《南都周刊》按：美國(guó)《福布斯》雜志近日發(fā)表的2007“全球稅負(fù)痛苦指數(shù)”顯示，中國(guó)稅負(fù)僅次于法國(guó)、比利時(shí)，名列世界第三。中國(guó)的稅負(fù)真的這么高嗎？中國(guó)財(cái)政部 副部長(zhǎng)王軍日前表示，中國(guó)的稅負(fù)并不高，在發(fā)展中國(guó)家中處于居中位置。但官員的表態(tài)引來(lái)質(zhì)疑，被認(rèn)為不尊重民眾的感受。為什么在稅負(fù)問(wèn)題上，政府的評(píng)價(jià)和 納稅者的感受，會(huì)存在如此大的差別？稅負(fù)高低，是收稅的政府還是納稅人說(shuō)了算？透過(guò)在稅負(fù)問(wèn)題上政府發(fā)言與民眾感受之間各執(zhí)一詞的爭(zhēng)議，我們可以發(fā)現(xiàn)中國(guó) 財(cái)稅制度上存在著哪些缺陷與不足？本報(bào)記者陳建利專訪了天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光先生。

　　中國(guó)稅負(fù)重不重？

　　南都周刊：財(cái)政部副部長(zhǎng)王軍日前表示，中國(guó)的宏觀稅負(fù)并不高，其占GDP的比重18%，比發(fā)達(dá)國(guó)家低12個(gè)百分點(diǎn)，引來(lái)一片質(zhì)疑聲，被認(rèn)為不尊重民眾的切身感受。中國(guó)的宏觀稅負(fù)到底高不高？

　　李煒光：宏觀稅負(fù)基本上有三種統(tǒng)計(jì)口徑。稅收收入占GDP的比重是“小口徑”宏觀稅負(fù)；
財(cái)政收入占GDP的比重是“中口徑”宏觀稅負(fù)；
政府全部收入占GDP 的比重是“大口徑”宏觀稅負(fù)。若按照財(cái)政收入占GDP的比重來(lái)衡量，中國(guó)的宏觀稅負(fù)大概在20%左右，的確不是很高。但中國(guó)的財(cái)政體制決定了這種統(tǒng)計(jì)是有 問(wèn)題的。政府的財(cái)政收入除稅收之外，還有一個(gè)幾乎可以與它并駕齊驅(qū)的收入群：預(yù)算內(nèi)收費(fèi)、預(yù)算外收入，把這些統(tǒng)統(tǒng)加總起來(lái)與GDP相比較，才是真正的“宏 觀稅負(fù)”。如果再把制度之外的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，還有不得不計(jì)入企業(yè)成本的官員的索賄受賄，那就說(shuō)不清楚是多少了。所有這一切，都被官員們有意無(wú)意 忽略掉了。

　　民眾對(duì)稅負(fù)重不重的感受，不僅僅是看稅負(fù)占GDP的比重，還要對(duì)比民眾能享受的國(guó)民福利。如果稅負(fù)本來(lái)就高，而政府提供的公共產(chǎn)品、國(guó)民福利又嚴(yán)重不足，再說(shuō)稅負(fù)不高，就是故意的視而不見(jiàn)了。

　　南都周刊：是，稅負(fù)重不重的感受必須與民眾納稅后享受的福利水平相比較。在今年的《福布斯》雜志“全球稅負(fù)痛苦指數(shù)排行榜”上，中國(guó)成為亞洲經(jīng)濟(jì)體中稅負(fù)最重的國(guó)家，全球排名第三。

　　李煒光：實(shí)際上，這是一個(gè)數(shù)字游戲。世界銀行曾對(duì)不同國(guó)家收入水平的類型提出過(guò)一個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)：人均GDP低于785美元的國(guó)家為低收入國(guó)家，宏觀稅負(fù)的平均 值一般為13.07%；
人均GDP786-3125美元的國(guó)家為中下等收入國(guó)家，宏觀稅負(fù)平均值一般為 18.59%；
人均GDP3126-9655美元的國(guó)家為中上等收入國(guó)家，宏觀稅負(fù)平均值一般為21.59%；
人均GDP大于9656美元的國(guó)家為高收入 國(guó)家，宏觀稅負(fù)平均值一般為28.90%。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國(guó)目前仍屬于中低收入國(guó)家，含社會(huì)保障繳款的宏觀稅負(fù)2005年為19.39%，宏觀稅負(fù) 指標(biāo)已經(jīng)超過(guò)18.59%的平均值。按照目前稅收增長(zhǎng)20%以上的增長(zhǎng)速度，迅速接近中上等收入國(guó)家21.59%的水平指日可待，也不能得出“中國(guó)宏觀稅 負(fù)目前仍處世界較低水平”的結(jié)論。

　　稅痛是民眾的感受

　　南都周刊：雖然不斷有聲音質(zhì)疑政府部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但政府部門(mén)也在質(zhì)疑《福布斯》排行榜的科學(xué)性。國(guó)際上都是怎樣計(jì)算稅負(fù)水平的？

　　李煒光：這里面有一個(gè)基本問(wèn)題，政府部門(mén)和政府官員有沒(méi)有斷言中國(guó)宏觀稅負(fù)是高還是低的權(quán)力。我同意評(píng)論家秋風(fēng)的觀點(diǎn)，說(shuō)宏觀稅負(fù)重不重的權(quán)力在民眾手中。

征稅權(quán)是立法機(jī)關(guān)授予政府征收的，是人民委托全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的。實(shí)際上，這里暴露出了中國(guó)當(dāng)前的財(cái)稅制度的一個(gè)根本問(wèn)題，財(cái)稅的收支和預(yù)算沒(méi)有納入 到憲政的框架內(nèi)。中國(guó)的宏觀稅負(fù)重不重，應(yīng)該由全國(guó)人大來(lái)斷定，政府官員要下斷言，至少要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大的授權(quán)�，F(xiàn)在由官員和政府部門(mén)來(lái)論斷，只能說(shuō)明民眾這方面權(quán)利的缺失，是很悲哀的一種局面。

　　《福布斯》具體是怎樣計(jì)算中國(guó)的稅負(fù)水平的，我不是很清楚，但把各種不同的稅率相加是肯定的，至于用什么加權(quán)數(shù)來(lái)計(jì)算，是一套復(fù)雜的學(xué)問(wèn)。我個(gè)人判斷 《福布斯》還是留有一定的余地了，若考慮到民眾享受到的福利水平和公共產(chǎn)品，中國(guó)人的稅痛指數(shù)應(yīng)該是世界第一才對(duì)。稅痛是民眾的感受，不是政府的感受。

　　南都周刊：是的，征稅的背后實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)益的關(guān)系，在現(xiàn)代稅制理念和制度設(shè)計(jì)上，中國(guó)也存在很多問(wèn)題，而不僅僅是官員認(rèn)知存在誤區(qū)。

　　李煒光：提供好的公共服務(wù)是人類社會(huì)需要政府的理由，甚至是唯一的理由。正是由于市場(chǎng)無(wú)論運(yùn)行得多么正常和高效都無(wú)法生產(chǎn)出公共產(chǎn)品，納稅人才愿意降低自己的可支配收入向政府納稅，這是納稅人整體利益所決定的。

　　征稅，意味著納稅人部分財(cái)產(chǎn)權(quán)被政治權(quán)力所剝奪，只不過(guò)這是一種合法的剝奪，但這種“剝奪”的權(quán)力，并不是國(guó)家或政府“天然”就擁有的。政府向公民提供 公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公民向政府繳納稅收。國(guó)家稅收關(guān)系到納稅人的自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制或剝奪。與刑法中的罪刑法理一樣，凡涉及可能不利于國(guó)民或加重其負(fù)擔(dān) 的法律規(guī)定，必須由人民選出的立法機(jī)構(gòu)來(lái)制定，而不能由政府來(lái)決定。因?yàn)檎�府既是稅收利益的獲得者，又是向人民提供公共服務(wù)的執(zhí)行者，如果僅依照其自立的 行政法規(guī)來(lái)規(guī)范其征稅行為，可能會(huì)導(dǎo)致其征稅權(quán)力的不合理擴(kuò)大和提供公共服務(wù)義務(wù)的不合理縮小，必須以法律約束，排除政府侵犯人民利益的任何可能性—— 哪怕僅僅是可能性。所以說(shuō)現(xiàn)代稅制的設(shè)計(jì)理念中，征何種稅、稅負(fù)水平要多高，這些都是由立法機(jī)關(guān)來(lái)授權(quán)給政府的。

　　遺憾的是，中國(guó)憲法 中沒(méi)有明確人民代表大會(huì)對(duì)稅收立法的專有權(quán)。由于憲法不作為，征稅權(quán)就由政府“越俎代庖”。目前我國(guó)稅收法律有80%以上是由國(guó)務(wù)院以條例、暫行規(guī)定等行 政法規(guī)的形式頒布的，甚至將一些實(shí)施細(xì)則之類的制定權(quán)下放給財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等更低層次的政府部門(mén)，行政機(jī)關(guān)成了規(guī)定稅收要素的主體，這種狀況無(wú)疑是 與現(xiàn)代稅收的憲政原則相悖的。

　　1984年工商稅制改革時(shí)，國(guó)務(wù)院曾向全國(guó)人大提出請(qǐng)求授權(quán)其發(fā)布試行有關(guān)稅收條例(草案)的議案，得到第六屆 全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議的授權(quán)。盡管這次授權(quán)立法尚不能符合嚴(yán)格意義上的稅收憲政原則，但畢竟是一個(gè)歷史性的進(jìn)步。但遺憾的是，從那以后，授權(quán)立法的進(jìn) 程竟然停止了，征稅幾乎成為政府的一種不受制約的權(quán)力。

　　如果需要，政府想征多少稅都可以做到，中間沒(méi)有任何制約和監(jiān)控的政治環(huán)節(jié)，就會(huì)演變成這樣一個(gè)結(jié)果：政府每年的預(yù)算都需要拿到全國(guó)人大去審核批準(zhǔn)，而政府決定新征稅種或提高稅率卻不需要全國(guó)人大來(lái)批準(zhǔn)，人大成了只管出、不管進(jìn)的“準(zhǔn)權(quán)力機(jī)關(guān)”。

　　稅病一：年終“突擊花錢(qián)”

　　南都周刊：與“中國(guó)宏觀稅負(fù)并不高”的判斷相對(duì)照的是，財(cái)稅機(jī)構(gòu)的辦公大樓越來(lái)越豪華，各部委年終突擊花錢(qián)的現(xiàn)象還是屢禁不止，雖然也通過(guò)預(yù)算法，要求各部委提前上報(bào)預(yù)算。同時(shí)，審計(jì)部門(mén)雖然是年年審，但仍舊年年無(wú)解，為什么？

　　李煒光：部委年終突擊發(fā)錢(qián)已經(jīng)不是新聞了。1994年，中國(guó)頒布了第一部《預(yù)算法》，近年來(lái)又在搞“部門(mén)預(yù)算”、“國(guó)庫(kù)集中收付”、“政府采購(gòu)”、“績(jī)效預(yù) 算”等，但是，這些措施都屬于技術(shù)層面的試驗(yàn)，改革的重點(diǎn)主要是在政府內(nèi)部加強(qiáng)行政控制而不是立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的政治控制，從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)的預(yù)算 改革至今沒(méi)有走在“正道”上。同時(shí)，審計(jì)署每年的審計(jì)本身也是一種內(nèi)部的監(jiān)督，它也是隸屬于國(guó)務(wù)院，與各部委是平行的，沒(méi)有對(duì)各部委有問(wèn)責(zé)的權(quán)力。

　　中國(guó)的財(cái)稅體制的根本弊端在預(yù)算上體現(xiàn)得最為明顯。50多年來(lái)，政府提交給人大的財(cái)政報(bào)告之簡(jiǎn)略堪稱世界之最，基本上就是幾頁(yè)紙，簡(jiǎn)單地列出收支事項(xiàng)和 數(shù)額，人大代表要審查也是無(wú)從下手，而且人大對(duì)財(cái)政報(bào)告的審批時(shí)間也就是一天，根本就是一個(gè)過(guò)場(chǎng)。審議財(cái)政是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，30天，50天，甚至一 個(gè)季度都不夠。而每年三月召開(kāi)人大會(huì)時(shí)，政府財(cái)政預(yù)算已執(zhí)行一個(gè)季度了，這種先斬后奏的審批方式延續(xù)了半個(gè)世紀(jì)。一些龐大的公共工程、對(duì)外援助、預(yù)算外財(cái) 政的具體籌集和支出狀況，大多由主管部門(mén)甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人拍板定案，無(wú)需人大審查。建立人代會(huì)而人大代表卻不對(duì)納稅人的稅款流向進(jìn)行認(rèn)真審查，這可以說(shuō)從根 本上違反了設(shè)置這一機(jī)構(gòu)的初衷。

　　稅病二：納稅人未必是負(fù)稅人

　　南都周刊：與稅負(fù)輕重相比，稅制結(jié)構(gòu)是一個(gè)更重要的問(wèn)題，因?yàn)樗�事關(guān)第一次分配的公平問(wèn)題，在你看來(lái)，中國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)存在哪些問(wèn)題？

　　李煒光：中國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅為主，而不是以直接稅，所得稅為主。流轉(zhuǎn)稅是可以轉(zhuǎn)嫁的，“納稅人”未必就是“負(fù)稅人”。比如納稅人500強(qiáng)，大部分是大 型國(guó)有企業(yè)，但這并不能說(shuō)明這些企業(yè)擔(dān)負(fù)的稅有多重，這種稅負(fù)的壓力最終是通過(guò)提高產(chǎn)品價(jià)格，最終轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者頭上了。比如說(shuō)農(nóng)業(yè)稅減免，減免后為何還要 調(diào)查農(nóng)民的負(fù)擔(dān)是輕了還是重了？一些高校組織的調(diào)查表明，一些地方在農(nóng)業(yè)稅減免后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)反而重了，為什么？農(nóng)機(jī)、化肥、種子等成本反而提升了，農(nóng)民 成了國(guó)家當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)中最終的“負(fù)稅人”。再比如“見(jiàn)發(fā)票就征稅”，一個(gè)企業(yè)還不知道是賺還是賠，國(guó)家就先拿走了一塊，這就相當(dāng)于在投資者面前放上一個(gè) “門(mén)檻”，甚至形成投資的“壁壘”，這極不公平。而所得稅則是沒(méi)有辦法轉(zhuǎn)嫁，收入多的稅重、收入少的稅輕，達(dá)不到應(yīng)稅收入水平就不納稅。

　　中國(guó)的稅制未來(lái)改革方向是要轉(zhuǎn)向由所得稅為主體稅種，在增加直接稅的征收的同時(shí)，必須減少流轉(zhuǎn)稅。

　　稅病三：“一收就死、一放就亂”

　　南都周刊：在中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系上，出現(xiàn)了“一寬一緊”的現(xiàn)象，甚至像農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)等，也都是中央財(cái)政先把錢(qián)收上來(lái)，做出核算后再下?lián)芙o地方政府，中央政府對(duì)地方政府明顯缺乏信任。這樣的一種財(cái)稅分配政策是否到了調(diào)整的時(shí)候？

　　李煒光：1994年實(shí)行的分稅制改革的主要目的，是為了提高中央政府的財(cái)政汲取能力。在之前中央政府實(shí)行的“放權(quán)讓利”政策，雖然極大地促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā) 展，但也帶來(lái)了“諸侯經(jīng)濟(jì)”，地方政府財(cái)政寬裕，就有了與中央政府叫板的基礎(chǔ)，出現(xiàn)了指揮不靈的問(wèn)題，同時(shí)，中央政府的財(cái)政汲取能力也下降了，這是它不能 容忍的。當(dāng)時(shí)實(shí)行的分稅制并不是嚴(yán)格意義上的分稅制，實(shí)際上到現(xiàn)在也沒(méi)有到位。分稅制實(shí)質(zhì)上是按照稅種就把中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)分開(kāi)了，法律邊界很清 楚，也不存在中央干預(yù)地方的問(wèn)題，但中國(guó)不是，是按照比例分成。

　　對(duì)分稅制整體的評(píng)價(jià)還是積極的，它的實(shí)行極大提高了中央政府的財(cái)政汲取能力， 因?yàn)樵谪?cái)稅的分成上，中央是占大頭的，但也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，尤其是地方政府的財(cái)力，提供公共產(chǎn)品的財(cái)力在下降，從省、市、縣到鎮(zhèn)，各級(jí)地方政府的財(cái)政能 力是逐級(jí)下降的。據(jù)估計(jì)，現(xiàn)在縣以下政府的欠債已經(jīng)過(guò)萬(wàn)億了。前幾年，一些地方政府甚至連中小學(xué)老師的工資都發(fā)不起。中央政府雖然在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，但很難 到位，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，于是就出現(xiàn)了第二財(cái)政。什么來(lái)錢(qián)最快呢，就是賣(mài)地，這也是近年來(lái)房?jī)r(jià)高漲的一個(gè)原因。中央黨校政策研究室副主任周天勇曾有一個(gè)估算，在 2005年，政府的土地出讓金就達(dá)到了5000億。

　　南都周刊：“一收就死、一放就亂”，這也是中國(guó)歷史上中央政府與地方經(jīng)濟(jì)的“死結(jié)”，到目前仍然存在。一旦放開(kāi)地方政府的財(cái)權(quán)，雖然刺激地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也帶來(lái)大量的貪腐問(wèn)題，甚至失控。這個(gè)“死結(jié)”如何解開(kāi)？

　　李煒光：一個(gè)老問(wèn)題了，這個(gè)問(wèn)題在中央集權(quán)型國(guó)家普遍存在。中國(guó)一直有一個(gè)傳統(tǒng)，就是必須要有一個(gè)“中心”，缺了這個(gè) “中心”好像誰(shuí)也活不了，對(duì)分權(quán)的概念和財(cái)政聯(lián)邦制太陌生了。其實(shí)，這與中央政府和地方政府的關(guān)系上，缺乏民主制和法治的約束有關(guān)。地方經(jīng)濟(jì)為啥“一放就 亂”，地方政府有財(cái)權(quán)，有財(cái)政能力，在提供地方公共產(chǎn)品上肯定比中央政府更靈活，更高效，這是好事。關(guān)鍵是怎么保證地方政府征收的財(cái)稅是廉潔高效地用于公 共產(chǎn)品，而不是搞“項(xiàng)目腐敗”。關(guān)鍵還是要發(fā)揮出地方人大的監(jiān)督、審批作用來(lái)。

　　不能再搞“秘密財(cái)政”

　　南都周刊：當(dāng)前中國(guó)的政府改革，在實(shí)踐層面上是否可以從改變政府的預(yù)算體制入手？

　　李煒光：當(dāng)代的中國(guó)人可能已然忘記了，1911年武昌革命前夕，由清政府自己建立的資政院曾迫使清政府放棄其獨(dú)立財(cái)權(quán)，并將當(dāng)年清政府的財(cái)政預(yù)算核減掉了 7790萬(wàn)兩白銀。要知道，紐約市僅僅是在此之前的1908年才剛剛建立起世界上第一份對(duì)政府開(kāi)支進(jìn)行詳細(xì)監(jiān)督審查的現(xiàn)代預(yù)算。那個(gè)時(shí)代的中國(guó)人，竟是如 此了不起；
今天的中國(guó)人，不過(guò)是在摸索著并一再付出慘痛代價(jià)地爭(zhēng)取找回100年前的自己而已。

　　納稅人有權(quán)知道自己交出去的錢(qián)是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何以及該不該花，政府則有義務(wù)向人民交代財(cái)政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，有關(guān)的項(xiàng)目和數(shù)字應(yīng)當(dāng)是具體的、細(xì)化的和準(zhǔn)確的。

　　因此，要強(qiáng)化人民代表大會(huì)的地位和職能，人大對(duì)政府征稅和用稅的行為要擁有控制權(quán)，而不是一個(gè)簡(jiǎn)單的監(jiān)督權(quán)�？刂茩�(quán)包括決策權(quán)、約束權(quán)、監(jiān)督權(quán)、檢查 權(quán)、問(wèn)責(zé)權(quán)以及任免相關(guān)官員的權(quán)力。要大力加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的控制監(jiān)督，要把比較成熟的稅收法規(guī)、條例等上升為法律，經(jīng)人大審議批準(zhǔn)形成正式稅法實(shí)施；
一切預(yù)算 外的財(cái)政活動(dòng)都必須納入人大的控制范圍。政府的財(cái)政稅收活動(dòng)要公開(kāi)、透明，不能再搞“秘密財(cái)政”。

　　原載《南都周刊》

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