許耀桐:大部制:再造政府權力結(jié)構(gòu)的契機——中美政府體制的一個比較
發(fā)布時間:2020-06-07 來源: 短文摘抄 點擊:
我國即將展開新一輪的政府機構(gòu)改革,實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。大部門體制,或曰大部制,反映的是當代政府設立行政部門的規(guī)律,它有利于減少政府對微觀經(jīng)濟社會領域的干預,提高行政效能。這樣的改革取向當然很好。但是,我們要認識到,大部制并非為我國所獨創(chuàng),在西方國家早已實行了大部制。因此,在推行大部門制改革之前,有必要做到“知己知彼”,即很好地了解西方國家實行的大部制究竟是怎么一回事,而我國現(xiàn)在的政府體制又是怎樣的,從中尋求改革的正確之路。本文擬以美國為例,進行中美政府體制的一個簡要比較,以便領悟其中包含的啟示。
美國:政府大部制實行行政“三分法”
美國將國家權力劃分為立法權、行政權、司法權。每一種權力本身又劃分為決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權。由于行政權歸政府所有,因此,就政府的行政權而言,從橫向權能上,劃分為行政決策權、行政執(zhí)行權、行政監(jiān)督權;
從縱向?qū)蛹壣,則劃分為聯(lián)邦行政權和各州的地方行政權。美國政府,就是按照行政權力“三分法”的格局進行機構(gòu)設置的,其大部制正是實行了“三權分離”的大部制。
美國政府的行政部門現(xiàn)有15個,每個部門都是寬職能的。如美國農(nóng)業(yè)部,下設19個局,大體涵蓋了我國的農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局的職能,還包括食品安全和檢驗,動植物衛(wèi)生檢驗等職能,體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”的管理理念。綜觀美國政府的行政部門,擁有的權力主要有三項:
第一,制定政策權。國會立法制定的法律比較原則,因此常把制定實施細則的權力委托給行政機構(gòu)。行政機構(gòu)按照立法規(guī)定的原則,制定出具體的規(guī)章條例來實施法律。這些行政規(guī)章條例具有法律的效力,公民、工商企業(yè)、社會團體,乃至州和地方政府都必須遵守。
第二,解釋法律和政策。國家的法律和政策在實施過程中,必須考慮到千差萬別的具體情況而決定應如何執(zhí)行,這就要由行政官員根據(jù)具體情況進行解釋。行政官員對法律和政策的解釋,事實上起到制定政策的補充作用,即使最低下級的行政官員也在某種程度上起著這種作用。因此,行政官員對法律和政策進行解釋,實際上就是在制定政策。
第三,行政裁決權。國會不僅委托給行政機構(gòu)制定政策的權力,也賦予行政機構(gòu)作出行政裁決的權力。在個人之間,社團之間,個人與企業(yè)之間,個人、企業(yè)、社會同政府之間發(fā)生糾紛時,行政機構(gòu)經(jīng)常受理申訴、作出裁決。各行政機構(gòu)常舉行聽證,聽取爭議雙方律師的辯護,記錄證人的證詞,作出裁決。行政機構(gòu)在作出行政裁決時,也是在制定政策。當然,對于這種裁決,爭議的一方如有不服,可向聯(lián)邦法院起訴,最終由法院裁決。
以上三個權限,說明美國的行政部門掌握的就是行政決策權,也就是制定和出臺政策的權力。在大部門體制下,美國還設有將近60個的獨立政府機構(gòu)和公司。這些獨立的政府機構(gòu)和公司是行政管理機構(gòu),主要行使行政執(zhí)行權,即辦理行政事務,它們不隸屬于行政部門。作為美國大部制的行政部門,沒有行政執(zhí)行權,也不對行政管理機構(gòu)進行監(jiān)管。那些獨立的政府機構(gòu)和公司受總統(tǒng)和法院監(jiān)督。同樣的,政府行政部門自身也要受到總統(tǒng)和國會的監(jiān)督,并向他們負責。因而,美國的行政部門被戲稱是“一仆二主”的機構(gòu)。
中國:現(xiàn)有政府體制實行“三合一”
如果以西方國家的大部門行政體制作為參照系,那么我國政府的行政管理體制不僅是實行條塊分割、按照專業(yè)管理職能設置政府機構(gòu)的小部門行政體制,而且是集行政決策權、行政執(zhí)行權、行政監(jiān)督權于一身的“三權合一”體制。
我國現(xiàn)有28個政府部委。對每一個部委擁有的權力進行分析,我們不難看到,它們不但擁有決策權、執(zhí)行權,而且擁有監(jiān)管權。首先,決策權和執(zhí)行權合一。它表現(xiàn)為決策過程和執(zhí)行過程都是在一個政府部門內(nèi)進行。行政決策的信息收集、調(diào)查研究、方案設計、修正反饋等環(huán)節(jié),是由同一個政府機關和同一批公務員完成的;
決策后的執(zhí)行職能也是由同一個政府機關和同一批公務員執(zhí)行的,決策職能和執(zhí)行職能高度重合。其次,決策權和監(jiān)督權合一,擁有決策權的是同一個政府部門內(nèi)的這些人,對之進行監(jiān)督的還是這個政府部門內(nèi)的這些人。再次,就是執(zhí)行權和監(jiān)督權的合一,同一個政府機關和同一批公務員既扮演執(zhí)行者的角色,也扮演監(jiān)督者的角色?傊,我國政府行政體制確實是一種小部門且實行行政決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權高度集中的“三權合一”體制。
小部門、“三合一”的政府行政體制,造成很大的體制性弊端:一是權力過于集中,決策權甚至集中于一把手,正所謂“決策一言堂,用人一句話,花錢一支筆”,一切由一把手說了算,屢屢出現(xiàn)嚴重的決策失誤。二是不當?shù)厥褂脠?zhí)行權,權力部門化、部門利益化的現(xiàn)象比較普遍,導致了有利于部門利益的爭著貫徹落實、執(zhí)行強力;
不利于部門利益的則避之唯恐不及、執(zhí)行乏力。三是監(jiān)督權不到位,由于監(jiān)督者本身往往就是決策者和執(zhí)行者本人,或者是與之有直接利害關系的監(jiān)督機構(gòu),因而很容易地把決策和執(zhí)行的失誤當作工作上的缺點,往往以“交學費”為由了結(jié),難于追究決策者、執(zhí)行者的法律責任。
現(xiàn)有我國小部門、“三合一”的政府行政體制,是在計劃經(jīng)濟體制條件下形成的。當然,應該肯定,這種小部門、“三合一”的政府行政體制在歷史上曾經(jīng)起過積極的作用。但是,隨著我國轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制,這種管理過細,一身三任,既當“組織員”,又當“運動員”和“裁判員”的政府行政體制,顯然已經(jīng)不適合我國的經(jīng)濟與社會管理了。
啟示:大部制改革是權力結(jié)構(gòu)的重組和再造
通過以上中美政府體制的簡要比較,我們可以很容易地了解到,在當代政府行政管理體制不斷科學化、效能化的大趨勢下,小部門、“三合一”的政府行政體制非改不可。其實,當前我國實行大部制,主要的并不在于機構(gòu)的精簡和人員的減少。有資料表明,我國財政負擔供養(yǎng)的人員所占人口的比重,現(xiàn)在還只及美國的一半。因此,從財政供養(yǎng)人員占人口的比重來看,我國的政府規(guī)模并不算大。那么問題發(fā)生在哪里呢?主要在于權力過于集中,權力結(jié)構(gòu)和權力運行不合理,導致了行政成本過高,政府浪費嚴重。因此,我們采納大部制的良策,但如果只是在機構(gòu)上進行拼合,砍掉一些部委,充其量不過是在搞“合署辦公”,玩“增灶減灶”的游戲?梢哉f,如果行政權力沒有得到科學分離,行政職能沒有得到徹底調(diào)整,還是繼續(xù)把“三權”集中于大部制行政部門,過去怎么干的現(xiàn)在還怎么干,那就是做表面文章,其結(jié)果是“畫虎不成反類犬”,改了可能比不改更糟糕。
有鑒于此,從十六大報告開始,我們黨即探討了政府機構(gòu)改革的基本取向問題,提出“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革,科學規(guī)范部門職能,合理設置機構(gòu)”。這是我國第一次把行政管理分為三個環(huán)節(jié),提出必須按照三個環(huán)節(jié)規(guī)范部門職能。
在十六大報告的基礎上,現(xiàn)在十七大報告進一步提出,要“加大機構(gòu)整合力度,探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制!倍覐娬{(diào)了,要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制”。這是第一次明確地把十六大報告中關于行政管理的“三環(huán)”提升為“三權”,并且首先強調(diào)“三權”之間的相互制約,其次才是它們之間的相互協(xié)調(diào)。我認為,應該把十七大報告關于決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權“三權”相互區(qū)分、既制約又協(xié)調(diào)的這段重要論述,看成是對大部制改革實質(zhì)的準確認識。從根本上說,大部制改革,是一種權力結(jié)構(gòu)的重組和再造。這種權力結(jié)構(gòu)的重組和再造就在于,它實行的是行政決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的合理劃分和相對分離。
原載《改革內(nèi)參》2008年第6期,作者授權天益發(fā)布。
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