20世紀90年代中期,西方民主社會中公民與政府的關系日趨緊張,政府公信力呈大幅度下降趨勢。1964年民調顯示有3/4的美國公眾信任美國聯(lián)邦政府,而1995年同樣民調顯示只有1/4美國公眾信任美國聯(lián)邦政府。[1]這引起了美國學界和公眾對政府公信力廣泛而持久的關注。之后,包括德里克·博克和約瑟夫·奈在內的眾多學者和官員對政府公信力從不同側面進行了深入的研究并指出政府公信力下降是一個普遍的世界現(xiàn)象。中國社會對政府公信力的關注是近幾年的事情。傳統(tǒng)觀念認為,政府是一切合法化權力的集合體,政府公信力與生俱來,名正言順。但是,隨著以市場經(jīng)濟為取向的經(jīng)濟體制改革以及由此而推動的社會轉型的逐步深入,經(jīng)濟、政治、文化、社會乃至人們的思想觀念發(fā)生了深刻的變化,公眾對政府滿足自身利益的期望同政府不能有效地滿足人們的期望之間形成了一對越來越突出的矛盾,政府公信力不再名正言順,開始受到了質疑。2003年“非典”之后,一系列突發(fā)事件和公共危機的發(fā)生使政府公信力受到了嚴峻的挑戰(zhàn)。在反思的過程中,學者們從不同的角度對政府公信力進行了研究,本文力圖就近年來這一問題的研究進行綜述和簡要的評析。

　　 一、政府公信力的涵義及評價標準

　　什么是政府公信力是進行政府公信力研究的邏輯起點和基本前提。政府公信力涉及到兩個主體:一是開展行政活動的政府,二是對政府行政活動給予評判的社會公眾。目前對政府公信力涵義的研究基本分為兩大類:第一類是將公眾作為主體、政府作為客體。包括兩種主要觀點:一種觀點認為政府公信力是公眾對政府行為的一種評價或認可,評價的對象主要包括政府信譽和形象。鄒東升認為政府公信力既包括民眾對政府整體形象的認識和態(tài)度,也體現(xiàn)為民眾對政府行政的理解和支持。[2]陳潮生等提出評價的標準涉及政府依法行政的程度、政府的民主化程度、公共政策的科學性和可行性、政府服務的程度、公務員的道德水平、政府的國際形象和政治地位等。[3]吳威威等人認為政府公信力來源于政府存在的合法性(政府的形式合法性)和政府行為的合法性(政府的實質合法性)。[4]另一種觀點認為政府公信力是公眾對政府的信任程度。張旭霞認為這種信任程度依賴于政府所擁有的信用資源,它包括意識形態(tài)上的(如公眾對政府的政治合法性的信仰,公眾對政府制度及公共政策過程的公正性、合理性的認可程度等等)、物質上的(如政府的財力),也包括政府及其行政人員在公眾心目中的具體形象(行政人員的率先垂范性、服務性、效率性)等。[5]王福鑫認為政治合法性是政府公信力產生的基礎,影響力和號召力是政府公信力的主要表現(xiàn),政府行政行為是影響政府公信力的直接因素。[6]龔培興等認為政府公信力囊括了政府信用、政府信任以及政府誠信的全部內容。[7]

　　第二類是將政府作為主體、公眾作為客體。也包含兩種主要觀點。一種認為政府公信力是政府贏得公眾信任的一種能力和程度。唐鐵漢認為這種能力指政府的影響力與號召力,他認為評價標準主要體現(xiàn)在政府的誠信程度、服務程度、依法行政程度和民主化程度等四個方面。[8]何顯明認為政府獲得信任的基礎是政府的信用能力。[9]另一種觀點認為政府公信力是政府擁有的一種權威性資源。這種觀點認為公信力是在長期的實踐中形成的一種無形的權威性資源,它的載體是非人格化的、具有公共性特點的公共機構。政府公信力就是政府作為公共機構在長期行政實踐中獲得的權威性資源。

　　二、提升政府公信力的重要意義

　　政府公信力的重要性顯而易見,目前的研究基本可以歸納為以下幾個方面:

　　第一,提升政府公信力,有助于強化政府的政治合法性。政府的合法性主要取決于政府產生的合法性和存在的合法性。針對前者,王策指出“人民主權”的憲政原則是政府誠信的法理依據(jù),政府及其公務人員在行使公權力時作到誠實守信、尊憲守法、踐行承諾,才能實現(xiàn)人民組建政府的目的。[10]針對后者,唐鐵漢指出政府公信力實質上是群眾對政府履行公共職責情況的評價,也是對政府合法性的檢驗,信用政府能夠增強群眾的社會信任感和歸屬感,增強政府存在的合法性。[11]

　　第二,提升政府公信力,有助于社會主義市場經(jīng)濟的高效運行。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展有賴于政府維護市場規(guī)則和秩序、彌補市場的缺陷和不足。唐鐵漢認為政府作為市場秩序的維護者和社會信用的引導者,對規(guī)范和引導全體社會成員遵守市場規(guī)則,建立普遍信任有重要作用。[12]王策提出政府的誠信行為可以為市場提供“有形”調節(jié)和統(tǒng)一的評判標準,平衡社會主體間的利益沖突,促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展。[13]

　　第三,提升政府公信力,有助于先進文化建設。盧漢橋指出,政府在建設先進文化中發(fā)揮著重要的作用,政府誠信一方面可以使公共管理者慎言敏行,言出必踐,使制度有信,法規(guī)有信,作到取信于民,形成良好的行政誠信文化;另一方面對建設社會誠信文化也起著主導作用。[14]

　　第四,提升政府公信力,有助于社會的和諧、穩(wěn)定和發(fā)展。李祖華認為政府公信作為一種主觀自愿機制,同公共權力的強制機制一起維持社會的穩(wěn)定和秩序。它可以通過信任的簡化程序在政府與公民之間架起一座橋梁,在復雜的風險社會中維持政府與公眾關系的持續(xù)性,構成整個社會穩(wěn)定的中樞。[15]一旦政府失信,社會成員就會普遍放棄通過國家公權力來維護自身的權利,而轉向使用私權力尋求自我保護,社會的不穩(wěn)定因素就會增多。

　　第五,提升政府公信力,有助于樹立良好的國際形象,提高國際競爭力。鄒東升認為,加入WTO對政府誠信提出了更新更高的要求,政府只有按世貿規(guī)則辦事,積極踐諾,才能樹立良好的國際形象。[16]

　　三、我國政府公信力現(xiàn)狀及成因分析

　　改革開放以來,隨著行政體制改革的深化,政府管理社會和提供公共產品、公共服務的水平不斷提高,政府的公信力得到了一定程度的改善。然而近年來,隨著民主法制建設的不斷推進和公眾受教育程度的逐步提高,公眾的民主意識、法律意識、維權意識得到了前所未有的提升;網(wǎng)絡的出現(xiàn)及普及使信息的傳播更加迅速和透明;國際范圍弱化政府權力、小政府大社會的政府改革勢不可擋,這些對政府公信力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。如果政府不能對這些挑戰(zhàn)做出積極回應,勢必會影響自身的聲譽和形象,失去公眾的信任。目前,我國正處于轉軌變型的特定歷史時期,由于新舊體制的摩擦沖突,社會利益的分化組合,價值取向的多元變化等諸多因素的影響,各種非理性行政行為在一定程度上削弱了行政能力,損害了政府權威,影響了政府形象,最終導致了政府公信力不盡人意。

　　1·政府公信力的現(xiàn)狀

　　對于我國政府公信力的現(xiàn)狀,學者們分別用實證分析和理論論證的方法進行了深入的研究。張旭霞在互聯(lián)網(wǎng)上就政府公信力問題對網(wǎng)友評論進行了追蹤調查并得出了以下結論:對政府持“信任”態(tài)度的約占20%,持“不信任”態(tài)度的約占80%。[17]另據(jù)《小康》研究中心調查,2006—2007年度中國政府公信力指數(shù)為60. 6分,剛過及格線。通過對“政府信任程度”調查顯示,絕大多數(shù)受訪者表示很相信中央政府,逾70%的受訪者表示不相信地方政府。與此同時,政府官員以80. 3%的絕對多數(shù)被網(wǎng)民選為信用最差的群體,這大大影響了政府形象。[18]盡管各種類型的調查或統(tǒng)計存在一定程度的隨機性和誤差,但總的來說,它們反映出一個問題,即目前中國政府在不同層次存在不同程度的公信力下降的趨勢。

　　一些學者從理論上分析了政府公信力低下的具體表現(xiàn):一是政府行為存在行政違法、行政權力異化、行政腐敗等現(xiàn)象,影響了公眾對政府行為的信任。二是公共政策價值取向與民眾意愿相背離,公共政策責任機制不完善,公共政策缺乏穩(wěn)定性,公共政策執(zhí)行過程中存在偏差等。三是政府績效評估價值取向、評估的真實性受到了公眾的質疑。四是政府資信傳遞渠道不暢通、對重大公共安全事件的瞞報等行為使公眾對政府資信持懷疑態(tài)度,直接導致了政府公信力的下降和工作的被動。[19]

　　2·成因分析

　　學者們從時代因素、社會因素、公眾因素、政府因素等四個方面分析了政府公信力弱化的原因。從時代因素來看,目前整個世界包括西方都處在一個“信任赤字”和“不信任政府的時代”。喬治·弗雷德里克森指出,工業(yè)化和科技的發(fā)展在促進社會進步的同時,也引發(fā)了人口膨脹、社會治安、環(huán)境惡化等諸多社會問題,政府所面臨的公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環(huán)境,導致了政府不可治理性的增加,客觀上引發(fā)了政府的信任危機。[20]

　　從社會因素來看,社會轉型所導致的一系列變化對政府公信力造成了很大的影響。市場經(jīng)濟的發(fā)展以及隨之而產生的個人主義、拜金主義、實用主義等思潮使誠信缺失、公德敗壞的現(xiàn)象無處不在,其中不乏政府侵犯個人產權、侵害公眾利益的現(xiàn)象;社會轉型使社會利益群體分化重組,政府部門出現(xiàn)的“特殊利益群體”使公眾對政府的認同程度下降;新道德規(guī)范體系建設的滯后使信用成為中國目前最稀缺的資源,政府公信力下降就是政府信用缺失的重要表現(xiàn)。

　　從公眾因素來看,由于公眾對政府的信任程度取決于政府對公眾期望的滿足程度,因此,公眾公民意識的覺醒、期望的變化以及對政府績效的判斷直接影響政府公信力。陶文昭認為首先是公眾對政府期望的程度和內容發(fā)生了變化。由于后物質主義的影響,人們不僅滿足于單方面發(fā)展,而且要求全面發(fā)展;不僅滿足于物質追求,而且轉向政治生活、社會環(huán)境質量、自我表達和自我實現(xiàn)等價值追求,如果政府不能很好地適應公眾需求的變化,不能改變傳統(tǒng)的“官本位”思想,公眾和政府之間的隔閡就會使政府的滿意度大大降低。其次是公眾對政府績效缺乏準確的認識,常常略過那些正面的成績,將目光聚焦在政府的負面上,并且在輿論的傳播中夸大這些負面的東西,使政府和公眾之間的不信任進一步加深。[21]

　　政府自身存在的問題是影響公信力的主要因素。龔培興等人在反思“非典”對政府公信力影響的基礎上指出,政府公信力在很大程度上取決于政府管理理念、管理行為和管理效率的狀況。管理理念缺乏民本意識、信用意識、責任意識、服務意識會嚴重影響政府的形象和信譽。管理行為中存在的政府職能定位不合理、政府政績異化、行政信息不公開、行政績效評估失效、危機管理能力較差等問題削弱了政府的執(zhí)行力和權威性,影響了行政效率,并最終侵蝕了政府的信任基礎。[22]

　　四、提高政府公信力的途徑和措施

　　對于如何提高政府公信力,學者們從不同的角度進行了研究。

　　從政黨的角度。姜曉秋認為,政黨是公民控制政府之手,是民意表達的工具,執(zhí)政黨能力的高低,直接影響到公民參與政府決策的程度高低、公民政治權利實現(xiàn)的程度,進而影響政府信任的程度。政黨可以從執(zhí)政理念、制度供給、執(zhí)政體制、干部輸送等方面規(guī)范政府的內部管理以及外部關系,對政府進行監(jiān)督和制約,提高行政道德和行政管理水平,溝通公眾與公共權力的聯(lián)系,使政府更好地贏得公眾的信任。[23]

　　從政府的角度。提高公信力的關鍵環(huán)節(jié)是政府自身的建設,學者們從觀念、制度、管理等方面探討了提升政府公信力的具體措施。首先,要樹立民本意識和誠信意識等行政觀念,唐鐵漢認為這是建設信用政府的思想基礎。要樹立以誠實守信為核心的行政道德觀、以為民謀利為目的的行政權力觀和服務群眾的行政群眾觀等。[24]其次,制度建設是提高政府公信力的關鍵環(huán)節(jié)。王策提出建立和完善行政聽證制度、政府信息公開制度、行政信賴保護制度、行政執(zhí)法責任制度等,目的在于保證立法、決策的科學性,保障公民的知情權和話語權。[25]再次,要提高行政管理水平。其一,要構建服務型政府管理模式,學者們從行政發(fā)展的趨勢、行政價值的取向、行政職能的轉變、行政權力的來源、政府角色的定位等不同角度深入探討了政府管理模式轉變的必要性和具體途徑。其二,石榮廣指出公共政策是政府表現(xiàn)其職能的主要手段和形式,只有克服公共政策在制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評估過程中的缺陷,才能滿足公共政策合法、合理、科學、民主的要求,才能被公眾認同。[26]唐鐵漢認為政策制定要作到規(guī)范程序、拓寬群眾參與渠道、強化決策責任制、增加決策透明度等;政策執(zhí)行的關鍵是要堅持依法行政,(點擊此處閱讀下一頁)

　　作到嚴格、公正、文明執(zhí)法;政策監(jiān)控是要通過多渠道的信息發(fā)布機制保障公眾的知情權、話語權和監(jiān)督權;政策評估是要建立以和諧社會為價值導向的政府績效評估制度,賦予公眾了解、評判政府服務工作的權限。[27]其三,加強行政管理作風建設。要聯(lián)系實際,深入群眾,發(fā)現(xiàn)新情況,解決新問題;要推進勤政廉政建設,反對、懲治和預防腐敗;要加強行政人員的道德信念和道德教育,建設廉潔奉公、勤政為民、作風優(yōu)良的公務員隊伍。

　　從社會的角度。姜曉秋指出,建立政府與社會的共同治理模式,培育公民社會,重視公民權利,保證公民監(jiān)督,也是提高政府公信力的重要途徑。[28]對于如何培育公民社會,李德國等借鑒西方經(jīng)驗指出,通過發(fā)展公私伙伴關系和進行獨立的民意測驗可以舒緩公眾與政府的緊張關系。[29]他介紹了西方發(fā)展公私伙伴關系的政策設計,即公共部門和私人實體共同施行權力,共同承擔責任,聯(lián)合投入資源,共同分享利益,以此促進政府與社會互動,整合社會與國家資源,提升政府信任。他同時指出,在西方,人們一般把民意視為政府信任的試金石以及政府與人民之間溝通的橋梁,制度化的施政滿意度調查已經(jīng)成為政府信任的晴雨表,因為它既能定期反映民眾對政府官員和政策議題的感受,又能成為規(guī)范政府行為,推動政府改革和創(chuàng)新,提高政府績效的重要驅動力。

　　五、作者評析

　　總的來看,政府公信力研究取得了豐碩的成果,它對激發(fā)公眾對公信力問題的關注、政府提高公信力的信心、學者研究公信力的興趣都產生了重大的影響。然而,由于種種原因,政府公信力研究還存在一定的局限性。筆者認為,以下一些問題亟需引起重視。

　　第一,基礎性研究的加強。政府公信力研究關系到公眾與政府兩個方面,在實踐層面與社會經(jīng)濟、政治、文化等各方面發(fā)展密切相關,在理論層面與社會學、心理學、政治學、行政學、倫理學等學科也有聯(lián)系。因此,如果沒有嚴格的學科背景界定和明確的研究角度,政府公信力研究就缺乏正確的方向、統(tǒng)一的語境和學術溝通的平臺,勢必會影響研究的現(xiàn)實性和針對性。

　　筆者認為,研究應厘清一些基本問題:一是明確基本范疇,如“公信力”、“信用”、“信譽”、“信任”、“誠信”等,弄清它們之間的區(qū)別和聯(lián)系以及同“政府公信力”之間的關系;二是界定政府公信力的涵義,以公眾還是政府為主體?把公信力界定為能力、資源、心理意識、行為還是信任關系?這是涵義界定必須解決的基本問題,否則容易造成研究的混亂;三是全面分析影響政府公信力的因素。有人指出,政府滿意度=政府績效/公眾期望,[30]這表明,政府滿意度會受到政府績效和公眾期望的影響。其實,除了政府和公眾之外,政府公信力還受到其他因素的影響,例如政黨的執(zhí)政理念、路線方針政策等,經(jīng)濟、政治、文化乃至社會發(fā)展方方面面對公眾期望的影響,這些因素都會直接或間接地作用于政府公信力。因此,應當從多領域、多視角、多層次研究政府公信力。四是確立政府公信力的評價標準,從定性、定量兩方面設計切實可行的評價指標、測算辦法和操作程序,使政府公信力成為制度化的、可操作的政府評價體系。

　　第二,研究方法的創(chuàng)新。囿于傳統(tǒng)研究方法,大多數(shù)成果都跳不出“問題———成因———措施”的思維定勢和理論框架。實際上,政府公信力問題不僅是一個普遍的世界性問題,也是一個同經(jīng)濟社會實踐密切聯(lián)系的現(xiàn)實問題,還是一個涉及社會發(fā)展多領域的復雜問題。為此,應綜合運用社會科學和自然科學的研究方法,在傳統(tǒng)研究方法的基礎上,應重點加強以下方法的運用。一是比較研究的方法,應注重國內和國外、改革前和改革后、中央政府和地方政府、常態(tài)下和危機狀態(tài)下政府公信力的比較研究,尤其是要借鑒國外經(jīng)驗,探索提高政府公信力的普遍規(guī)律和具體措施;二是實證研究和案例研究,應針對中央政府、地方政府等不同的層次、不同的地區(qū)以及各級政府不同部門進行針對性的社會調查、案例分析,從中研究政府公信力的影響因素。除此之外,復雜性理論、系統(tǒng)研究方法等都應當納入政府公信力研究方法創(chuàng)新的視野。

　　第三,研究實效性的增強。政府公信力不僅關系到政黨執(zhí)政的地位、政府行政的合法性,而且關系到市場經(jīng)濟的發(fā)展、誠信文化的建設、國際形象的塑造,特別是對建設和諧社會過程中解決各種社會矛盾和問題,建立良好的政府與公眾信任關系,提高政府的權威性和執(zhí)行力,具有重要的現(xiàn)實意義。因此,面向實踐是政府公信力研究的首要原則。

　　筆者認為應當加強以下幾個方面的研究:首先是制度建設研究。提高政府公信力需要設計一整套制度體系和政策框架,為規(guī)范政府行為、引導社會公眾以及溝通政府與公眾并建立他們之間良好的信任關系奠定基礎。因此,行政聽證、信息公開、行政責任等基本行政制度,民意表達機制、信息收集—反饋機制等資信制度,危機處理與協(xié)調機制等危機管理制度,都應當納入政府公信力研究的范圍。其次是政府公信力考核體系研究。政府公信力考核是保障群眾監(jiān)督、改善政府管理的動力機制,它有助于改變目前政府與群眾之間的“貓鼠關系”,形成和諧的魚水關系;也有助于改變政府與群眾之間猜測多于信任、博弈多于配合等消極現(xiàn)象。應當在考核的制度化、考核的基本標準、考核的指標體系、考核結果評價等方面加強研究。

　　第四,重點研究領域的拓展與深化。政府信任危機在當今世界是個普遍現(xiàn)象,但是在不同層面、不同境況下政府獲得公眾信任的程度不同,甚至有很大差別。首先,從政府管理的層面來看,地方政府公信力相對于中央政府公信力面臨著更大的挑戰(zhàn)。2007年中國社科院社會學所對全國28個省市居民的隨機抽樣調查顯示,民眾對中央政府信任度最高,對地方政府則是比較信任。[31]這固然在一定程度上反映了公眾對中央權力積極作為的一種肯定,但同時也體現(xiàn)了一種“民眾信任危機”,即地方權力的不作為和亂作為在很大程度上制約了地方經(jīng)濟繁榮和政治民主,削弱了公眾對政府的信任,長此下去,必然會影響中央政策的貫徹和落實,削弱政府公信力的基礎。盡管一些學者已經(jīng)對地方政府公信力問題開始關注并進行了初步的研究,但是就我國地方政府公信力現(xiàn)狀而言,理論研究還遠遠不能滿足實踐的需求,因此,加強地方政府公信力研究,破解目前“公眾信任危機”勢在必行。其次,從政府所面臨的境況來看,公共危機發(fā)生時政府更難獲得公眾的信任,如何在危機管理狀態(tài)下提高政府公信力是未來面對的更加突出的問題。據(jù)北京大學一個課題組研究,中國2010年前后可能出現(xiàn)“危機多發(fā)期”,對于現(xiàn)代政府而言,危機是行政環(huán)境的常態(tài),危機管理是現(xiàn)代政府的重要職能,也是影響政府公信力的重要因素。[32]如何應對危機,提升公眾信任是未來政府面臨的實際問題,也是政府公信力研究應致力解決的重大課題。

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