摘 要：林地與耕地是兩種完全不同的生產(chǎn)經(jīng)營方式，建構(gòu)現(xiàn)代的林地產(chǎn)權(quán)制度是一項極其復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。新中國成立以來幾乎每一次集體林權(quán)制度改革，都不同程度地受到了以耕地為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體土地所有制的影響與制約。而目前我國正在開展的新一輪集體林權(quán)制度改革，似乎又是繼續(xù)沿用農(nóng)村改革初期實行耕地“大包干”的模式，即“在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下，通過均山、均股、均利等形式將林地的承包經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)平等落實到戶，使農(nóng)民不僅具有經(jīng)營林地的主體地位，而且享有對林木的所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)”。因此，這場改革如同過去的每一項重大舉措一樣，是成是敗仍需要接受實踐和歷史的檢驗，現(xiàn)在急于給它下結(jié)論還為時尚早。

　　關(guān)鍵詞：集體土地所有制；
耕地；
林地；
產(chǎn)權(quán)制度改革

　　迄今為止，在國際學(xué)術(shù)界和各國政府政策圈內(nèi)，對于“什么是林地使用權(quán)的理想體制模式”這個問題，并沒有達成比較一致的意見。馬克思曾經(jīng)指出：“森林是說明這一點的最好例子。只有在森林不歸私人所有而歸國家管理的情況下，森林的經(jīng)營才有時在某種程度上適合于全體利益”[1](p697)。而現(xiàn)代西方經(jīng)濟學(xué)家則拚命地企圖用數(shù)學(xué)公式表明，只有實行土地私有制才有可能使森林的經(jīng)營適合于全體利益，比如國際著名發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家金德爾博格有一句名言：“如果給農(nóng)民以土地的所有權(quán)，他們會把沙漠變成綠洲；
如果讓農(nóng)民以租賃的方式來經(jīng)營土地，他們又會把綠洲變成沙漠”[2](p343)。但在事實上，“當今世界林地產(chǎn)權(quán)制度的基本特點是80%以上的林地屬于公有，其中88%的森林資源屬于國家所有和管理。據(jù)初步估算，在全球39億公頃的森林面積中，77%歸國家政府所有和管理，4%歸社區(qū)集體所有和管理，7%歸土著社區(qū)群體所有和管理，只占12%歸私人所有和管理。這種情況并沒有因為是發(fā)達國家或是發(fā)展中國家而有顯著的差異”[3]。特別是20世紀80年代以來，“盡管一些國家正在采取措施將原來屬于政府所有和管理的林地交給當?shù)厣鐓^(qū)管理、甚至轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)所有，但是在公有土地上的林權(quán)制度模式繼續(xù)呈現(xiàn)出較大的差異。比如俄羅斯、剛果、緬甸、喀麥隆、中非、加蓬等國家管理著所有的森林資源，加拿大、印度尼西亞、蘇丹、坦桑尼亞、圭亞那等國家管理的森林面積占到90%以上，而墨西哥和巴布亞新幾內(nèi)亞等國家管理的森林面積還不到5%，瑞典僅為20.2%，美國為37.8%，日本為41.8%，中國為45%”[3]。總的看，“為了使生態(tài)環(huán)境得到有效的保護，森林資源歸社區(qū)共同所有和管理被認為是一種最成功、最有效的林地使用權(quán)管理辦法”[3]。那么，這是否意味著中國現(xiàn)行的集體林權(quán)制度設(shè)計就是一種最成功、最有效的林地使用權(quán)管理辦法呢？下面，我們僅以大別山區(qū)的河南省新縣為例，對新中國成立以來的集體林權(quán)制度變遷及政策績效進行實證分析和評價。

　　一、建國以來新縣林權(quán)制度變遷及政策績效評價

　　河南省新縣位于豫南邊陲，地處大別山區(qū)腹地，轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，197個行政村，總?cè)丝?5.4萬人。全縣總面積1612平方公里（約折合241.8萬畝），其中山林面積188萬畝，占77%，耕地面積20萬畝，占8.4%，村莊、道路、河流面積占14.6%，自然特點是“八山一水一分田”，屬于一個典型的山區(qū)林業(yè)縣。該縣的建制歷史較短，1932年國民黨南京政府為對付鄂豫皖革命根據(jù)地的紅色力量，進一步強化其反動統(tǒng)治，于是將湖北省麻城縣（現(xiàn)改為麻城市）的3個區(qū)（仁美區(qū)的三分之二、擇里區(qū)的三分之二、豐義區(qū)的二分之一）和黃安縣（現(xiàn)改為紅安縣）的2個會（長水會、塔耳會），以及河南省光山縣的5個里（八水里、五馬里、沙城里、長潭里、青山里）和17個保（神留橋、樸風山、沙窩、永陽贅、五龍、杜橫、夏陂山、長潭、朱向、董范店、墨斗關(guān)、潘殷沖、官堰、柴山、觀音、沙城、千斤）等單獨分離出來，合并成立了一個“經(jīng)扶縣”，劃歸河南省管轄。1947年8月，劉（伯承）鄧（小平）大軍千里躍進大別山，將其正式更名為“新縣”。據(jù)《新縣志》記載，“當時全縣總戶數(shù)為20263戶，總?cè)丝跒?8350人，境內(nèi)人煙稀少，山高谷深，森林茂密，遮天蔽日，流經(jīng)新縣城的小潢河長年有木排、竹排從上游放下來，成為山里人向外地出售木材、竹子和土特山貨的主要水路通道”[4]（p365）。另據(jù)當?shù)匾恍├夏耆嘶貞浾f：“直到解放初期，新縣境內(nèi)仍然保存著大片的原始森林資源，居住在縣城里的人經(jīng)常發(fā)現(xiàn)周圍有野獸出沒的蹤跡”[4]（p366）。可見，新縣是一個森林資源豐富、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、動植物種類繁多、山水秀美的好地方。正因為這樣，“當劉鄧大軍進入大別山革命根據(jù)地后，在不到半年的時間里，鄧小平同志曾經(jīng)3次翻山越嶺來到新縣境內(nèi)，他老人家看到這里的山林野莽郁郁蔥蔥，心里感到十分陶醉”[5]。然而，新中國成立以來，新縣林權(quán)制度幾經(jīng)變遷，境內(nèi)的原始森林資源被人為破壞殆盡，以至變成了一個“抱著金飯碗討飯吃”的國家級重點貧困縣。

　�。ㄒ唬�對建國以來新縣林權(quán)制度變遷的總體評價

　　新縣曾經(jīng)是中國土地革命戰(zhàn)爭時期的“鄂豫皖蘇區(qū)首府”所在地，又是中國共產(chǎn)黨制定第一份土地改革法令的誕生地，比如《鄂東特委臨時土地政綱》和《鄂豫邊革命委員土地政綱實施細則》比中央蘇區(qū)政府頒布的《中華蘇維埃土地法令草案》還早了將近2年的時間[6]。因此，新縣在土地革命戰(zhàn)爭時期、解放戰(zhàn)爭時期和新中國成立初期曾經(jīng)進行過3次土改，屬于進行土地革命最早、最徹底的地方之一。據(jù)《新縣志》記載，“在1950年開展的土改中，新縣總戶數(shù)為33317戶，總?cè)丝跒?30220人，耕地總面積為19436.5石（折合13.6萬畝），劃分出地主1118戶、4428人，富農(nóng)1731戶、6436人。經(jīng)過這次土改，共沒收地主和富農(nóng)的耕地7634石，房屋12966間，糧食191653斤，牲畜4815頭，農(nóng)具3073件，同時還沒收了他們獨自霸占的近山和肥山，把它平分給廣大的貧下中農(nóng)家庭所有和管理”[4]（p280）。之后，新縣又經(jīng)過了農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化和“文化大革命”等一系列政治運動，出現(xiàn)了五種林權(quán)所有制形式：即國有林場、鄉(xiāng)辦集體林場、村辦集體林場、組辦集體林場和農(nóng)戶房前屋后的私有林木等。1981年新縣實行“林業(yè)三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責任制）后，全縣共頒發(fā)林權(quán)證書37945份，確認國有林地面積14.9977萬畝，集體統(tǒng)管山林面積56萬畝，集體責任山林面積110萬畝，農(nóng)戶自留山林面積10萬畝[4]（p312），形成了現(xiàn)行的林權(quán)制度模式。

　　建國以來，新縣林業(yè)資源遭受過四次嚴重的破壞。一是在1958年開展“大躍進”的政治運動中，由于片面強調(diào)“以鋼為綱”的錯誤指導(dǎo)思想，當時的信陽地區(qū)組織平輿、西平、息縣、淮濱、潢川、正陽、光山等20多萬民工進軍新縣，上山砍樹燒炭搞“土爐煉鋼”，短短幾個月就砍掉原始森林資源120多萬立方米，超過該縣正常年份木材采伐計劃的40倍，大傷山區(qū)林業(yè)的“元氣”。二是在1962年實行“山林下放”的過程中，由于部分社員產(chǎn)生了“遠水不解近渴”的急功近利思想，共哄搶和盜伐集體林木60多萬立方米，超過該縣正常年份木材采伐計劃的20倍。三是在十年“文革”的政治動亂時期，由于片面強調(diào)“以糧為綱”的錯誤指導(dǎo)思想，新縣縣委、縣政府組織農(nóng)民群眾上山開荒種糧達16萬畝，共毀掉集體林木183.93萬立方米。四是在1981年實行“林業(yè)三定”的過程中，由于部分農(nóng)民產(chǎn)生了“擔心國家林業(yè)政策隨時都會變”的錯誤心理，全縣又一次掀起了濫砍濫伐的社會歪風，共砍伐集體林木11.34萬立方米�？梢哉f，經(jīng)過這4次較大的嚴重破壞，新縣林業(yè)資源幾乎到了面臨著枯竭的地步。據(jù)1982年新縣林業(yè)資源普查數(shù)據(jù)顯示，幼齡林地面積占到了93.96%，中齡林地面積僅占5%，而成熟林地面積還不到1%。全縣林木覆蓋率僅為51.33%，森林覆蓋率下降到45.84%[7]�？偟目�，建國以后到改革開放前的30年間，盡管新縣每年都在高喊“大造人工林”的口號，但是由于在國家林業(yè)政策上始終存在著“山場無主，林農(nóng)無權(quán)，分了又收，收了又分”的問題，嚴重地挫傷了農(nóng)民群眾發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性，結(jié)果是造成了“林農(nóng)吃盡了苦頭”。據(jù)統(tǒng)計，新縣在建國初期的活立木蓄積量為334萬立方米，到1975年減少為150.07萬立方米，到了1982年僅剩下138.73萬立方米[7]。因此，從上個世紀80年代開始，新縣不僅對國家沒有提供商品木材的貢獻，相反每年還需要從外地調(diào)進木材1000多立方米，這與其作為一個典型的山區(qū)林業(yè)大縣的地位顯然是不相稱的。更為嚴重的后果是，森林資源經(jīng)過長期的過量采伐，再加上農(nóng)民群眾上山開荒種糧，不僅造成了“地在山上掛，田在山谷夾，一場大雨下，地露骨頭田滿沙”的山區(qū)水土流失現(xiàn)象，而且?guī)�來了裸露巖石增多，土壤變薄，河流泥沙淤積量增多，河床被抬高等等一系列的惡性循環(huán)現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，新縣水土流失面積已達到1411平方公里，侵蝕模數(shù)為500～1000噸/平方公里，平均每年流失土壤40萬立方米，小潢河河床被抬高了2米多[8]。根據(jù)水文資料記載，新縣在上世紀50年代的年均降雨量為1530毫米，到60年代下降了14.5%，到70年代下降了19.5%，到80年代以后僅為1287毫米，1996年的降雨量只有738毫米[9]。新縣山區(qū)生態(tài)環(huán)境的嚴重失衡和不斷惡化，直接地影響和制約著當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。據(jù)統(tǒng)計，從1958年到1978年的20年間，該縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值一直徘徊在2000萬元左右，糧食總產(chǎn)量一直徘徊在5000萬公斤之間，基本都沒有達到1957年的水平。直到1983年，新縣仍然是一個“三不過一”（國內(nèi)生產(chǎn)總值不過1個億；
地方財政收入不過100萬元；
農(nóng)民人不過100元）的國家級重點貧困縣，82%的農(nóng)村人口生活在貧困線以下[10]。

　�。ǘ�）對建國以來新縣幾種主要林業(yè)生產(chǎn)方式的比較研究

　　新縣人均占有林業(yè)用地面積達到7畝，比全國人均占有林業(yè)用地面積高出1倍，比河南省人均占有林業(yè)用地面積高出3.56倍。它的最大資源優(yōu)勢在山，發(fā)展?jié)摿υ谏�，農(nóng)民要想富，必須在山上下工夫。但長期以來，新縣林業(yè)生產(chǎn)方式一直采取“靠天長、靠天收”的粗放經(jīng)營，天然次生林面積占到89.77%，其中65%以上都是通過封山育林的辦法自然生成的，人工林面積只占10.23%。截止1982年，全縣林分單位面積產(chǎn)量僅為1.39立方米/畝，低于河南省平均畝產(chǎn)1.6立方米的水平，更低于全國平均畝產(chǎn)4.78立方米的水平[7]。據(jù)調(diào)查，建國以后的30年間，新縣人工造林面積累計達到55.2萬畝，但林木成活率只有33.59%[7]。由此可見，單純依靠行政手段去組織農(nóng)民群眾搞集體造林并不是一種最成功、最有效的林地使用權(quán)管理辦法。下面，將對建國以來新縣幾種主要林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式進行比較研究。

　　1.上世紀五六十年代創(chuàng)辦的新縣國營林場

　　上世紀五六十年代，新縣發(fā)展人工林的主要形式是創(chuàng)辦國營林場。1955年冬季，新縣抽調(diào)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)勞動力千余人，在山石門和連康山統(tǒng)一抽槽整地550畝，建立起了國有林區(qū)。1959年和1962年，又在金蘭山、老廟、百沖等地統(tǒng)一抽槽整地5000畝和1258畝。1964年，新縣將上述4處國有林區(qū)合并為國營林場。此后，于1968年、1979年、1982年分別在觀音寨、羚羊山、白云山、天臺山等處統(tǒng)一抽槽整地19350畝、2000畝、5871畝，進一步擴大國營林場的生產(chǎn)經(jīng)營面積。截止目前，該林場總面積已達到14.9977萬畝（其中連康山國有林區(qū)面積為124228畝，白云山國有林區(qū)面積為16498畝，天臺山國有林區(qū)面積為9250畝），約占全縣山場總面積的6.4%，下轄8個分林區(qū)，擁有56個護林點，1個木材加工廠，1個生物防治站，職工總?cè)藬?shù)為484人（其中干部34人，工人337人，家屬147人）。新縣國有林區(qū)的海拔一般在100～700米之間（其中700米以上的山峰有20余處），山場坡度一般在10～30度之間（其中36度以上的占30%以上），大多都屬于生產(chǎn)經(jīng)營難度較大的高山、遠山、瘦山和荒山野嶺。如果從綠化荒山、保護資源、科學(xué)營林的角度考慮，這是一種最成功、最有效的林地使用權(quán)管理辦法。據(jù)1982年新縣林業(yè)資源普查數(shù)據(jù)顯示，新縣國營林場有林地面積已達到11.(點擊此處閱讀下一頁)

　　42萬畝（其中用材林面積11.37萬畝，經(jīng)濟林面積500畝），林木覆蓋率達到93%，森林覆蓋率達到77.83%，活立木蓄積量達到21萬立方米，林木生長量為2.83萬立方米/年，年均增長率為13.8%，平均畝產(chǎn)為2.22立方米（其中百沖林區(qū)為8立方米/畝），每年向國家提供商品木材2000立方米以上，各項經(jīng)濟技術(shù)指標均超過全縣其他的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式[7]。

　　但是近年來，新縣國營林場的發(fā)展遇到了不少新情況和新問題。一是自上世紀80年代中期以來，當?shù)卣�府開始對國營林場幾百名干部職工實行“財政斷奶”，將其由原來的事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)換為企業(yè)化管理體制，這樣就促使其過量采伐木材以滿足自身發(fā)展的資金缺口。據(jù)調(diào)查，最近20年新縣國有林區(qū)的主伐面積一直保持在3000～5000畝左右，平均每年采伐木材達到1.5～2.5萬立方米，約占全縣木材采伐計劃總量的60～80%。因此，該林場目前剩下的都是幼齡林和“小老樹”（指馬尾松），正處于一種“青黃不接”（指幼齡林與成熟林的比例失衡）的過渡階段。當?shù)亓謽I(yè)專家建議，國有林區(qū)在今后的10～15年間基本屬于幼林撫育期，政府應(yīng)當限制其采伐成熟林或者搞幼林間伐，以保障森林生態(tài)效益的作用發(fā)揮。二是國營林場的收益分配極為不合理，嚴重地挫傷了當?shù)剞r(nóng)民群眾造林的積極性。比如在國有林場的建立過程中，共占用周圍9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和60多個行政村的集體山場面積接近15萬畝，而清理山場、抽槽整地、栽種樹苗、幼林撫育等工序的所有投工又是無償使用全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)勞動力，可以說國營林場所有的山林資源產(chǎn)權(quán)應(yīng)當歸于全縣人民所有和支配（至少也應(yīng)按股權(quán)分紅）。但近年來，新縣國營林場幾乎變成了當?shù)卣�府官員安插其家屬、子女和親戚就業(yè)的“肥差事”，以至造成了內(nèi)部機構(gòu)臃腫、人員膨脹、非生產(chǎn)性支出成倍增長的局面，而對當初提供集體山場面積和投入了大量的無償勞動的農(nóng)民群眾來說卻是“一點油水也沾不到”。因此，每當國有林區(qū)發(fā)生森林火災(zāi)的時候，往往會出現(xiàn)“山上著火、百姓觀火、干部打火、領(lǐng)導(dǎo)發(fā)火”的尷尬局面，甚至有個別農(nóng)民長年以偷砍和盜伐國有樹木為生的現(xiàn)象發(fā)生。三是在市場經(jīng)濟條件下，國有林場的生產(chǎn)經(jīng)營方式也需要按照“等價交換”的原則辦事，這樣就使其在人工造林、幼林撫育、聯(lián)防管護、森林防火和病蟲害防治等等環(huán)節(jié)上的生產(chǎn)性投資成倍增加。因此自1986年以來，新縣國營林場除了把一部分林木銷售收入用于生產(chǎn)投資外，還通過當?shù)卣�府擠占和挪用了國家財政和金融部門重點扶持大別山區(qū)貧苦農(nóng)民的專項扶貧資金，這實際是一種“與民爭利”的投機行為。下一步，應(yīng)當如何深化國有林業(yè)企業(yè)的改革，逐步將其界定為生態(tài)公益型林場和商品經(jīng)營型林場，并對其內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)和運營機制作出相應(yīng)的調(diào)整，建立既符合市場經(jīng)濟規(guī)律又有利于生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新體制，促使其發(fā)揮生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，已成為擺在我們面前的一項重要研究課題。

　　2.上世紀六七十年代創(chuàng)辦的鄉(xiāng)村集體林場

　　上世紀六七十年代，新縣發(fā)展人工林的主要形式是創(chuàng)辦鄉(xiāng)村集體林場。據(jù)1975年上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，新縣共興辦鄉(xiāng)級集體林場19個，村級集體林場234個，村民組集體造林點1615個，人工造林面積累計為22萬畝[4]（p309）。但據(jù)1982年新縣林業(yè)資源普查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村集體林場實際的存活面積只有8萬畝，活立木蓄積量16萬立方米，平均畝產(chǎn)僅為2.04立方米，遠遠低于國營林區(qū)的管理水平[10]。當然，這其中也有管理效果比較好的鄉(xiāng)村集體林場，比如被原國家林業(yè)部授予“全國鄉(xiāng)村集體林場先進單位”的陡山河鄉(xiāng)武戰(zhàn)嶺林場。該林場始建于1974年冬，共占用周圍4個行政村和20多個村民組的集體山場面積3983畝，當時由陡山河人民公社統(tǒng)一抽調(diào)4000余名農(nóng)業(yè)勞動力，連續(xù)苦干了5個冬春，嚴格按照“水平線，繞山轉(zhuǎn)，上到嶺，下到邊，三尺深，三尺寬”的高質(zhì)量整地標準，實行“山、水、田、林、路”綜合治理，其中營造杉木林基地3000余畝，栽植杉樹苗153萬株，其余的1983畝屬于松雜混交林和經(jīng)濟林。該公社從1975年開始，精心挑選了200多名有文化、能吃苦、責任心強的青年農(nóng)民，建立了鄉(xiāng)級集體林場。該林場在幼林撫育期間，主要靠林場職工每年搞林糧間作和創(chuàng)辦養(yǎng)豬場、養(yǎng)兔場、鐵匠鋪、縫紉鋪、理發(fā)店等多種經(jīng)營項目的收入來解決日常生活和林木管護問題。直到1984年該林場進入間伐期，才把職工人數(shù)精簡到30人，平均每人管護山林面積166畝。“據(jù)調(diào)查，目前武戰(zhàn)嶺林場活立木蓄積量已達到2.3萬立方米，平均畝產(chǎn)為7立方米以上，按國內(nèi)木材市場銷售價格計算總價值1500多萬元，成為陡山河鄉(xiāng)主要的財政來源之一”[11]�？梢�，發(fā)展鄉(xiāng)村集體林場也是鞏固人工造林成果，保護森林資源的一項關(guān)鍵性措施。

　　但是就整體情況來看，新縣在這一時期發(fā)展的集體人工林（包括8萬畝速生杉木林基地和毛竹園21384畝，板栗園15201畝，油茶園74401畝，茶葉園22307畝，油桐園7762畝，銀杏園4150株）仍然存在著不少的歷史遺留問題。一是大部分鄉(xiāng)村集體林場進入主伐期，將其銷售木材的所得收入主要用于修建辦公樓、購買小汽車、招待費和發(fā)放干部獎金、福利等方面，而沒有給予農(nóng)民群眾任何的經(jīng)濟補償，結(jié)果造成了強烈的對立情緒和利益損失。二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級集體組織把原有的成熟林木主伐后，繼續(xù)采取向農(nóng)民群眾攤派“兩工”（勞動義務(wù)工和積累工）的方式，搞統(tǒng)一規(guī)劃、抽槽整地、栽種樹苗、撫育幼林和集中管理，但鄉(xiāng)村集體林場的所有權(quán)和收益權(quán)仍然保持不變，這實質(zhì)是對農(nóng)民群眾合法權(quán)益的嚴重侵犯。三是部分鄉(xiāng)村集體林場主伐后，既沒有及時更新造林，又沒有把荒蕪的集體山場退還給原主，有的甚至已經(jīng)變成了一片荒山禿嶺。四是鄉(xiāng)村集體林場中的經(jīng)濟林承包出去以后，往往只顧收取“租金”而輕視后續(xù)管理和監(jiān)督，以至成為了少數(shù)人牟取私利的工具。下一步，如何處理和解決好鄉(xiāng)村集體林場的產(chǎn)權(quán)界定和收益分配問題，已成為農(nóng)民群眾集中關(guān)注的一個焦點和難點。

　　3.上世紀八九十年代創(chuàng)辦的股份制合作林場

　　上世紀八九十年代，新縣發(fā)展人工林的主要形式是創(chuàng)辦股份制合作林場。但在工作機制上，“新縣實行因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，針對不同的投入形式、不同的造林樹種，采取不同的管理模式，如統(tǒng)一開發(fā)、集體經(jīng)營模式，股份開發(fā)管理模式，統(tǒng)一開發(fā)、分散經(jīng)營模式，租賃開發(fā)模式，家庭經(jīng)營模式等。靈活的政策，多種形式的管理機制，大大調(diào)動了廣大農(nóng)民和全社會開發(fā)荒山，改善生態(tài)環(huán)境的積極性、主動性和創(chuàng)造性，加快了林業(yè)發(fā)展步伐”[12]。據(jù)官方媒體報道，“自1987年以來，新縣已累計投資5.2億元，共完成各項工程造林25.27萬畝（其中包括營造小型公益林1萬畝，世行貸款造林6萬畝，淮防林0.4萬畝，封山育林2.5萬畝，次生林改造15萬畝，四旁義務(wù)植樹1100萬株），退耕還林15萬多畝。目前全縣有林地面積達到164.5萬畝，林木覆蓋率達到92%，森林覆蓋率達到72%，活立木蓄積量達到192萬立方米。2006年，新縣林果業(yè)總產(chǎn)值達到8.05億元，農(nóng)民來自果業(yè)的收入占農(nóng)民人均純收入3370元的44.5％，森林生態(tài)旅游收入達到2.1億元。近3年來，該縣獲得了全國綠化百佳縣、全國水土保護先進縣、全國工程造林先進縣等10多項殊榮，成就了令外界注目的‘新縣現(xiàn)象’”[13]。但在事實上，這里的森林生態(tài)環(huán)境還遠遠沒有恢復(fù)到建國初期的水平，比如新縣天然次生林面積始終保持在80萬畝以上，約占全縣有林地面積的50%左右，即使是近年來搞所謂的“四萬一百”（即萬畝杉木林基地、萬畝茶葉基地、萬畝銀杏基地和百里板栗長廊）工程造林基地也主要是幼齡林，幾乎看不到多少成熟林和原始森林資源。正如當?shù)氐恼�府官員說：“新縣的山場在春、夏、秋三個季節(jié)看上去是滿目蔥蘢，但是到了冬季所有的‘天窗’都暴露出來了”。

　　具體說，目前新縣主要有五種造林模式：一是“統(tǒng)一開發(fā)、集體經(jīng)營模式”，它主要是針對原有的鄉(xiāng)村集體林場成熟林主伐后，由鄉(xiāng)村基層組織牽頭采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整地、統(tǒng)一栽樹、統(tǒng)一管理的辦法，無償使用農(nóng)民的“兩工”（即勞動義務(wù)工和積累工）進行更新改造，林場所有權(quán)和收益權(quán)仍然歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級集體經(jīng)濟組織所有和支配。二是“股份開發(fā)管理模式”，它主要是針對1981年實行“林業(yè)三定”后集體統(tǒng)管山和責任山長期荒蕪的情況，采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整地、統(tǒng)一栽樹、統(tǒng)一管理的辦法，林場收益按山場面積、資金投入、勞動投入和技術(shù)管理等股權(quán)多少分紅。據(jù)調(diào)查，目前新縣已發(fā)展新型股份制合作林場600多家，人工造林面積大約在10萬畝左右。這其中最有代表性的是蘇河鄉(xiāng)劉長寨林場，該林場建于1988年和1989年，共占用周圍5個行政村、22個村民組和530個農(nóng)戶的山場面積5000余畝，全鄉(xiāng)連續(xù)2年組織農(nóng)民群眾累計投工40多萬個，仿照陡山河鄉(xiāng)武戰(zhàn)嶺林場的模式搞工程造林。目前，該林場成材的杉木林已進入主伐期，但鄉(xiāng)政府至今還沒有拿出一個合理的股權(quán)分紅方案。因此，新縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)新發(fā)展的股份制合作林場，實際是一種“懸案林”（指山林權(quán)屬不清晰）和“運動山”（指造林成活率低）。三是“統(tǒng)一開發(fā)、分散經(jīng)營模式”，它主要是針對1981年實行“林業(yè)三定”后部分農(nóng)戶自留山分散、且難以管理的情況，由鄉(xiāng)村集體組織牽頭采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整地、統(tǒng)一栽樹的辦法，首先把成片的荒山消滅掉，然后再把它交給相關(guān)的農(nóng)戶經(jīng)營管理，林木所有權(quán)和收益權(quán)歸農(nóng)戶所有。這樣做往往會造成不同的農(nóng)戶“苦樂不均”，結(jié)果是造林質(zhì)量較差、林木成活率很低。四是“租賃開發(fā)模式”，它主要是針對1981年實行“林業(yè)三定”后部分集體統(tǒng)管山和責任山面積大、且無力經(jīng)營管理的情況，由社會法人、企事業(yè)單位、外商等租賃經(jīng)營，租賃期限一般在30～50年，林場收益按股權(quán)分紅。據(jù)調(diào)查，目前新縣已有60多個單位的1000多名干部職工下鄉(xiāng)租賃山場搞林業(yè)多種經(jīng)營項目，但真正屬于租賃荒山的還很少，大多都是租賃鄉(xiāng)村集體林場中的經(jīng)濟林和經(jīng)過重新改造后的速生杉木林。五是“家庭經(jīng)營模式”，它主要是針對1981年實行“林業(yè)三定”后部分農(nóng)戶自留山零星分散、且無力經(jīng)營管理的情況，當?shù)卣�府鼓勵和支持家庭勞動力多、且有�?jīng)營能力的農(nóng)民創(chuàng)辦合作型的家庭林場。比如沙窩鎮(zhèn)農(nóng)民汪和珠多年從事木材銷售生意，逐漸摸索出了一整套育苗、整地和科學(xué)營林的方法，于是把本村民組50多戶的連片荒山集中起來，創(chuàng)辦了200余畝的石榴園。目前，該林場擁有固定資產(chǎn)400萬元，平均每年收入70多萬元，成為帶動當?shù)剞r(nóng)民群眾“靠山致富”的先進典型人物。據(jù)調(diào)查，目前新縣已涌現(xiàn)出3000多個林業(yè)專業(yè)戶，營林面積大約在2萬畝左右。

　　總的看，新縣在上世紀八九十年代搞所謂“四萬一百”工程造林（即萬畝杉木林基地、萬畝茶葉基地、萬畝銀杏基地和百里板栗長廊），它的基本經(jīng)驗可以概括為“三靠”：即山場面積靠集體無償提供，勞動投入靠農(nóng)民群眾無償提供，資金投入靠國家重點扶持（比如在“八七”扶貧攻堅階段國家共向新縣投入山區(qū)綜合開發(fā)專項貼息貸款3300萬元，近幾來國家實施退耕還林工程共向新縣投入錢糧補助折合5818.6萬元，而國家和河南省為支持新縣山區(qū)公益林建設(shè)每年投入生態(tài)補償資金在600萬元以上等）。但是進入21世紀以后，隨著山區(qū)農(nóng)民群眾對保護自身合法權(quán)益的意識越來越強，鄉(xiāng)村基層組織統(tǒng)一調(diào)度和無償使用農(nóng)民勞動積累工和義務(wù)工的政策空間越來越小，而且隨意占用集體山場和農(nóng)戶自留山的的難度越來越大。比如在最近的六七年，新縣人工造林的規(guī)模和進度明顯下降，而保護和發(fā)展林業(yè)資源所采取的主要措施是“封山育林”和“全面禁伐”。因為，“如果按照現(xiàn)行的用工價格計算，豫南地區(qū)營造速生杉木林的全部成本約為8410元/公頃（包括林地清理、抽槽整地、栽植樹苗、幼林撫育和日常管護等直接人工費用及種苗費等）[14]。照此推算，新縣把現(xiàn)有的70萬畝荒山和次生林地改造完成，僅僅是人工費用一項就需要投資4～5億元。這對于一個尚屬于國家級貧困縣來說無疑是“天文數(shù)字”。所以，就整體情況而言，目前新縣大多數(shù)的農(nóng)民仍然是靠外出打工掙錢為主，而留下來搞山區(qū)林業(yè)資源開發(fā)的人畢竟是少數(shù)。據(jù)調(diào)查，全縣外出打工的農(nóng)民長年保持在8萬人左右，約占農(nóng)村勞動力總?cè)藬?shù)的72%，其中出國打工的人員有3000人，平均每年可創(chuàng)外匯2000多萬美元，涉外勞務(wù)輸出人數(shù)和創(chuàng)匯收入居河南省縣級單位之首，(點擊此處閱讀下一頁)

　　成為中原地區(qū)涉外勞務(wù)輸出的第一大縣。這從一個側(cè)面說明了，雖然新縣擁有十分豐富的山林資源，但是至今并沒有使之成為當?shù)亟^大多數(shù)農(nóng)民“靠山致富”的希望所在。下一步，如何推進新一輪的集體林權(quán)制度改革，逐步建立起充滿生機和活力的林業(yè)體制機制勢在必行、迫在眉睫。

　　二、結(jié)論與啟示

　　通過上述分析和實證研究，我們不難得出以下幾點結(jié)論與啟示：

　　（一）回顧建國以來集體林權(quán)制度改革的歷程，它大體可劃分為四個階段：一是土改時期的“分山分林到戶”；
二是農(nóng)業(yè)合作化時期的“山林入社”；
三是人民公社時期的“山林集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”；
四是改革開放初期的“林業(yè)三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責任制）[15]。這四個階段的林權(quán)制度改革是我國各個特殊時期經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史產(chǎn)物，都不同程度地受到了以耕地為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體土地所有制的影響與制約。尤其是改革開放近30年來，“我們在農(nóng)村搞的‘大包干’很好地解決了18億畝耕地的問題，但耕地之外廣大的國土資源（包括42.7億畝林地、60億畝草原、42億畝大陸架漁場等）在相當程度上還處于權(quán)責不清、主體不明、利用不夠、經(jīng)營粗放的狀態(tài)。這已經(jīng)嚴重地制約著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、農(nóng)業(yè)效益的提高和農(nóng)民增收的步伐”[16]。而目前我國正在開展的新一輪集體林權(quán)制度改革似乎是沿用農(nóng)村改革初期實行“大包干”的模式，即“在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下，通過均山、均股、均利等形式將林地的承包經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)平等落實到戶，使農(nóng)民不僅具有經(jīng)營林地的主體地位，而且享有對林木的所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)”[15]。這場改革如同過去的每一項重大舉措一樣，是成是敗還需要接受實踐和歷史的檢驗，現(xiàn)在急于給它下結(jié)論為時尚早。因為，林地（指生長喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林的土地，包括有林地、灌木林地、疏林地、幼林地和苗圃地等）與耕地（指種植農(nóng)作物的土地，包括水田、望天田、水澆地、旱地和菜園地等）相比，二者最大的不同在于林業(yè)生產(chǎn)周期長，投資大，收益慢，風險大，且其生產(chǎn)經(jīng)營方式和產(chǎn)品處置的權(quán)利將受到國家法律和政策較多的限制。所以，林地經(jīng)營和耕地經(jīng)營是兩種完全不同的生產(chǎn)經(jīng)營方式，建構(gòu)現(xiàn)代的林地產(chǎn)權(quán)制度是一項極其復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，如果完全仿效農(nóng)村實行家庭承包耕地的經(jīng)營模式勢必將變成一場災(zāi)難。正如制度經(jīng)濟學(xué)派的創(chuàng)始人諾思所言：“一旦無效率的制度選擇沿著原來的錯誤路徑走下去就會陷入一種‘自動鎖定’的狀態(tài)，初始的制度設(shè)計不斷強化現(xiàn)存的制度刺激與慣性，要想脫身而出顯得十分困難。由于國家決定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變遷，國家最終也要對造成經(jīng)濟的增長、衰退或停滯的產(chǎn)權(quán)制度效率負責”[17](p11)。

　�。ǘ�）認真總結(jié)建國以來林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和森林資源保護的經(jīng)驗與教訓(xùn)，它大體可概括為兩個方面：一是保護森林資源、維持生態(tài)平衡和防止環(huán)境污染，是每一個國家在工業(yè)化過程中必須注意克服和解決的一道世界級難題。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《2000年全球生態(tài)環(huán)境展望》一書指出：“最近100多年來，人類對森林資源的破壞已經(jīng)達到了十分驚人的程度。由于人類對木材和耕地等的需求，全世界的森林資源減少了一半，地球上9%的樹種面臨滅絕，30%的森林變成了農(nóng)業(yè)用地，熱帶森林面積平均每年消失了13萬平方公里，地球表面覆蓋的原始森林資源80%遭到破壞，剩下的不是支離破碎，就是殘次退化，而且分布極為不均，難以支撐人類文明的大廈”[18]。這種現(xiàn)象即使在美國這樣的發(fā)達國家也沒有逃脫，比如“在17世紀初，美國大面積的原始森林覆蓋了現(xiàn)今國土面積的一半以上；
而在平原、山區(qū)和森林中，還有大量的野生動物棲息繁衍。但到了19世紀后期，隨著工業(yè)的迅速發(fā)展，人們對自然資源的浪費和破壞達到了極為嚴重的程度。有人估計，遲至1849年，美國在取暖、照明、動力等方面所需能源的95％來自樹木；
而在1850年至1860年的10年間，全國約有3000萬英畝森林被開辟為農(nóng)地；
從19世紀70年代后期到90年代末，全國鐵路建設(shè)消耗了木材年產(chǎn)量的20％～25％。進入20世紀以后，美國五分之四的森林資源已經(jīng)消失，剩下的很大一部分則落到了少數(shù)大木材公司手中。直到羅斯福執(zhí)政時期，美國政府把各類土地共2.34億英畝收歸國有（其中林地接近1.5億英畝），使特殊利益集團肆無忌憚地劫掠和浪費自然資源的現(xiàn)象基本得到制止，由此開創(chuàng)了國家有組織地對自然資源進行保護的一個嶄新時代”[19]（p215）。但在中國，自上世紀50年代中期以來，由于我國在加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，對于如何實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境互相協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略意義認識不足，過去長期片面強調(diào)發(fā)展工業(yè)化和糧食生產(chǎn)，一味地片面追求林產(chǎn)品供給的經(jīng)濟功能，而忽視林業(yè)所承載的生態(tài)建設(shè)功能，造成了亂砍濫伐林木、亂墾濫占林地、亂捕濫獵野生動物、亂采濫挖野生植物等現(xiàn)象屢禁不止，最終導(dǎo)致森林資源總量減少、生態(tài)環(huán)境整體惡化、土地沙化、濕地減少、生物多樣性遭到破壞等等一系列“公地悲劇”的發(fā)生。而目前我國正處在經(jīng)濟社會高速轉(zhuǎn)型的歷史性轉(zhuǎn)折時期，國內(nèi)對木材及林產(chǎn)品需求一直呈剛性增長的趨勢。據(jù)預(yù)測，“十一五“期間，我國年均木材需求量將增加到7億立方米，而木材供給量最多只有4億立方米，缺口將高達3億立方米左右”[15]。但是，迄今為止全國仍有1億多農(nóng)村居民以木材作為生活燃料，每年燒掉大約5700萬立方米，進一步加劇了森林資源短缺的矛盾。尤其是隨著生態(tài)問題的國際化和政治化，世界各國都加大了對本國森林資源的保護力度，依靠大量進口木材來彌補國內(nèi)供需缺口越來越困難。這樣就使我國在今后一個相當長時期內(nèi)，將面臨著如何維護國家生態(tài)安全與保障林產(chǎn)品供給兩難選擇的“囚徒困境”�？梢�，“我國林業(yè)正處在一個重要的變革和轉(zhuǎn)折時期，正經(jīng)歷著由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變”[20]。二是長期以來制約我國林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的主要根源在于，集體林權(quán)制度的主體虛置，收益分配不合理，生產(chǎn)經(jīng)營方式單一，沒有充分利用物質(zhì)利益驅(qū)動這個有效手段去調(diào)動廣大農(nóng)民群眾造林的積極性和創(chuàng)造性。比如，“我國現(xiàn)有林地面積為43億畝，其中集體林地為25億畝，約占60%，而其活立木蓄積量平均每畝3.3立方米，僅為全國平均水平的58.5%，相當于世界發(fā)達國家的20%。今后如果把集體林地單位面積產(chǎn)量提高到全國平均水平5.6立方米，就可增加森林蓄積量大約60億立方米；
如果提高到世界平均水平6.7立方米，就可增加森林蓄積量83.9億立方米。同時，若按每戶經(jīng)營林地面積50畝計算，全國25億畝集體林地又可以為5000萬農(nóng)戶、2.5億農(nóng)民提供可靠的就業(yè)崗位和致富途徑”[15]。因此，下一步必須加快推進集體林權(quán)制度改革，建立和完善“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體落實、責權(quán)劃分明確、利益保障嚴格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)到位”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，充分激發(fā)億萬農(nóng)民群眾植樹造林、保護森林資源的積極性，充分釋放林地、物種、勞動力等生產(chǎn)資料的巨大潛能，逐步形成既能夠興林又能夠富民的林業(yè)經(jīng)營體制和自組織機制。這是加快林業(yè)發(fā)展，優(yōu)化林業(yè)生產(chǎn)要素配置，全面盤活林業(yè)資源，確保森林資源持續(xù)增長，推進生態(tài)建設(shè)的不竭動力。

　　（三）中國是一個多山的國家，山區(qū)面積占國土總面積的69%，山區(qū)人口占全國總?cè)丝诘?6%，許多省份山區(qū)面積甚至達到80%。但建國以來的50多年，幾乎每一次的土地制度改革都是由農(nóng)民平均分配或使用耕地，這種帶有行政強制性的土地平分機制使幾億農(nóng)民在高強度勞動投入和過密型種植模式下，出現(xiàn)了土地報酬遞減、邊際效益下降、甚至為零或為負數(shù)的極端現(xiàn)象[21]。因此，下一步推進集體林權(quán)制度改革，決不能沿用農(nóng)村改革初期實行耕地“大包干”的模式繼續(xù)走下去。因為，我國現(xiàn)有的森林資源和集體人工林都是經(jīng)過幾代人集體協(xié)作勞動的成果，不管它現(xiàn)在是屬于哪一級所有與管理都不宜“重新分割、平均分配、無償使用”，且其因樹種、樹齡、林分質(zhì)量等不同而價值也不同，如果采取“打亂平分”的辦法勢必將造成森林資源集中管理和林地使用權(quán)分割的矛盾與對立，最容易引發(fā)農(nóng)民群眾亂砍濫伐集體林木的現(xiàn)象。因此，對于目前我國仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營和管理的山林資源要區(qū)別對待，分類指導(dǎo)，決不能搞“一刀切”和“一個模子”。比如，對于群眾比較滿意、經(jīng)營狀況良好的鄉(xiāng)村組集體林場、股份制合作林場、聯(lián)辦林場等，要繼續(xù)保持林地所有權(quán)的穩(wěn)定并不斷完善經(jīng)營形式；
對于其他集中連片的集體有林地，可采取“分股不分山、分利不分林”的形式，將產(chǎn)權(quán)逐步明晰到農(nóng)戶或個人；
對于零星分散的集體有林地，可將林木所有權(quán)和林地使用權(quán)合理作價后轉(zhuǎn)讓給農(nóng)戶或個人經(jīng)營；
對于集體宜林荒山荒地，可直接采取分包到戶、招標、拍賣等形式確定經(jīng)營主體，也可以由集體統(tǒng)一組織開發(fā)后，再以適當方式確定經(jīng)營主體；
對于造林難度大的集體宜林荒山荒地，可通過公開招標的方式，將一定期限的使用權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給有能力的單位或個人開發(fā)經(jīng)營，但必須限期綠化；
對于已經(jīng)劃定的自留山，由農(nóng)戶長期無償使用，不得強行收回，自留山上的林木一律歸農(nóng)戶所有。總之，不管采取哪一種形式都必須尊重農(nóng)民群眾的意愿和選擇，確保他們享有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員享有優(yōu)先經(jīng)營集體林地的合法權(quán)利。同時，要在明確山林權(quán)屬的基礎(chǔ)上，鼓勵和支持集體森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，促使各種社會主體都可通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)，以便于推進林業(yè)生產(chǎn)要素市場化改革。此外，還要繼續(xù)做好與之相關(guān)的其他方面的綜合配套改革，主要包括以下七個方面：一是創(chuàng)新生態(tài)公益林管護和補償機制；
二是積極發(fā)展林權(quán)抵押貸款、森林保險等林業(yè)金融產(chǎn)品，為千家萬戶發(fā)展林業(yè)提供更好的服務(wù)；
三是積極推進林木采伐限額管理制度改革，促進森林經(jīng)營者科學(xué)經(jīng)營森林資源，并能公平、公正地獲得政府計劃采伐指標；
四是加快成立林權(quán)登記管理中心，對集體林地、林權(quán)流轉(zhuǎn)實行動態(tài)化管理；
五是大力推進林業(yè)綜合行政執(zhí)法，實現(xiàn)由分散執(zhí)法向集中執(zhí)法轉(zhuǎn)變；
六是加速建設(shè)林業(yè)合作經(jīng)濟組織，促進林業(yè)逐步實現(xiàn)規(guī)�；�、專業(yè)化、集約化經(jīng)營；
七是抓緊建立林業(yè)協(xié)會等服務(wù)組織，逐步提高林業(yè)生產(chǎn)的組織化程度與水平。

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