相同的諸多群體性事件，似乎表明，在基層社會(huì)，官、民之間及與此相關(guān)的商、民之間存在相當(dāng)緊張的關(guān)系。事實(shí)上，這種緊張已經(jīng)醞釀成大小不等的暴力沖突。官方的統(tǒng)計(jì)也說(shuō)，每年全國(guó)發(fā)生成千上萬(wàn)的群體性事件。如果未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化，底層不滿升級(jí)，則可能釀成較大規(guī)模沖突。鑒于這種社會(huì)情勢(shì)，盡快啟動(dòng)全面司法改革，給那些遭到地方政府、不良企業(yè)侵害的底層民眾以在正規(guī)制度內(nèi)獲得救濟(jì)、化解怨氣的出口，可能是防止社會(huì)出現(xiàn)劇烈動(dòng)蕩的重要方略。

　　民眾何以仇官

　　執(zhí)政黨和政府的高層，各個(gè)思想流派的學(xué)者及公共輿論，已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到，中國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式存在嚴(yán)重問(wèn)題：經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的代價(jià)是社會(huì)趨向緊張與沖突。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，當(dāng)然主要是企業(yè)家精神釋放、要素不斷投入帶動(dòng)的自然增長(zhǎng)。但中國(guó)區(qū)別于發(fā)達(dá)國(guó)家、區(qū)別于東亞其他國(guó)家、區(qū)別于東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家的特殊之處是，政府權(quán)力十分強(qiáng)大且?guī)缀醪皇苋魏渭s束，各級(jí)政府挾此權(quán)力，深度介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中。一方面，地方政府直接經(jīng)營(yíng)某些資源，尤其是以權(quán)力經(jīng)營(yíng)土地、“經(jīng)營(yíng)城市”，把不合理的土地、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給農(nóng)民、拆遷戶(hù)。另一方面，地方政府官員為了實(shí)現(xiàn)自己的政績(jī)目標(biāo)，不惜成本地照顧那些能夠帶動(dòng)GDP和稅收高速增長(zhǎng)的項(xiàng)目、企業(yè)，賦予這些企業(yè)以巨大特權(quán)。這些“紅頂”企業(yè)假政府權(quán)力之虎威，同樣把不合理的交易條款強(qiáng)加給農(nóng)民、市民。

　　政府及紅頂企業(yè)的這類(lèi)活動(dòng)，當(dāng)然創(chuàng)造了相當(dāng)規(guī)模的GDP，政府也獲得了巨大的財(cái)政收入。但是，這樣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必然帶有野蠻的一面。政府及紅頂企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中會(huì)利用權(quán)力侵害普通民眾的權(quán)利和利益。這類(lèi)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也必然在當(dāng)?shù)卦斐删薮蟮呢?fù)外部性，比如生態(tài)破壞、環(huán)境污染。中國(guó)的生態(tài)破壞之所以十分嚴(yán)重，主要原因是地方政府為污染企業(yè)保駕護(hù)航。

　　政府及紅頂企業(yè)對(duì)民眾利益的直接與間接侵害，自然會(huì)引發(fā)民眾的反彈。面對(duì)普通民眾與紅頂企業(yè)的利益糾紛，奉行“親商、富商、安商”原則的地方政府官員幾乎本能地傾向于企業(yè)，強(qiáng)迫民眾接受企業(yè)的不合理定價(jià)。如果民眾仍然不能接受，政府就會(huì)采取強(qiáng)制手段，比如由法院強(qiáng)制執(zhí)行拆遷令。這樣一來(lái)，民眾與企業(yè)之間的利益糾紛，就變成了民眾與政府之間的政治沖突。面對(duì)這一局勢(shì)，擁有廣泛而不受約束的權(quán)力的地方政府官員則輕易地動(dòng)用城管、公安等暴力手段來(lái)對(duì)付民眾。

　　關(guān)于這一點(diǎn)，貴州省委書(shū)記石宗源在甕安事件之后分析事件根源時(shí)，曾一語(yǔ)破的：甕安事件背后的深層次原因是甕安縣在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中，侵犯群眾利益的事情屢有發(fā)生。而在處置這些矛盾糾紛和群體事件過(guò)程中，一些干部作風(fēng)粗暴、工作方法簡(jiǎn)單，甚至隨意動(dòng)用警力。他們工作不作為、不到位，一出事，就把公安機(jī)關(guān)推上第一線，群眾意見(jiàn)很大，不但導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，而且促使警民關(guān)系緊張。

　　由此不難理解，為什么各地一旦發(fā)生群體性事件，民眾經(jīng)常將沖擊的矛頭對(duì)準(zhǔn)警察機(jī)關(guān)�？梢酝贫�，只要發(fā)生了民眾沖擊公安機(jī)關(guān)的事件，該地政府權(quán)力之正當(dāng)性基本上已喪失，民眾已對(duì)政府有極深的怨恨情緒，此即所謂的“仇官”情緒。

　　這種仇官情緒形成的根源，就是扭曲的政績(jī)考核體系加上官員不受約束的權(quán)力，使地方政府的行為高度扭曲，尤其是各級(jí)政府中直接與民眾打交道而結(jié)構(gòu)完整的一級(jí)政府——縣、市級(jí)政府。政府的增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)被層層分解，最終主要落在這一級(jí)政府身上。而這一級(jí)政府又擁有完整的強(qiáng)制性權(quán)力，擁有城管、警察、檢察院等機(jī)構(gòu)。這兩者構(gòu)成了一種可怕的組合。另外一個(gè)因素使問(wèn)題更為復(fù)雜。目前各級(jí)政府官員的任期通常很短，一般都不能任期屆滿。這誘導(dǎo)他們普遍采取短期化的機(jī)會(huì)主義策略，主要策略就是竭澤而漁，與民爭(zhēng)利。地方政府不是充當(dāng)企業(yè)、民眾正常交易、合作過(guò)程的仲裁者，充當(dāng)公共秩序的維護(hù)者，而是成為利益的當(dāng)事人，而且成為最大的利益當(dāng)事人。由于任期較短，它們對(duì)于本地已經(jīng)存在的社會(huì)緊張、沖突的危險(xiǎn)也蠻不在乎，不會(huì)采取那些需要較長(zhǎng)時(shí)間投入的解決辦法。相反，它們會(huì)選擇當(dāng)下看來(lái)最為便捷、可以立竿見(jiàn)影的手段。而它們作為一個(gè)完整的政府機(jī)構(gòu)，手里也確實(shí)掌握著這樣的手段，那就是，使用城管、警察、檢察院等暴力機(jī)構(gòu)。在一個(gè)縣市政府體制內(nèi)，主管官員使用這些手段的權(quán)力是不受任何節(jié)制的。直到釀成甕安事件之類(lèi)大禍，地方政府官員才會(huì)手忙腳亂。

　　可以說(shuō)，地方政府不受約束地濫用權(quán)力，乃是當(dāng)代中國(guó)一切社會(huì)問(wèn)題的總根源。因?yàn)檎�府利用�?quán)力賦予某些企業(yè)、某些人以特權(quán)，所以，造成了公眾無(wú)法容忍的財(cái)富分配不公平。民眾所仇恨的不是財(cái)富分配不均等，而是經(jīng)濟(jì)過(guò)程與財(cái)富分配的不公平。而政府直接侵害民眾的權(quán)利和利益，更會(huì)直接激起民眾的不滿與憤怒。這種情緒長(zhǎng)期積累，隨時(shí)會(huì)爆發(fā)群體性的官、民沖突。

　　地方政府的監(jiān)督真空

　　出現(xiàn)此類(lèi)重大社會(huì)沖突之后，上級(jí)政府：包括中央或省這樣的高層政府不得不介入。但很顯然，此時(shí)介入為時(shí)已晚。人們不得不問(wèn)，為什么未能防禍于未然？各地頻繁發(fā)生的群體性事件已經(jīng)清楚地說(shuō)明，現(xiàn)有的控制、監(jiān)督地方政府的機(jī)制嚴(yán)重失靈。

　　目前政府架構(gòu)內(nèi)部控制、監(jiān)督地方政府、基層政府的一個(gè)主要機(jī)制，是上級(jí)政府對(duì)地方政府、基層政府的行政、政治監(jiān)督。比如，省級(jí)政府監(jiān)督市、縣級(jí)政府，市級(jí)政府監(jiān)督縣級(jí)政府。然而，由于下述兩個(gè)原因，這樣的行政監(jiān)督機(jī)制同樣會(huì)失靈。

　　首先，在目前自上而下的政績(jī)考核體系中，上級(jí)政府的政績(jī)就是其所管轄的所有下級(jí)政府的政績(jī)之總和。因而，上下級(jí)政府之間是合謀關(guān)系，而不存在監(jiān)督關(guān)系。下級(jí)政府的很多措施，本來(lái)就是在上級(jí)政府的政績(jī)指標(biāo)壓力下而出臺(tái)的。由此不難設(shè)想，對(duì)于下級(jí)政府所采取的種種能夠增加其政績(jī)的措施，即便上級(jí)政府認(rèn)為不妥，也不會(huì)及時(shí)出面阻止。

　　反過(guò)來(lái)說(shuō)，下級(jí)政府的過(guò)失當(dāng)然也會(huì)影響上級(jí)政府的政績(jī)，因而，即便民眾針對(duì)下級(jí)政府的行為向上級(jí)政府申訴、上訪，甚至這種上訪引起高層過(guò)問(wèn)，上級(jí)政府也會(huì)維護(hù)自己的下級(jí)。除非下級(jí)政府的行為造成太大禍害，引起高層震動(dòng)，上級(jí)政府才會(huì)被動(dòng)地去處理自己的下屬。也就是說(shuō)，在下屬政府與本地民眾之間，上級(jí)政府本能地倒向下屬政府一邊，而不能抑制這些地方政府侵害民眾的行為。

　　其次，即便上級(jí)政府履行自上而下的監(jiān)督責(zé)任，這種監(jiān)督往往也是滯后的，通常是在地方政府已經(jīng)對(duì)民眾造成傷害之時(shí)，甚至是在權(quán)力已經(jīng)習(xí)慣于胡作非為、對(duì)民眾的傷害已經(jīng)積累到一定程度之后，才在第二時(shí)間、第三時(shí)間出場(chǎng)。此時(shí)出場(chǎng)，固然可以挽回一些影響，但民眾對(duì)權(quán)力的信賴(lài)已然發(fā)生流失，社會(huì)秩序的制度與精神基礎(chǔ)已經(jīng)遭到侵蝕。

　　事實(shí)上，自秦建立中央集權(quán)體制以來(lái)，就始終無(wú)法解釋上述行政控制、監(jiān)督的失靈問(wèn)題。中央集權(quán)體制的基本原理就是自上而下地授予權(quán)力、建立各級(jí)政府，每一級(jí)官員都對(duì)自己的上級(jí)政府負(fù)責(zé)任，全體官員最終對(duì)皇帝負(fù)責(zé)任。但是，這樣的體制卻往往做不到所有官員都對(duì)皇帝承擔(dān)責(zé)任，相反，如“縣官不如現(xiàn)管”“天高皇帝遠(yuǎn)”之類(lèi)的格言所表明的，各級(jí)官員通常只對(duì)自己的上級(jí)負(fù)責(zé)，而上級(jí)卻天然地有保護(hù)自己下級(jí)的本能。于是，皇帝旨在支配全體官員的制度運(yùn)行的結(jié)果卻往往是皇帝喪失對(duì)低級(jí)官員的控制與監(jiān)督，而這些低級(jí)官員正是直接與民眾打交道的。下級(jí)政府、基層政府不受約束地濫用權(quán)力的活動(dòng)，使整個(gè)統(tǒng)治的正當(dāng)性不斷流失。

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，清末以來(lái)建立憲政制度的種種努力，在很大程度上就是為了解決社會(huì)無(wú)法正義治理、民眾權(quán)利隨意受到政府侵害這個(gè)根本問(wèn)題。這其中，非常重要、但經(jīng)常被人忽視的一點(diǎn)是建立獨(dú)立的司法體系。此處所謂獨(dú)立，就是指其獨(dú)立于行政部門(mén)。法院自成體系，僅僅按照法律，向民眾提供救濟(jì)。

　　但是，現(xiàn)有的司法系統(tǒng)由于體系設(shè)計(jì)的重大缺陷，無(wú)法為遭到地方政府及其支持之企業(yè)侵害權(quán)利和利益的民眾，提供及時(shí)而有效的法律救濟(jì)。其中的癥結(jié)即在于學(xué)者們?cè)缫阎赋龅姆ㄔ盒姓�化，及因此而�?lái)的法院地方化。地方法院受制于地方政府，于是，不得不服務(wù)于地方政府之政績(jī)目標(biāo)。于是，人們就看到一種奇特現(xiàn)象：法院院長(zhǎng)竟然是拆遷指揮部的成員。這樣的法院當(dāng)然不可能公正地對(duì)待那些遭到地方政府侵害的民眾。

　　民眾也深知這一點(diǎn)，因而，一旦自身權(quán)益遭到地方政府侵害，經(jīng)常近乎本能地回到傳統(tǒng)的救濟(jì)方式：上訪。這是傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制為了彌補(bǔ)其制度缺陷而向民眾提供的一個(gè)帶有“平衡”意味的救濟(jì)渠道。但是，這樣的機(jī)制注定了同樣是失靈的。上級(jí)政府與侵害民眾權(quán)益的下級(jí)政府有直接利害關(guān)系，當(dāng)然無(wú)法滿足民眾的訴求，于是，上訪者最終都涌向北京。而這必然超出中央政府各部門(mén)的承受能力，結(jié)果，上訪者的問(wèn)題始終難以解決，終成一個(gè)長(zhǎng)期性的“社會(huì)不穩(wěn)定”因素。

　　當(dāng)然，當(dāng)下的體制中還設(shè)計(jì)了另外一套控制、監(jiān)督政府權(quán)力的機(jī)制，即同級(jí)執(zhí)政黨黨委對(duì)政府的政治性控制與監(jiān)督。如果黨的機(jī)構(gòu)真正承擔(dān)其政治職能，收集、組織民意，將這種民意傳導(dǎo)到行政部門(mén)，并監(jiān)督權(quán)力之行使過(guò)程，則權(quán)力確實(shí)可以受到一定約束。

　　問(wèn)題是，在現(xiàn)有體制下，黨政之間不是制衡、監(jiān)督的關(guān)系，而基本上是合謀的關(guān)系。其中的癥結(jié)是黨組織完全行政化，一旦行政化，當(dāng)然也就無(wú)法履行本來(lái)承擔(dān)的政治監(jiān)督功能。黨委書(shū)記通常被視為一個(gè)地方的“一把手”，他所享有的不是最高監(jiān)督權(quán)，而是最高立法權(quán)、行政權(quán)。他通常就是當(dāng)?shù)馗鞣N政策出臺(tái)的最后決策者，政府可能侵害民眾利益的各種扭曲行為，就是地方黨負(fù)責(zé)人所為，地方的行政部門(mén)不過(guò)是執(zhí)行者而已。

　　由于上述種種制度缺陷，普通民眾面對(duì)地方政府及地方政府支持之企業(yè)的侵害，幾乎找不到及時(shí)而有效的救濟(jì)，而政府內(nèi)部的控制、監(jiān)督機(jī)制也經(jīng)常不能發(fā)揮作用。這樣，地方政府就可以不受阻礙地使用其巨大權(quán)力，與民爭(zhēng)利，從而使民怨越積越深，使整個(gè)政府的統(tǒng)治正當(dāng)性不斷流失。

　　以司法約束地方政府

　　一個(gè)旨在追求長(zhǎng)遠(yuǎn)而穩(wěn)定之統(tǒng)治的政府，應(yīng)當(dāng)在其制度設(shè)計(jì)中追求這樣一個(gè)目標(biāo)：讓民眾覺(jué)得制度大體是正義的，自己的權(quán)益基本上能夠得到保障，尤其是免于權(quán)力的侵害。為此，首先，對(duì)基層政府、地方政府的權(quán)力進(jìn)行事先約束，使之根本就喪失胡作非為的沖動(dòng)。其次，即使此類(lèi)權(quán)力在行使過(guò)程中偶爾胡作非為，遭到侵害的民眾也可以通過(guò)某種途徑對(duì)這種權(quán)力提出質(zhì)疑。一般而言，民主制度就是對(duì)權(quán)力進(jìn)行事先限制的機(jī)制；
法治，尤其是獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)向那些與政府發(fā)生糾紛的民眾提供及時(shí)而有效的救濟(jì)，則是對(duì)正在進(jìn)行侵害行為的權(quán)力在第一時(shí)間進(jìn)行約束。

　　從理論上說(shuō)，民主與法治是相輔相成，相互支持的。但在現(xiàn)實(shí)的民情與制度環(huán)境下，兩者則可以分出先后緩急。簡(jiǎn)單地說(shuō)，民主正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的條件更為苛刻，引入民主制度，尤其是以普遍投票選舉為基本特征的現(xiàn)代民主制度，需要社會(huì)秩序相對(duì)穩(wěn)定，社會(huì)各方力量具有理性共識(shí)。如果社會(huì)內(nèi)部的群體對(duì)立比較嚴(yán)重，則更緊要的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序穩(wěn)定。此時(shí)，法治可能就是更為優(yōu)先的制度選擇。以當(dāng)下中國(guó)的情勢(shì)來(lái)看，率先進(jìn)行法治變革，或可更有效地解決當(dāng)前社會(huì)最緊迫的問(wèn)題；
在現(xiàn)有政治架構(gòu)下，法治導(dǎo)向的變革也更有可操作性。

　　甕安事件之后，貴州省在貴陽(yáng)開(kāi)展了區(qū)縣委書(shū)記“公推競(jìng)崗”活動(dòng)。如果這兩個(gè)事件之間確實(shí)如有人所猜測(cè)的那樣有聯(lián)系，那未必是最合適的治理變革方向。公推競(jìng)崗的目的是通過(guò)提高黨政官員遴選過(guò)程的民主成分，從而選擇出德才更優(yōu)的官員來(lái)。但是，目前的公推競(jìng)崗操作方式本身離民眾直接選舉官員有很長(zhǎng)距離，如此競(jìng)崗上任的官員未必會(huì)在施政過(guò)程中，對(duì)民眾的權(quán)利和利益保持敬畏。而目前底層民眾的怨恨，往往不是因?yàn)榈胤秸�府官員沒(méi)有做什么好事，而是其直接侵害民眾的權(quán)利和利益。因而，民眾所需要的，乃是限制官員針對(duì)民眾干壞事，與民爭(zhēng)利。

　　這樣的限制，主要得依靠司法。官員民主選舉或者人大強(qiáng)化對(duì)官員的監(jiān)督，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　能夠比較有效地推動(dòng)官員去做民眾想讓官員做的事情。但要阻止官員、地方政府直接以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的身份把不合理的交易條款強(qiáng)加于普通民眾，得靠司法程序。因?yàn)�，這里所涉及的通常是個(gè)別民眾的權(quán)利和利益。即便是在憲政健全的國(guó)家，保護(hù)少數(shù)通常都是司法的責(zé)任。

　　筆者所提出的以法治為中心的改革方案，旨在建立一套具有相對(duì)于地方政府之獨(dú)立性的法院體系，這些法院就在地方政府身邊，應(yīng)民眾之訴求，及時(shí)審查地方政府的法規(guī)和行為，阻止地方政府侵害民眾權(quán)益，從而制約、約束地方政府濫用權(quán)力的傾向，從而以看得見(jiàn)的方式讓底層民眾得到正義。

　　此處的法院，強(qiáng)調(diào)的是其相對(duì)于地方政府的獨(dú)立性，則此法院體系只能是以全國(guó)性政府的名義出現(xiàn)。中央法院系統(tǒng)有三級(jí)：最高層是最高法院。在其下設(shè)立約十余家大區(qū)法院。這個(gè)法院系統(tǒng)的一審法院——地區(qū)法院，則可由目前的地市中級(jí)法院改造而來(lái)。剩下的縣、省兩級(jí)法院構(gòu)成一個(gè)省法院系統(tǒng)。可以預(yù)料，這兩級(jí)法院的案件將會(huì)被大量分流，而終審權(quán)最終也仍然到達(dá)最高法院。這樣，兩個(gè)法院系統(tǒng)的終審權(quán)都在最高法院。

　　這一設(shè)想會(huì)涉及一個(gè)重大問(wèn)題：屬于中央法院系統(tǒng)的大區(qū)法院和地區(qū)法院將會(huì)沒(méi)有對(duì)應(yīng)的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)。但從憲政的基本原理考慮，讓司法機(jī)構(gòu)從屬于同級(jí)人大，本身就存在嚴(yán)重缺陷，遲早是需要改革的。通過(guò)建立沒(méi)有人大直接管理的大區(qū)法院和地區(qū)法院，則可以在這方面率先取得突破。

　　大區(qū)法院的法官由最高法院提名，全國(guó)人大常委會(huì)任命。地區(qū)法院法官由最高法院任命。為此，最高法院應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)法官遴選委員會(huì)，向人大常委會(huì)提名大法官人選，及任命地區(qū)法院法官。大區(qū)法院的院長(zhǎng)，可以由最高法院的法官巡回?fù)?dān)任。盡管如此，原則上，地區(qū)法院與大區(qū)法院之間只存在審級(jí)關(guān)系，而沒(méi)有行政、人事、財(cái)政隸屬關(guān)系，它們都是獨(dú)立的法院。

　　設(shè)立這些法院之后，凡是以省（包括�。┮韵碌母骷�(jí)政府及其行政部門(mén)作為一方當(dāng)事人的糾紛，即所有行政訴訟，以及以這些政府為當(dāng)事人的所有民事訴訟，均由這個(gè)中央法院系統(tǒng)受理。當(dāng)然還可以包括其他類(lèi)型的訴訟，比如，涉及兩省居民、政府的訴訟。中央法院系統(tǒng)的行政訴訟管轄權(quán)也可以擴(kuò)大，即可以承擔(dān)憲法審判的功能。中央法院系統(tǒng)的各級(jí)法院除了可以審查地方政府具體行政行為之合法性外，也可以審查其抽象行政行為，即審查地方行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、紅頭文件的合法性及合憲性，以此保證地方政府不得違犯憲法及全國(guó)性法律，實(shí)現(xiàn)真正實(shí)質(zhì)上的國(guó)家統(tǒng)一。

　　這樣一套法院系統(tǒng)，基本上可以不受地方政府控制，因而可以在地方政府與民眾發(fā)生糾紛的時(shí)候，保持公正中立的姿態(tài)，為那些權(quán)益遭到地方政府侵害的民眾在第一時(shí)間提供及時(shí)而有效的救濟(jì)。在成立之初，這些法院可能會(huì)被民眾的訴訟所淹沒(méi)。但可以預(yù)料，只要這個(gè)法院能夠獨(dú)立而公正地判決，地方政府考慮到訴訟風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)自覺(jué)約束自己的行動(dòng)，不像現(xiàn)在這樣肆無(wú)忌憚地侵害民眾權(quán)益。這樣，中央法院系統(tǒng)受理的訴訟就會(huì)逐漸下降、保持在一個(gè)相對(duì)平穩(wěn)的水平。

　　中央法院系統(tǒng)的政治功能

　　一套獨(dú)立的中央法院系統(tǒng)具有十分重大的政治意義。它能夠維護(hù)實(shí)質(zhì)意義上的統(tǒng)一，能夠有效地控制、監(jiān)督地方政府。

　　中國(guó)自秦以來(lái)的政體，都側(cè)重于建立一個(gè)比較強(qiáng)大的中央政府，立法者甚至希望中央政府對(duì)地方政府享有無(wú)限權(quán)力，通過(guò)這種權(quán)力直接對(duì)民眾進(jìn)行治理。但是，由于上面分析的集權(quán)體制的內(nèi)在邏輯，這種權(quán)力終究要大打折扣。因?yàn)�，中間層次的各級(jí)政府通常會(huì)形成嚴(yán)重梗阻。而且復(fù)雜的層級(jí)關(guān)系，也使中央政府的管治效力逐級(jí)衰減。今人關(guān)于“政令不出中南�！钡恼f(shuō)法，其實(shí)自古就有，它生動(dòng)地描述了自上而下地集中控制權(quán)力的政府所無(wú)法克服的困境。

　　從另一方面看，對(duì)于地方政府偏離中央政府政令和法律的行為，中央政府貌似擁有強(qiáng)大權(quán)力，卻束手無(wú)策。如果遇到特別嚴(yán)重的問(wèn)題，中央政府確實(shí)可以對(duì)地方政府官員雷厲風(fēng)行。但是，這種貌似強(qiáng)大的權(quán)力，終究不是一種可以日常行使的權(quán)力。中央政府如果頻繁對(duì)成千上萬(wàn)地方政府行使這種權(quán)力，其成本就太高了。這樣的權(quán)力也許已經(jīng)不是一種權(quán)力，而成為一種負(fù)擔(dān)。捉襟見(jiàn)肘的中央政府平時(shí)無(wú)法及時(shí)地約束地方政府，一旦不受管束的地方政府惹出禍來(lái)，又不能不為其承擔(dān)責(zé)任。

　　一個(gè)強(qiáng)大的中央法院系統(tǒng)卻可以比較有效地維護(hù)全國(guó)性政府的權(quán)威。在美國(guó)、德國(guó)等聯(lián)邦制國(guó)家，全國(guó)性政府與州、地方政府之間根本沒(méi)有直接隸屬關(guān)系，但聯(lián)邦的法律、政令仍然是暢通無(wú)阻。此間的關(guān)竅就是，聯(lián)邦法院系統(tǒng)直接面向民眾，并通過(guò)向民眾提供正義，來(lái)約束地方政府。從法律統(tǒng)一執(zhí)行、政令有效執(zhí)行的成效來(lái)看，中國(guó)目前的體制反而不及聯(lián)邦制國(guó)家。致命的問(wèn)題就是，中央政府不直接與民眾發(fā)生關(guān)系，又沒(méi)有自己的法院體系，自己的法律安全依靠已經(jīng)地方化的法院來(lái)執(zhí)行，中央政府頒布的法律對(duì)民眾做出了各種承諾，但因?yàn)闆](méi)有自己的法院體系，民眾卻找不到救濟(jì)。

　　在和平年代，一個(gè)獨(dú)立而有效運(yùn)轉(zhuǎn)的中央法院系統(tǒng)，乃是強(qiáng)大的中央政府的權(quán)力與權(quán)威的基礎(chǔ)。只是，這里的“強(qiáng)大”，必須從另一個(gè)角度來(lái)理解。傳統(tǒng)中國(guó)的觀念一直以為，在政府之間，只有以上下級(jí)直接控制為基礎(chǔ)的行政性權(quán)力才是真正的權(quán)力，且只有這種權(quán)力才能夠保證政令、法律的切實(shí)執(zhí)行。立法者幾乎完全忽視了處于漫長(zhǎng)的控制鏈條中的官員們的自私，及制度內(nèi)在的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯。

　　其實(shí)，中央政府的最大權(quán)威也許不是直接控制下級(jí)官員，而是各級(jí)政府嚴(yán)格地執(zhí)行中央政府頒布的統(tǒng)一的法律和政令。近代以來(lái)，沿用民族國(guó)家的意識(shí)形態(tài)，政治話語(yǔ)中特別突出了“統(tǒng)一”的地位和價(jià)值。但是，什么是真正的統(tǒng)一？?jī)H有地理上的統(tǒng)一、名分上的統(tǒng)一并不是真正的統(tǒng)一。換一個(gè)角度理解，統(tǒng)一的實(shí)質(zhì)就是法律的統(tǒng)一。如果政令不出中南海，那就意味著沒(méi)有實(shí)質(zhì)性統(tǒng)一。如果一位農(nóng)民，在一個(gè)城市已經(jīng)生活工作多年，而仍然不能享有市民的權(quán)利，全國(guó)性法律許諾給他的諸多政治、法律權(quán)利也不能行使，那對(duì)他來(lái)說(shuō)，國(guó)家就不是統(tǒng)一的。

　　英格蘭之所以能夠成為第一個(gè)統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國(guó)家，就是因?yàn)樵谄錃v史演變過(guò)程中形成了國(guó)會(huì)和普通法兩個(gè)制度。國(guó)會(huì)形成了人們政治上的統(tǒng)一意識(shí)，作為中央機(jī)構(gòu)的三大普通法法院則在全英格蘭執(zhí)行法律，讓每個(gè)人都能感受到國(guó)家的正義。事實(shí)上，英國(guó)人把普通法帶到他們所到達(dá)的每個(gè)地方，現(xiàn)代的英聯(lián)邦在很大程度上就是基于普通法傳統(tǒng)而聯(lián)合的。同樣，美國(guó)的統(tǒng)一也依靠全國(guó)性國(guó)會(huì)和聯(lián)邦法院系統(tǒng)這兩個(gè)支柱。當(dāng)下中國(guó)的統(tǒng)一，比起這些國(guó)家，多了一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)政黨，卻少了一個(gè)支持統(tǒng)一的法院體系。而一個(gè)中央法院系統(tǒng)，在全國(guó)范圍有效地執(zhí)行全國(guó)性法律，乃是國(guó)家統(tǒng)一的基礎(chǔ)之一。

　　原因在于，這樣一個(gè)統(tǒng)一的中央法院系統(tǒng)可以有效地控制、監(jiān)督地方政府，使之不至于偏離全國(guó)性政府所確定的政治原則。這是一種非政治的政治控制手段。這些法院就站在地方政府附近，與地方政府平行，且不受其控制。它們對(duì)全國(guó)性法律負(fù)責(zé)任，監(jiān)督著地方政府執(zhí)行全國(guó)性法律。當(dāng)然，它不像上級(jí)行政性政府那樣，直接對(duì)行政權(quán)力發(fā)號(hào)施令。相反，只有當(dāng)民眾提起訴訟涉及到地方政府的時(shí)候，它才會(huì)發(fā)揮監(jiān)督地方政府的作用。這樣一種控制、監(jiān)督機(jī)制有很多好處，而中國(guó)學(xué)界及立法者似乎沒(méi)有充分意識(shí)到這些好處。

　　首先，這種監(jiān)督、控制機(jī)制的效率比較高，因?yàn)樗�充分地利用社�?huì)中分散的知識(shí)。那些自認(rèn)為受到政府權(quán)力侵害的民眾向中央法院提起訴訟，法院不受干擾地予以受理，即等于啟動(dòng)了一個(gè)審查地方政府行為之合法性、正當(dāng)性的過(guò)程。而行政體系內(nèi)部的監(jiān)督控制程序，不能做到如此高效率。很多問(wèn)題都會(huì)因?yàn)轶w制運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯而被有意地忽略、過(guò)濾，從而不能及時(shí)地啟動(dòng)控制、監(jiān)督程序。

　　其次，由法院的活動(dòng)的性質(zhì)所決定，這種司法控制、監(jiān)督是消極的，而不是積極的。也就是說(shuō)，中央法院系統(tǒng)并不關(guān)心地方政府在干什么，在為民眾做什么好事。相反，它只專(zhuān)注于禁止地方政府去做錯(cuò)誤的事情。因?yàn)�，民眾針�?duì)政府提起訴訟，或者哪怕是地方政府針對(duì)民眾提起訴訟，肯定涉及到民眾與地方政府的利益沖突，通常是民眾認(rèn)為自己的權(quán)利、利益受到地方政府侵害。此時(shí)，法院將對(duì)地方政府的行為進(jìn)行審查，一旦發(fā)現(xiàn)其行為違反全國(guó)性法律、侵害民眾權(quán)利和利益，則予以禁止。

　　從這個(gè)角度可以說(shuō)，由一個(gè)獨(dú)立的法院系統(tǒng)對(duì)各級(jí)地方政府進(jìn)行控制、監(jiān)督，乃是中國(guó)更大范圍的政治體制改革的前提。從優(yōu)良治理的理論與經(jīng)驗(yàn)看，如此地域遼闊、人口眾多、地區(qū)差異巨大的中國(guó)，未來(lái)幾乎不可避免地要實(shí)行地方自治和聯(lián)邦制——盡管必然要與中國(guó)的國(guó)情、民情相適應(yīng)。地方政府未來(lái)將可以在相當(dāng)廣泛的范圍內(nèi)自行行動(dòng)——事實(shí)上，地方政府現(xiàn)在的自主性權(quán)力就非常巨大而廣泛。抽象地說(shuō)，這是一個(gè)具有靈活性的制度安排，它有可能形成一種地方間的制度競(jìng)爭(zhēng)。但是，如果沒(méi)有一種有效的機(jī)制來(lái)控制地方政府，則地方政府的自主性權(quán)力就會(huì)扭曲，地方政府間的制度競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)奔向底線，即競(jìng)相侵害民眾權(quán)利、利益。當(dāng)下中國(guó)所發(fā)生的地方間競(jìng)爭(zhēng)就是這樣的壞競(jìng)爭(zhēng)。避免這種競(jìng)爭(zhēng)的唯一辦法就是建立一種針對(duì)地方政府的非政治的控制方式，即司法控制。這樣的控制與地方自治、聯(lián)邦制的內(nèi)在要求并不矛盾，法院并不主動(dòng)干預(yù)地方政府，只是向自己覺(jué)得受到地方政府侵害的民眾提供司法救濟(jì)。地方政府擁有做事的極大自主權(quán)，唯獨(dú)不能干壞事。地方政府可以競(jìng)爭(zhēng)，但只能?chē)�繞著為公眾提供更好的公共服務(wù)而競(jìng)爭(zhēng)。

　　通過(guò)司法改革尋找新的正當(dāng)性

　　當(dāng)然，這樣一套中央法院體系向民眾提供救濟(jì)的效率也會(huì)高得多，民眾可以在第一時(shí)間找到救濟(jì)，這些法院可以對(duì)地方政府權(quán)力形成一種在場(chǎng)的有效監(jiān)管。而這，將極大地為全國(guó)性政府積累正當(dāng)性資源。

　　清末立憲之初，載澤、端方等親貴立憲派人士說(shuō)服慈禧太后接受立憲方案的一個(gè)重要理由是：立憲有利于君王、有利于民眾，獨(dú)獨(dú)不利于居于中間層次的官員。在他們看來(lái)，向民眾提供正義，乃是負(fù)責(zé)任的君王的正當(dāng)職能所系。為此需要借助各級(jí)政府官員。但是，地方官員往往又會(huì)妨礙君王對(duì)臣民履行這一倫理政治責(zé)任。立憲制度則可以馴服這些官員，議會(huì)可以匯集民意，法治可以約束權(quán)力。

　　這樣的說(shuō)法雖然失之簡(jiǎn)單，但確實(shí)道出了中國(guó)固有體制的根本弊端，從而說(shuō)服了慈禧太后。目前的現(xiàn)實(shí)也仍然是，中央政府與地方政府官員的利益追求往往是不一致的。中央政府的最大利益是長(zhǎng)期穩(wěn)定地享有統(tǒng)治權(quán)，為此需要各級(jí)政府為自己積累統(tǒng)治的正當(dāng)性資源。而保障民眾之合法權(quán)益，中西圣賢均已證明，在國(guó)內(nèi)普遍地實(shí)現(xiàn)正義，就是這種正當(dāng)性的唯一有效來(lái)源。因而，從理論上說(shuō)，中央政府通常會(huì)制定一些合乎普遍正義的法律、政策。中央政府希望各級(jí)地方政府能夠執(zhí)行這些法律、政策，造福于民眾。

　　但是，從民眾的角度看，僅有這種愿望是不夠的。中央政府的法律、政策再好，假如不能落實(shí)在地方，對(duì)民眾就毫無(wú)意義。而地方政府官員似乎恰恰缺乏中央政府對(duì)于民眾的倫理情懷。這些官員通常的行為模式是，在給定的制度框架下追求自身私利最大化。本來(lái)，這并無(wú)不妥。但在其權(quán)力不受約束的制度環(huán)境下，地方政府官員們實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化的過(guò)程，通常會(huì)以濫用權(quán)力、損害民眾權(quán)益的方式進(jìn)行。

　　這似乎正是今天的情形。上世紀(jì)90年代以來(lái)，中央政府似乎將統(tǒng)治的正當(dāng)性資源主要寄托于經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。這一認(rèn)知可能存有偏差，但并不算錯(cuò)。增加社會(huì)財(cái)富對(duì)于任何一個(gè)社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，都是必要的。中央政府可能真誠(chéng)地相信，財(cái)富是民眾所重視的價(jià)值，通過(guò)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，可以增進(jìn)民眾的福利。但是，由于地方政府的權(quán)力未受到有效限制，因而，地方政府為實(shí)現(xiàn)高速增長(zhǎng)采取的很多措施，又使政府從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中所獲得的正當(dāng)性不斷流失。這恐怕不是中央政府愿意看到的。

　　那么，如何阻止這種正當(dāng)性流失？問(wèn)題的關(guān)鍵是有效地約束地方政府的權(quán)力，使之不能繼續(xù)不受阻礙地采取可能侵害民眾權(quán)利、利益的政策和行動(dòng)。既有的體制既然不能達(dá)成這一目標(biāo)，那就必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的中央法院系統(tǒng)，通過(guò)向民眾提供有效救濟(jì)的方式，約束地方政府。

　　這一變革，既能夠阻止正當(dāng)性繼續(xù)流失，同時(shí)也能夠成為政府獲得新的正當(dāng)性的源泉。

　　目前社會(huì)內(nèi)部的緊張、沖突主要是地方政府種種不當(dāng)所致，為緩解民眾不滿，政府目前主要采取增加福利供應(yīng)的策略。這意味著，政府正在尋找新的正當(dāng)性源泉。這當(dāng)然是非常必要的。但毫無(wú)疑問(wèn)，僅此是不夠的。首先，在地方政府的行為模式?jīng)]有根本改觀的情況下，財(cái)富再分配所帶來(lái)的正當(dāng)性，恐怕不能彌補(bǔ)正當(dāng)性在另一端的流失。同時(shí)，2007年下半年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的走勢(shì)趨向不明朗。隨著經(jīng)濟(jì)減速，政府的財(cái)政能力勢(shì)必受到限制。

　　更重要的是，民眾對(duì)秩序的認(rèn)同，歸根到底，取決于制度本身的合理性，而不在于其物質(zhì)性福利的多寡。此即孔老夫子所說(shuō)的“不患寡而患不均”——這里的均是指“政理均平”，就是指政府的法律公正、行為合理。一種制度安排，若能夠做到讓人們有尊嚴(yán)地生活，自由得到政府尊重，權(quán)利得到政府保障，就可以獲得足夠的正當(dāng)性。這種正當(dāng)性是最為根本的，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、福利分配所帶來(lái)的正當(dāng)性，都不能與之相提并論。訴諸經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，或者訴諸財(cái)富再分配，終究只是目光短淺的小道，而不是尋求優(yōu)良治理的大道。事實(shí)上，古圣今哲，及各國(guó)經(jīng)驗(yàn)得失，都證明了，正義才是政府最可靠的正當(dāng)性來(lái)源。

　　因此，在當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)情勢(shì)下，政府必須轉(zhuǎn)換思維方式、執(zhí)政觀念。從關(guān)注財(cái)富，轉(zhuǎn)向關(guān)注正義。這種正義指向民主、法治兩個(gè)方向：第一，有序地開(kāi)放民主選舉，這一點(diǎn)，各地已有嘗試。第二，更具有可操作性的方案，乃是進(jìn)行司法改革，建立中央法院系統(tǒng)。這個(gè)法院系統(tǒng)可以直接向那些權(quán)益遭受地方政府侵害的民眾提供救濟(jì)，使民眾對(duì)地方政府的怨氣不至于膨脹、發(fā)酵為對(duì)整個(gè)政府的不滿。這樣，社會(huì)上的戾氣或許將逐漸被化解，有序的民主才有操作的可能。

　　總之，建立一個(gè)強(qiáng)大的中央法院系統(tǒng)，有助于中國(guó)社會(huì)在當(dāng)下復(fù)雜的情勢(shì)下保持穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供正當(dāng)性的能力逐漸衰竭之時(shí)，這樣一個(gè)中央法院系統(tǒng)能把正義送到每個(gè)苦惱的民眾家門(mén)口，從而為中央政府提供另一類(lèi)正當(dāng)性資源。而這也將為中國(guó)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造較為良好的政治、社會(huì)、精神環(huán)境。

　　來(lái)源：《領(lǐng)導(dǎo)者》24期。天益網(wǎng)受權(quán)發(fā)布。

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