·政府部門八龍治水明顯不合理，但為什么屢改屢不變？一切的制度根源在于政府部門有權(quán)無責(zé)，權(quán)力沒有制約，而責(zé)任卻無從追究。

　　·若實行“大部制”，但卻沒有上、下兩方面的權(quán)力制約，反而使“大部”既有決策權(quán)又有執(zhí)行權(quán)，那還不如“小部”呢！

　　·2000年前后的國家經(jīng)貿(mào)委，權(quán)傾朝野，號稱“小國務(wù)院”，宏觀微觀全管，但也沒能解決職能交叉、決策失誤、貪污腐敗等問題，最后一撤了之。

　　·表面看，似乎發(fā)改委是“大部制”的模板，但其集權(quán)力之大成的實質(zhì)卻與“大部制”根本抵觸，也使我國的“大部制”改革無法推行。

　　·最根本的是，這些政府機構(gòu)雇了人，是為民眾服務(wù)的，而非管理民眾(當(dāng)官)的。

　　關(guān)于“大部制”的各種傳言將于本月11日塵埃落定。當(dāng)天，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏將在本屆全國人大第四次全體會議上，對國務(wù)院機構(gòu)改革方案做出說明。

　　作為政府部門的一名研究人員，筆者對于政府機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題頗有感觸，對于其危害(低效率、高成本、爭功諉過、貪污腐敗等等)也算有所認識，所以對于“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的原則以及“形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”(十七大報告語)的目標(biāo)自然是完全贊成的。問題在于，“大部制”是否能解決我國長期存在的行政管理體制弊端？即使能，在目前中國的政治生態(tài)和利益格局中，“大部制”能夠推行嗎？　　

　　我國推行“大部制”的制約因素　　

　　首先，“大部制”需要適宜的大環(huán)境�；蛘哒f，要有合適的生存土壤。一般理解，“大部”應(yīng)該不是要擴大某些部門的權(quán)力，而是要解決職能交叉問題，提高行政效率。這樣問題就來了。在目前情況下，能夠把一項職能都歸于一個部門嗎？比如食品安全問題，在美國似乎很簡單，一個FDA(美國食品和藥物管理局)就全管了，在我們這里卻要衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、藥監(jiān)局、工商局、質(zhì)檢局、發(fā)改委、商務(wù)部等等一大堆部門管，且管了個一塌糊涂，那是否就能效仿美國讓藥監(jiān)局或擴大了的藥監(jiān)局統(tǒng)管中國的食品安全呢？答案是不能。

　　原因也很簡單，美國的企業(yè)不敢違法生產(chǎn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，美國的農(nóng)民不敢違法使用劇毒農(nóng)藥或過量使用化肥，美國食品生產(chǎn)商不敢惟利是圖而置消費者生命健康于不顧，美國的零售商進口商不敢賣不合格的食品，所以美國農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等部門正常履行職能就行了，國內(nèi)生產(chǎn)及進口的食品質(zhì)量安全問題一個FDA就足夠，管得還挺好。

　　我們中國呢？農(nóng)業(yè)部發(fā)改委不管？那化肥農(nóng)藥生產(chǎn)、使用咋辦？衛(wèi)生部不管？那飯館、食品廠誰知能生產(chǎn)出什么來？工商局商務(wù)部不管？那不安全食品流通豈不就暢通無阻了？一個藥監(jiān)局管得了這些嗎？有這么多部門管著，出了事還好說，起碼可以推卸責(zé)任；
若交給一個藥監(jiān)局管，出了事不就退無可退了嗎？假如到時藥監(jiān)局再說無能為力，那是不是問責(zé)該問到為何把這職能完全交給了它？所以中國還得八龍治水。

　　其次，“大部制”更需要良好的制度環(huán)境。八龍治水明顯不合理，為什么還出現(xiàn)這種情況，而且還不能改變，似乎正適合中國特色？這正是我們中國的制度困境。而一切的根源在于政府部門有權(quán)無責(zé)，權(quán)力沒有制約，而責(zé)任卻無從追究。這種狀況下，各個部門都拼命攬權(quán)，任何一項有權(quán)的職能都會爭搶，搶不來就下絆而不是協(xié)作；
任何的責(zé)任都會躲避，躲不了就把它泛化，以便法不責(zé)眾。

　　美國農(nóng)業(yè)部雇員超過10萬人，2006年度預(yù)算960億美元，可這些錢絕大部分都用于補貼農(nóng)業(yè)。我們是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口是美國的150倍，咱們國家窮，不能給農(nóng)業(yè)部那么大預(yù)算，就給1000億元人民幣吧，你看農(nóng)業(yè)部會不會成為炙手可熱的部門？

　　美國商務(wù)部公職人員超過3.5萬人，2006年度預(yù)算94億美元，而中國的商務(wù)部人員編制不過1000人，年度財政撥款幾千萬元人民幣。可美國商務(wù)部的職能包括了經(jīng)濟統(tǒng)計、經(jīng)濟發(fā)展、海洋與大氣管理、電訊與信息管理、專利與商標(biāo)、技術(shù)管理等職能，中國商務(wù)部能包括這些嗎？這些職能在我們國家起碼涉及到了發(fā)改委、統(tǒng)計局、海洋局、氣象局、質(zhì)檢局、工商局、信息產(chǎn)業(yè)部、專利局、科技部等部門，我們學(xué)人家的大部也學(xué)不來。

　　最要命的是，美國的這些部門看起來富可敵國，但實際上這些錢他們一點也不能隨便花，也根本沒有權(quán)力決定如何花，其用途早就由國會確定好了，他們只是負責(zé)把這些錢發(fā)下去而已，若發(fā)不好，輕則丟職位，重則負法律責(zé)任。

　　我們的政府部門呢？看起來清水得很，但大家都知道，權(quán)力比美國的部門可大得多，不說政策決定權(quán)了(甚至還有最不可思議、最不合理的部門立法權(quán))，就說經(jīng)費使用，不也是部門說了算？管錢的部委就不說了，其他的專項經(jīng)費，哪項的決定權(quán)不是在部門手里頭？大到基礎(chǔ)科研、區(qū)域發(fā)展、退耕還林、環(huán)境保護，小到品牌扶持、商務(wù)促進、貿(mào)易救濟、技術(shù)推廣、項目建設(shè)，哪個部門只要爭取到了經(jīng)費，那就成了爺，而主管官員也就成了爺?shù)幕�身。這種情況下，把職能歸了堆，就等于剝奪了其他部門／官員的飯碗和生財之道，能行得通嗎？

　　第三，“大部制”不見得能解決目前行政管理體制中存在的根本弊端。若制度環(huán)境不改變，即使職能歸了堆，成了“大部”，那也不過是權(quán)力挪窩(以往政府機構(gòu)改革就出現(xiàn)過這種情況，某些職能不過是在不同部門之間的“塊移動”，管理內(nèi)容和方式?jīng)]有改變，沒有意義)，能達到最終目的嗎？或許可以部分解決由于職能交叉導(dǎo)致的推諉扯皮、效率低下等問題但也可能使這些“大部”權(quán)力膨脹，決策失誤增多，貪污腐敗更烈。2000年前后的國家經(jīng)貿(mào)委，權(quán)傾朝野，號稱“小國務(wù)院”，宏觀微觀全管，不也沒能解決職能交叉、決策失誤、貪污腐敗等問題，最后一撤了之？　　

　　國際上實行“大部制”的基礎(chǔ)是服務(wù)　　

　　對于“大部制”，從國際上看有幾點是清楚的：一是這個“大部”，是服務(wù)型的，所以它才能那么大，大得有道理，大得老百姓愿意而且高興。美國的農(nóng)業(yè)部有十多萬雇員，商務(wù)部有3萬多，2002年美國聯(lián)邦政府文職雇員共有269萬人(其中全職242.6萬)，州和地方政府雇員1834.9萬人(其中全職1383萬)，聯(lián)邦政府雇員占總?cè)丝诘谋壤�不�?％。2002年，在聯(lián)邦雇員中，只有不到10％(18.9萬)在華盛頓地區(qū)工作，絕大多數(shù)分布在全國及世界各地的管轄區(qū)、現(xiàn)場或地方辦事處。而我們中國2003年底，公務(wù)員總數(shù)是636.9萬人，其中中央機關(guān)47.5萬人，占全國人口的比重僅為0.036％，比美國要低得多。但是，眾所周知，我國可是財政供養(yǎng)人員最多的國家！總量據(jù)說超過7000萬。最根本的是，這些政府機構(gòu)雇了人，是為民眾服務(wù)的，而非管理民眾(當(dāng)官)的。美國的內(nèi)閣閣員充其量二十來個人，副部長以下，不過是“雇員”而已。而在我國，任何一個帶“長”的，都是“父母官”和“領(lǐng)導(dǎo)”！兩相比較，我們就明白“大部”的實質(zhì)是什么。

　　二是這個“大部”，并非權(quán)力大得沒邊，恰恰相反，那些“大部”跟我國的這些“小部”相比，權(quán)力上都要自嘆弗如。因為那些“大部”都是執(zhí)行機構(gòu)，而非決策機構(gòu)。如美國國會負責(zé)國際貿(mào)易立法和制定政策，總統(tǒng)及其下屬的商務(wù)部都屬國際貿(mào)易的執(zhí)行機構(gòu)，只有經(jīng)國會授權(quán)才能制定部分貿(mào)易政策。商務(wù)部每年近百億美元的預(yù)算，也是國會審核撥給他們的，是用于公共服務(wù)、地區(qū)發(fā)展、商務(wù)促進等方面的，而非養(yǎng)官員的。

　　大家應(yīng)該記得，某年美國國會遲遲沒有批準(zhǔn)政府的財政預(yù)算，最后導(dǎo)致眾多聯(lián)邦政府機構(gòu)關(guān)門。但關(guān)了也就關(guān)了，美國人的生活沒受影響，美國經(jīng)濟也沒受影響。這種事，在我們這里能夠想象嗎？雖然可能是關(guān)了也就關(guān)了，中國人照樣活，可能還活得更好，但我們的政府可不會因為沒錢花而關(guān)門。我們這么多年不是一直這樣嗎？政府部門的經(jīng)費什么時候富裕過？一個部門一年國家財政撥款僅幾千萬元，連維持辦公樓的運行都不夠，它本身的實際花銷一年至少幾個億。錢哪來的？不知道。

　　公安部門不也是經(jīng)費不足嗎？只好靠罰款解決經(jīng)費問題。某市公安局要蓋新辦公樓，于是掃黃打非一個月，就把工程款籌齊了。這種事情，在那些實行“大部制”的國家都是絕對不可能的。所以，若實行“大部制”，但卻沒有上、下兩方面的權(quán)力制約，反而使“大部”既有決策權(quán)又有執(zhí)行權(quán)，那更可怕——還不如“小部”呢！想想那些“大部制”國家反而是“小政府”，而我們政府機構(gòu)改革搞了30年、好幾輪(僅1980年代以來都是第六輪了)，“小政府”呼吁了多少年，可至今還是“小部制”、“大政府”，也是頗為耐人尋味的。

　　三是“大部制”的人員管理都是雇傭制而非任命制，所以，那些“大部”里的“雇員”都得好好干活，得老老實實地給納稅人老板當(dāng)“仆人”，服好務(wù)。我們實行的是任命制，官員級別分明，能到“股級”，股級以下也還套用，國企事實上也還在套用行政級別。并且還是自上而下的任命制，不論是下級還是納稅人，對“官員”都沒有決定權(quán)和制約力，“小部”都不好好服務(wù)，“大部”就能好好干活了嗎？說到這里，約略可以知道，中國式“大部制”，多半南橘北枳。這次機構(gòu)改革，原有思路不妨做，如大交通部、能源部等照建；
但真正有實效的，不如以退為進，動點真格的。　　

　　發(fā)改委是“大部制”的模板還是反面？　　

　　筆者所謂以退為進和動真格的，指的是改革發(fā)改委。表面看，似乎發(fā)改委是“大部制”的模板，但其集權(quán)力之大成的實質(zhì)卻與“大部制”根本抵觸，也使我國的“大部制”改革無法推行。第一，只有改革發(fā)改委，才能從根本上減少職能交叉。此次“大部制”，一個直接目的不是要解決職能交叉問題嗎？但不改革發(fā)改委，職能交叉就不可能解決，因為它的存在必然導(dǎo)致職能交叉�？纯窗l(fā)改委的職能就清楚，它的職能涉及了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面，幾乎所有方面都與其他部門重疊或沖突。

　　雖然發(fā)改委認為(或者規(guī)定的)它是“宏觀”管理部門，但它實際上卻是“無微不至”，典型表現(xiàn)是前幾年弱化審批，可某些管理部門放掉的權(quán)卻又被發(fā)改委收上去了，管得比微觀還微觀。如2004年國務(wù)院頒布了關(guān)于投資體制改革的若干意見，對于某些投資項目實行備案制，但原本由地方政府批的項目到發(fā)改委備案后，發(fā)改委實際還是變相審批，等于收權(quán)，與國家改革的大方向背道而馳，投資者和地方政府怨聲載道。所以在目前情況下，發(fā)改委管宏觀、其他部門管中觀或微觀，以避免職能交叉根本做不到。

　　第二，發(fā)改委的存在，使我們國家的經(jīng)濟管理永遠囿于計劃經(jīng)濟的管理思路、框架、模式和手段，無法真正轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟式的管理。發(fā)改委的名稱從最初的“計劃委員會”到后來的“發(fā)展計劃委員會”再到如今的“發(fā)展和改革委員會”，其管理內(nèi)容和管理方式在實質(zhì)上一脈相承。

　　若我們以市場經(jīng)濟的眼光來檢視一下發(fā)改委的職能定位，有哪些是政府應(yīng)該管的？一邊說“不斷推進改革，更新觀念，轉(zhuǎn)變職能，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用”，一邊又用完全是計劃經(jīng)濟的思路和手段來管理經(jīng)濟，比如用審批項目來控制投資。

　　第三，發(fā)改委的基本職能，都是可以用另一種方式來完成或由其他部門替代的。比如立法權(quán)及部分決策權(quán)交給全國人大，而那眾多的研究和規(guī)劃制定工作則可由國務(wù)院發(fā)展研究中心承擔(dān)，或可把發(fā)改委改革，建立“中國宏觀經(jīng)濟研究院”來完成。

　　所以，改革發(fā)改委，不會對中國經(jīng)濟產(chǎn)生不好影響，反而會有利于建立市場經(jīng)濟體制，有利于中國經(jīng)濟的順利健康發(fā)展。

　　順便說一句，上述發(fā)改委的職能表述，多半都是宏觀的、指導(dǎo)性的，似乎很吻合中國市場化改革的要求；
但目前情況下根本做不到“虛”，像這規(guī)劃那規(guī)劃，做完就束之高閣了，真正著力的地方，是那些項目審批權(quán)、資金調(diào)配權(quán)！這也算以調(diào)控之名，行審批之實；
以市場之名，行計劃之實。這也恰是應(yīng)改革發(fā)改委的原因。

　　第四，以往機構(gòu)改革的實踐證明，即使撤銷發(fā)改委，也不會引起某些人擔(dān)心的負面影響。2003年撤銷國家經(jīng)貿(mào)委，不也很順利嗎？中國經(jīng)濟運行更好了。操作也沒有那么復(fù)雜，關(guān)鍵是高層的決心。

　　改革發(fā)改委，從國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和市場經(jīng)濟建設(shè)來說應(yīng)是利大于弊，在國際上也會得到更好的回應(yīng)，能夠展示出新的中國領(lǐng)導(dǎo)人推進改革開放的決心和魄力。

　　改革開放以來的五輪政府機構(gòu)改革　　

　　第一輪：1982年，為提高政府工作效率，實現(xiàn)干部年輕化，國務(wù)院各部門從100個減為61個，編制從5.1萬人減為3萬人。

　　第二輪：1988年，首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”，國務(wù)院部委由45個減為41個，改革后人員編制減少9700多人。

　　第三輪：1993年，首次提出政府機構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)從86個減少到59個，人員減少20％。

　　第四輪：1998年，實施了2008年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構(gòu)改革，不再保留的部委有15個，新組建4個部委，3個部委更名。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個減少到29個。

　　第五輪：2003年，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，設(shè)立國資委、銀監(jiān)會，組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個。

　　發(fā)改委的職能　　

　　主要職責(zé)：“擬訂并組織實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計劃；
提出國民經(jīng)濟發(fā)展和優(yōu)化重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的目標(biāo)和政策；
提出運用各種經(jīng)濟手段和政策的建議”；
“研究分析國內(nèi)外經(jīng)濟形勢和發(fā)展情況，進行宏觀經(jīng)濟的預(yù)測、預(yù)警；
研究涉及國家經(jīng)濟安全的重要問題，提出宏觀調(diào)控政策建議”；
“負責(zé)匯總和分析財政、金融等方面的情況，參與制定財政政策和貨幣政策，擬訂并組織實施產(chǎn)業(yè)政策和價格政策；
綜合分析財政、金融、產(chǎn)業(yè)、價格政策的執(zhí)行效果，監(jiān)督檢查產(chǎn)業(yè)政策、價格政策的執(zhí)行；
制定和調(diào)整少數(shù)由國家管理的重要商品價格和重要收費標(biāo)準(zhǔn)；
負責(zé)全口徑外債的總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和監(jiān)測工作，保持國際收支平衡”，等等。

　　“提出全社會固定資產(chǎn)投資總規(guī)模，規(guī)劃重大項目和生產(chǎn)力布局；
安排國家財政性建設(shè)資金，指導(dǎo)和監(jiān)督國外貸款建設(shè)資金的使用，指導(dǎo)和監(jiān)督政策性貸款的使用方向；
引導(dǎo)民間資金用于固定資產(chǎn)投資的方向；
研究提出利用外資和境外投資的戰(zhàn)略、總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)和政策；
安排國家撥款的建設(shè)項目和重大建設(shè)項目、重大外資項目、境外資源開發(fā)類和大額用匯投資項目；
組織和管理重大項目稽察特派員工作”；
“研究并協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的有關(guān)重大問題，銜接農(nóng)村專項規(guī)劃和政策；
指導(dǎo)工業(yè)發(fā)展，推進工業(yè)化和信息化；
制定工業(yè)行業(yè)規(guī)劃，指導(dǎo)行業(yè)技術(shù)法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的擬訂；
擬訂石油、天然氣、煤炭、電力等能源發(fā)展規(guī)劃；
推動高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實施技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的宏觀指導(dǎo)；
指導(dǎo)引進的重大技術(shù)和重大成套裝備的消化創(chuàng)新工作”，等等。（學(xué)友推薦）

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