教育改革關(guān)鍵在管辦分離
發(fā)布時(shí)間:2020-06-08 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:
大學(xué)要避免成為既得利益集團(tuán),不能以“陣地意識(shí)”和“牟利意識(shí)”,強(qiáng)化教育壟斷。
嘉賓
秦暉 清華大學(xué)教授
秋風(fēng) 時(shí)事評(píng)論員
信力建 廣東省信孚教育集團(tuán)董事長(zhǎng)
把公立教育資源跟教育行政部門剝離開來
把整個(gè)公立教育的資產(chǎn),包括公立大學(xué)的資產(chǎn),從教育行政部門的名下剝離出來,避免變成部門所有,這應(yīng)該是教育改革的當(dāng)務(wù)之急。
信力建:高校評(píng)估現(xiàn)在引起很大爭(zhēng)議。要害在于教育行政部門對(duì)高校的微觀干預(yù),這種微觀干預(yù)已經(jīng)到了無孔不入的地步,F(xiàn)在教育行政部門既管大學(xué),又辦大學(xué),權(quán)力沒有邊界。問題的根子在這里。
怎么改變?管辦分離現(xiàn)在比較流行。教育行政部門應(yīng)該以基礎(chǔ)教育為先,主要辦義務(wù)教育而不是辦大學(xué)。大學(xué)交給社會(huì)辦,交給地方辦。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),甚至可以以縣為主辦大學(xué),也就是發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)大學(xué)。這樣一來,高等教育的供給就不難最大化。
笑蜀:現(xiàn)任的科技部長(zhǎng)是大學(xué)校長(zhǎng)出身,他做大學(xué)校長(zhǎng)時(shí)說過一句話:大學(xué)不能成為既得利益集團(tuán)。這話很切中要害。任何國(guó)家都有公立大學(xué),但人家的公立大學(xué)不是既得利益集團(tuán),我們的公立大學(xué)能這么說嗎?而之所以有這種分別,原因之一是借助傳統(tǒng)的所謂“陣地意識(shí)”,強(qiáng)化教育壟斷。
秦暉:改革前是“陣地”意識(shí),改革后還要加上“牟利”意識(shí)。
笑蜀:現(xiàn)在主要是“牟利”意識(shí),“陣地”意識(shí)往往服務(wù)于牟利需要。公立大學(xué)的創(chuàng)收乃至整個(gè)公立教育的創(chuàng)收,不敢說絕后,至少是空前。盡管教育行政部門后來不得不否定教育產(chǎn)業(yè)化的提法,但公立大學(xué)乃至整個(gè)公立教育已經(jīng)事實(shí)上產(chǎn)業(yè)化,公立大學(xué)乃至整個(gè)公立教育成了中國(guó)最大的利益集團(tuán)之一。
要害在于部門所有制。怎樣讓教育行政部門成為一個(gè)第三方機(jī)構(gòu)——當(dāng)然它仍要部分行使中央政府的管理權(quán)威,但在行使這個(gè)管理權(quán)威的同時(shí),應(yīng)該以中介、協(xié)調(diào)功能為主,從而把整個(gè)公立教育的資產(chǎn),包括公立大學(xué)的資產(chǎn),從它的名下剝離出來,避免變成部門所有。這應(yīng)該是教育改革的當(dāng)務(wù)之急。
秦暉:在所謂的權(quán)力-市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,教育行政部門和其他國(guó)有壟斷部門一樣存在著嚴(yán)重的“棄責(zé)爭(zhēng)利”的問題:不僅疏離了公共服務(wù)職能,實(shí)際上把公眾資產(chǎn)變成“部門”的資產(chǎn),而且進(jìn)一步變成本部門“內(nèi)部人”的謀利工具,但“內(nèi)部人”又并不承擔(dān)資產(chǎn)責(zé)任。它一方面在市場(chǎng)中利用公共資源為本部門“創(chuàng)收”,另一方面又利用權(quán)力搞壟斷,排除來自民間的競(jìng)爭(zhēng)。
信力建:要讓教育行政部門超脫一些,關(guān)鍵是把公立教育資源跟它剝離開來。第一個(gè)是財(cái)權(quán),要把所有大學(xué)的財(cái)產(chǎn)歸到國(guó)資委,財(cái)政部的撥款不應(yīng)通過教育行政部門,而應(yīng)按照一定程序直接撥到各個(gè)大學(xué);
第二個(gè)是用人權(quán),大學(xué)校長(zhǎng)遴選不能讓教育行政部門操盤,公立大學(xué)要下放給地方和社會(huì),校長(zhǎng)任免權(quán)隨之下放,可以教授自己推選,也可以地方政府舉薦,教育行政部門備案就行了。
秦暉:管、辦分離這個(gè)提法不錯(cuò),教育行政部門本來只應(yīng)負(fù)責(zé)國(guó)家教育政策的宏觀協(xié)調(diào),但現(xiàn)在何止是宏觀協(xié)調(diào)——這些年教育方面的高度集權(quán)越來越厲害,連研究生招生都變成全國(guó)統(tǒng)一命題了。
笑蜀:對(duì)。教育的走勢(shì)跟整個(gè)社會(huì)的走勢(shì)是背道而馳的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,整個(gè)社會(huì)越來越分權(quán),但整個(gè)教育體制卻越來越高度集權(quán)。
秋風(fēng):教育領(lǐng)域?qū)嵭懈叨燃瘷?quán)是沒有道理的。根據(jù)市場(chǎng)、法治的原則,國(guó)家在教育上更多的是義務(wù)而不是權(quán)力。作為國(guó)民,不管是基于謀生的需要,還是精神健康發(fā)育的需要,都有權(quán)利要求國(guó)家提供一定程度的基本教育。國(guó)家已經(jīng)就此征過稅,就應(yīng)該有一部分稅收用于教育支付。但是,國(guó)家提供的主要是一定程度教育所需要的資源,教育的內(nèi)容、方式,則應(yīng)由社會(huì)來決定。從這個(gè)意義上說,教育相對(duì)于國(guó)家,擁有獨(dú)立地位,屬于社會(huì)自治的一個(gè)十分重要的領(lǐng)域。
保證這一點(diǎn)的恰當(dāng)制度安排,只有學(xué)校自治。國(guó)家目前的任務(wù)是收縮權(quán)力,通過法律等手段,構(gòu)造教育自治的治理秩序,對(duì)教育的微觀干預(yù)則會(huì)對(duì)教育造成十分嚴(yán)重的損害。
大學(xué)無分私立公立,都應(yīng)建立公共治理結(jié)構(gòu)
應(yīng)該有一個(gè)公眾性機(jī)構(gòu)作為大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu),公眾人士的比例占多數(shù)。這個(gè)公眾性機(jī)構(gòu),能夠在現(xiàn)場(chǎng)代表公眾的利益。
秦暉:國(guó)外所謂公立大學(xué)私立大學(xué),區(qū)別只不過是誰出錢。公立大學(xué)有權(quán)問國(guó)家要錢,至于大學(xué)校長(zhǎng)怎么聘,專業(yè)怎么定,教授怎么請(qǐng),就跟國(guó)家沒什么關(guān)系了,私立大學(xué)由董事會(huì)來決定,公立大學(xué)照樣有一個(gè)類似的機(jī)構(gòu),來保障社會(huì)的充分參與。
秋風(fēng):現(xiàn)在好多國(guó)有獨(dú)資企業(yè)嘗試建立董事會(huì),如果安排比較合理,就能夠?qū)崿F(xiàn)管、辦分離。國(guó)有企業(yè)屬國(guó)民所有、公眾所有,而不是政府所有。公立學(xué)校有兩層含義,一是政府承擔(dān)主要的撥款責(zé)任,另一個(gè),它是公眾所有,旨在滿足公眾需求、追求公共利益的大學(xué)。
要讓這些企業(yè)、學(xué)校始終如一地只服務(wù)于公共目標(biāo),就必須在企業(yè)、大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)上作出某些安排。應(yīng)該有一個(gè)公眾性機(jī)構(gòu)作為每個(gè)國(guó)有企業(yè)或者大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu),既承擔(dān)決策的權(quán)力,又承擔(dān)最終的責(zé)任。它可以叫理事會(huì),也可以叫董事會(huì)。這個(gè)董事會(huì)、理事會(huì)的成員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)是公眾性的,可以有企業(yè)內(nèi)部的人,也可以有政府官員,但同時(shí),必須包括社會(huì)公眾人士,比如經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師甚至普通民眾,公眾人士的比例也應(yīng)當(dāng)占多數(shù)。這個(gè)公眾性機(jī)構(gòu),能夠在現(xiàn)場(chǎng)代表公眾的利益,對(duì)國(guó)有企業(yè)、學(xué)校的資產(chǎn)以及企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)作出最后決定,也能夠?qū)芾韺拥娜粘I(yè)務(wù)進(jìn)行在場(chǎng)的監(jiān)督。
我特別強(qiáng)調(diào)了“在場(chǎng)”,這是很重要的,F(xiàn)在的國(guó)有企業(yè)、公立學(xué)校確實(shí)接受監(jiān)督,但它只接受行政監(jiān)督,就好比老子對(duì)兒子的監(jiān)督,他們的利益本來就是一體化的。結(jié)果,國(guó)企和公立學(xué)校很容易被內(nèi)部人控制,國(guó)有資產(chǎn)變成了管理層的資產(chǎn),公眾的非營(yíng)利目標(biāo)被私人的營(yíng)利性目標(biāo)壓倒。
笑蜀:管辦分離的討論其實(shí)可以歸結(jié)成關(guān)于治理結(jié)構(gòu)的討論,F(xiàn)在實(shí)際上是統(tǒng)歸教育行政部門所有和治理。管辦分離則要變部門所有為公共所有,變部門治理為公共治理。
信力建:哈佛大學(xué)和斯坦福大學(xué)是這方面的經(jīng)典案例。兩校的創(chuàng)始人首先捐資捐地辦學(xué),并且為管理學(xué)校成立基金,基金主要通過地產(chǎn)收入、社會(huì)、校友捐款以及學(xué)生交納學(xué)費(fèi)等方式籌措資金;鹞瘑T會(huì)(或是董事會(huì))是專門管理運(yùn)營(yíng)基金的,另設(shè)校務(wù)委員會(huì)管理學(xué)校,形成了董事會(huì)不具體參與校務(wù)管理而由教授會(huì)治校的傳統(tǒng)。
笑蜀:這兩塊是分開的,但都體現(xiàn)公眾參與、公眾治理。似乎可以斷言,所有大學(xué),乃至所有學(xué)校都應(yīng)該是公眾所有、公眾治理,只不過最初的出資者不同而已——私立大學(xué)是私人出資占主導(dǎo)地位;
公立大學(xué)是國(guó)家出資占主導(dǎo)地位。
秋風(fēng):主要是最初的出資人身份不同,公立大學(xué)最初主要是政府投資,但后來也接受很多私人捐款,現(xiàn)在中國(guó)各個(gè)公立大學(xué)也是如此。私立大學(xué)最初固然主要是私人出資,但后來也接受政府撥款捐款,公共屬性就越來越強(qiáng)。
秦暉:不論私立還是公立,都是大學(xué)自治,即便私立大學(xué)也不能由出資人說了算,公立大學(xué)當(dāng)然更不能這樣。
秋風(fēng):這是由大學(xué)的性質(zhì)所決定的。大學(xué)是服務(wù)于公眾的,尤其是大學(xué)涉及到真理、學(xué)術(shù)、思想等領(lǐng)域,這些涉及到長(zhǎng)遠(yuǎn)的文化、精神生活,只能借助自治制度來治理。
通過撥款法定化實(shí)現(xiàn)教育資源的均衡配置
教育預(yù)算要法定化,可以是一屆人大調(diào)整一次,但這五年中間,不許再有變化。正確的財(cái)政原則應(yīng)該是雪中送炭,而不是錦上添花。
秋風(fēng):接下來討論基礎(chǔ)教育,F(xiàn)在的基礎(chǔ)教育存在很大缺陷,都帶有很強(qiáng)的營(yíng)利性質(zhì)。于是人們要求政府強(qiáng)化監(jiān)管。殊不知,公立教育的商業(yè)化本來就是政府的政策導(dǎo)致的,教育行政主管部門與學(xué)校也有過于復(fù)雜的利益關(guān)系。
因此,要恢復(fù)公立基礎(chǔ)教育的公益性,前提仍然是自治。只不過,這種自治要與公眾的廣泛參與緊密聯(lián)系;A(chǔ)教育有其特殊性,社區(qū)居民可以很方便地參與。如何擴(kuò)大這類學(xué)校的公眾參與,是一個(gè)值得特別重視的問題,解決了這個(gè)問題,可以在很大程度上改變公立學(xué)校目前的扭曲狀態(tài)。
秦暉:基礎(chǔ)教育和高等教育還有一個(gè)重要的區(qū)別,高等教育有競(jìng)爭(zhēng)性,但接受基礎(chǔ)教育是所有人的權(quán)利。國(guó)外也有營(yíng)利性的基礎(chǔ)教育學(xué)校,但如果要營(yíng)利,政府就必須先充分保障所有人都能接受基礎(chǔ)教育,然后由市場(chǎng)提供高端服務(wù)。一些發(fā)達(dá)國(guó)家,一方面強(qiáng)調(diào)就近入學(xué),一方面特別害怕由于社區(qū)差異造成的教育資源分配不公,所以它們的教師經(jīng)常輪換,避免名師都集中在部分學(xué)校里,形成差別教育。
信力建:一定要以國(guó)稅支撐9年或12年義務(wù)教育。反過來,大學(xué)恰恰應(yīng)該完全對(duì)民間放開,競(jìng)爭(zhēng)才能有質(zhì)量。
秋風(fēng):就是要把大學(xué)開得像超級(jí)市場(chǎng),你做得好,我們才有得選。中國(guó)的名牌大學(xué)在很大程度上是財(cái)政體制人為造成的。越是好大學(xué),政府投的錢越多。結(jié)果形成惡性循環(huán),越是差校越糟糕。這顛倒了正確的財(cái)政原則,財(cái)政不是雪中送炭,而是錦上添花。義務(wù)教育也如此,F(xiàn)在整個(gè)教育財(cái)政,是在制造兩極分化而不是增進(jìn)均等化。
秦暉:在現(xiàn)有的體制約束下,公立教育實(shí)際上是為等級(jí)制服務(wù)的。
秋風(fēng):要改變這個(gè)局面,弗里德曼設(shè)想的教育券或許是個(gè)好辦法,通過補(bǔ)人頭來補(bǔ)學(xué)校。
笑蜀:最理想的制度肯定是教育券制度,但實(shí)際上很難操作,只能局部試一下,現(xiàn)在還沒有一個(gè)國(guó)家辦得到。在教育券只能作為輔助手段的前提下,怎么通過管辦分離,使教育資源配置更公平、更均衡?
秦暉:哈佛附近就有一個(gè)非常有名的學(xué)校,所謂的拉丁學(xué)校,那是美國(guó)資格最老質(zhì)量也最高的一所公立學(xué)校。在所有人都得到了義務(wù)教育服務(wù)的前提下,他們的好學(xué);旧嫌袃煞N,一種實(shí)行市場(chǎng)制度,有錢就可以到特別好的學(xué)校;
還有一種,像拉丁學(xué)校那樣專門招天才學(xué)生,而且學(xué)生的書包確實(shí)比中國(guó)學(xué)生的書包都重,每天也是作業(yè)做到晚上十一點(diǎn)鐘。但那個(gè)學(xué)校不是憑錢上的,它就是憑分?jǐn)?shù),極少有權(quán)貴子弟。要么在分?jǐn)?shù)面前人人平等,要么在金錢面前人人平等,但不能有權(quán)就有一切,就能上好學(xué)校。
笑蜀:現(xiàn)在不單校長(zhǎng)全都是行政任命,資源也全都是行政劃撥,這次不招收他的兒子,可能他下次就不給你撥款了。要讓校長(zhǎng)腰桿硬起來,就得拒絕市長(zhǎng)的條子但又不付出代價(jià)。問題是,怎么建立這個(gè)防火墻呢?
秋風(fēng):其實(shí)也簡(jiǎn)單。一個(gè)是撥不撥款由不得官員,一個(gè)是誰當(dāng)校長(zhǎng)也由不得官員。這兩條在,條子就擋得住,否則,不管公立私立都擋不住。
關(guān)鍵是教育預(yù)算的法定化?梢允且粚萌舜笳{(diào)整一次,但這五年中間,不許再有變化。
秦暉:說到底就那么簡(jiǎn)單,所需要的就是一整套規(guī)矩。否則教育投資比例的法定化就沒有任何意義了。假設(shè)教育投資增長(zhǎng)的法定比例為10%,但如果多出來的這10%都裝進(jìn)了教育行政部門的小金庫(kù)呢?如果對(duì)教育投資的內(nèi)部分配一點(diǎn)約束都沒有,那法定化有什么用?
秋風(fēng):除了撥款法定化,還有人事上的問題。這只能靠自治,即建立公眾參與的自治性治理結(jié)構(gòu)。董事會(huì)就是校長(zhǎng)的防火墻,校長(zhǎng)首先是對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。當(dāng)然,市長(zhǎng)、教育局長(zhǎng)也有監(jiān)管學(xué)校董事會(huì)和校長(zhǎng)的權(quán)力。
秦暉:對(duì)所謂的監(jiān)管權(quán)力,也需要監(jiān)管,要首先保證社會(huì)對(duì)它是可以問責(zé)的。比如,家長(zhǎng)委員會(huì)就應(yīng)該起作用,它們認(rèn)為誰做得不好,就可以彈劾誰,如果政府撥款不到位,也可以控告政府。
所有從社會(huì)來的錢都應(yīng)該裝在一個(gè)透明的箱子里
每項(xiàng)支出均有嚴(yán)格審核,任何人不得挪用或亂用一分錢。第一都不能搞冒險(xiǎn)性投資,第二都不能內(nèi)部人分配。
信力建:收費(fèi)的民間學(xué)校,國(guó)家也應(yīng)該撥款。
秦暉:美國(guó)就有這個(gè)法律,只要是NGO一類的學(xué)校,不僅可以享受《聯(lián)邦稅法》第501條的免稅優(yōu)惠,而且政府還要給錢來資助。以“政府資助第三部門搞公益”這樣一種“后福利國(guó)家”方式,取代政府直接搞公益的“福利國(guó)家”是如今的時(shí)髦。
即便“第三部門”概念還不存在的時(shí)侯,政府以公費(fèi)資助私立學(xué)校和私立醫(yī)院就已經(jīng)形成傳統(tǒng)。當(dāng)然,前提是這種資助只能用于學(xué)校的發(fā)展基金,不能被私立者分配掉。而且這種學(xué)校需要事先確定法律上的公益資格。比如某個(gè)籃球俱樂部培養(yǎng)球星的那種學(xué)校,就不可能有政府撥款。
信力建:學(xué)校有學(xué)校的義務(wù),無論是政府撥款,還是民間捐贈(zèng),都只能作為學(xué)校發(fā)展的資金,不能用來營(yíng)利,更不能分給個(gè)人。斯坦福也好,哈佛也好,它們的錢都很多,基金在各方投入下越滾越大,但受到基金會(huì)的嚴(yán)格管理,每項(xiàng)支出均有嚴(yán)格審核,任何人不得挪用或亂用一分錢。所有從社會(huì)來的錢都應(yīng)該裝在一個(gè)透明的箱子里。
秦暉:其實(shí)不單是學(xué)校,任何公益基金都要接受社會(huì)監(jiān)督,第一都不能搞冒險(xiǎn)性投資,第二都不能內(nèi)部人分配,這都是最起碼的。
信力建:NGO一般都有個(gè)規(guī)定:管理經(jīng)費(fèi)不能超過當(dāng)年總支出的15%。至于政府管理的成本,各國(guó)都有一個(gè)指標(biāo)。
秋風(fēng):如何約束教育行政部門在教育經(jīng)費(fèi)分配上的自由裁量權(quán),確實(shí)是一個(gè)大問題。在傳統(tǒng)的大學(xué)經(jīng)費(fèi)撥款制度下,做手腳的機(jī)會(huì)還是比較少的。于是,教育行政部門就搞各種各樣的項(xiàng)目。項(xiàng)目與工程的撥款規(guī)則相對(duì)靈活,官員上下其手的機(jī)會(huì)很多。即便不收受賄賂,它的權(quán)力感、權(quán)威感也會(huì)大大增加。
教育行政部門的權(quán)力從1990年代后期以來越來越大,要阻止這種勢(shì)頭,就必須使撥款的規(guī)則趨向剛性,比如,直截了當(dāng)就按照各校的大學(xué)生人頭撥款,大學(xué)也基本上按照大鍋飯的方式向教師發(fā)放報(bào)酬,這聽起來很不“市場(chǎng)”,但很可能是最適合大學(xué)的撥款方式。畢竟,大學(xué)不是企業(yè)。
秦暉:不只是項(xiàng)目和工程,還有各種各樣的壟斷,比如壟斷教材、壟斷考試權(quán)。現(xiàn)在的考試委員會(huì)就是一棵搖錢樹,原來大家都可以印考研參考資料,它眼紅了就宣布說,這個(gè)東西只此一家,別無分店。就成立一個(gè)考試委員會(huì),把這些權(quán)力都抓過去了。
信力建:考研是產(chǎn)業(yè),高考更是產(chǎn)業(yè)。包括學(xué)校升等級(jí)、專升本,包括評(píng)博士點(diǎn)、碩士點(diǎn),以及五年一次的高校評(píng)估,都有很大的利益在里面。
笑蜀:整個(gè)就成了尋租運(yùn)動(dòng)。
秦暉:“尋租理論”不太適合中國(guó)。根本就不是設(shè)“租”,他沒有出讓任何東西,權(quán)力還是在他手里,并沒有“租”出去。但他就憑這權(quán)力跟你要錢。如果把權(quán)力“借”給了你,然后跟你要點(diǎn)錢,這才可以叫做“尋租”。中國(guó)只有“索貢”,沒有“尋租”。
來源:www.infzm.com
原文鏈接:http://www.infzm.com/enews/20080501/ed/dck/200804/t20080430_44174.htm
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