摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)在我國(guó)是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的政治單元、經(jīng)濟(jì)單元、社會(huì)單元和文化單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中一個(gè)重要組成部分，是黨和政府聯(lián)系9億多農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶，肩負(fù)著建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史重任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策機(jī)制是指決策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的原理，具體包括決策主體及其權(quán)力配置、決策的制定機(jī)制、決策的實(shí)施機(jī)制和決策監(jiān)控機(jī)制等。它的基本特征是：決策主體具有多元性和主導(dǎo)性，決策內(nèi)容具有綜合性和無(wú)序性，決策制定和實(shí)施具有不確定性和政治風(fēng)險(xiǎn)性，決策監(jiān)督機(jī)制具有封閉性和滯后性。在中央、地方、基層這三個(gè)不同的決策層次上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村改革的最前哨，具有“春江水暖鴨先知”的信息優(yōu)勢(shì)；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的第一線，是黨和國(guó)家在農(nóng)村各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的具體組織者、實(shí)施者和主力軍；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策直接面向廣大農(nóng)民群眾，可以把決策的制定者、決策方案的選擇者、決策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)者、決策的最終受益者高度的統(tǒng)一起來(lái)，是推進(jìn)我國(guó)決策科學(xué)化民主化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)和重要突破口。

　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；
決策機(jī)制；
科學(xué)化；
民主化；
實(shí)證研究

　　一、問(wèn)題的提出

　　1987年10月，在黨的十三大報(bào)告中首次提出了，“要實(shí)現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化和制度化”。2002年10月，在黨的十六大報(bào)告中明確地提出了，“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制”。2004年9月，在黨的十六屆四中全會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中還提出了，“要建立決策責(zé)任追究制度，健全糾錯(cuò)改正機(jī)制”。2007年10月，在黨的十七大報(bào)告中進(jìn)一步提出了，“必須堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)；
要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。迄今為止，我國(guó)在推進(jìn)決策科學(xué)化民主化的道路上已經(jīng)走過(guò)了20年的改革與探索路程�？偟目�，無(wú)論是在黨和國(guó)家的宏觀決策層面，還是在地方各級(jí)政府的中觀決策和綜觀決策層面，科學(xué)決策和民主決策的水平和質(zhì)量都有了明顯的改善與提高。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦最新調(diào)查的結(jié)果顯示，目前，全國(guó)大約有80%的市縣建立了政府決策合法性審查制度，大約有超過(guò)70%的市縣建立了政府決策公開(kāi)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)制度和政府決策責(zé)任追究制度，大約有超過(guò)50%的市縣建立了政府決策跟蹤反饋和績(jī)效評(píng)估制度[1]。這表明了，我國(guó)縣一級(jí)政權(quán)中已經(jīng)初步形成了公眾參與、專家論證和政府依法決策相結(jié)合的三位一體決策模式，并且逐步向規(guī)范化、制度化、法律化的軌道發(fā)展。

　　然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的一個(gè)重要組成部分，是黨和政府聯(lián)系億萬(wàn)農(nóng)民群眾的重要橋梁和紐帶，肩負(fù)著組織和帶領(lǐng)9億多農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史使命。長(zhǎng)期以來(lái)，人們總是習(xí)慣把它看作是上級(jí)政府的“傳聲筒”、“收發(fā)站”、“減壓器”，而忽視其在農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中應(yīng)該具有也必須擁有自主決策和大膽決斷的權(quán)力地位和重要作用。尤其是目前我國(guó)有不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為：“制定重大決策是上邊的事情，下面的主要任務(wù)是貫徹執(zhí)行”。于是，“他們一般喜歡‘硬的’，看得見(jiàn)、摸得著的東西，認(rèn)為這才是實(shí)在的東西；
而輕視‘軟的’，看不見(jiàn)、摸不著的東西，認(rèn)為那是虛無(wú)縹緲、可有可無(wú)的東西”[2](p523)。久而久之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府逐漸退化成了一種忙于基層繁雜事務(wù)的“應(yīng)酬政治”。從2006年1月1日起，全國(guó)統(tǒng)一取消農(nóng)業(yè)稅以后，各地掀起了大規(guī)模的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員、鄉(xiāng)財(cái)縣管為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革運(yùn)動(dòng)，這樣既造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府基本處于一種“有政無(wú)財(cái)”的尷尬處境，又帶來(lái)了一個(gè)新的問(wèn)題即“我國(guó)下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將會(huì)走向何方”。因此，近年來(lái)學(xué)術(shù)界相繼提出了“撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”，或者直接推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等等不同的改革主張，這不僅表明了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的地位、功能與作用認(rèn)識(shí)不清，而且顯示出了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府到底是“弱化”還是“強(qiáng)化”、“行政化”還是“自治化”的基本判斷上存在著嚴(yán)重分歧[3]。為此，本課題組通過(guò)對(duì)河南省新縣沙窩鎮(zhèn)自1992年至2002年的10年決策過(guò)程的長(zhǎng)時(shí)段觀察和系統(tǒng)分析，試圖對(duì)目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的決策現(xiàn)狀、問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)及其決策機(jī)制的基本特征等問(wèn)題有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。

　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機(jī)制的基本特征

　　我國(guó)現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)是一個(gè)完整而嚴(yán)密的地方行政管理組織系統(tǒng)，它不僅包括作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)重要組成部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和由它選舉產(chǎn)生的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，而且包括中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織和共青團(tuán)、婦女、民兵等群眾性團(tuán)體組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府除了具備縣市以上的政府組織所具有的共性特征如政治性、權(quán)威性、社會(huì)性、服務(wù)性、法制性等之外，還具有其自身的個(gè)性特點(diǎn)如群眾性、綜合性、直接性、執(zhí)行性、集散性、務(wù)實(shí)性和終端性等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本功能主要包括三種：即資源聚集和整合功能、資源加工和轉(zhuǎn)換功能和綜合性能量的釋放功能。大量的事實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正向作用的發(fā)揮，依賴于它擁有一種能有效地制定和實(shí)施政策，權(quán)威地治理鄉(xiāng)村社會(huì)的行政機(jī)制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為能夠統(tǒng)一組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)、職能健全的一級(jí)政權(quán)組織”[4]。而目前我國(guó)“是一個(gè)由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府構(gòu)成的行政體系，越是到了最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)，其工作任務(wù)和考核目標(biāo)會(huì)呈幾何級(jí)數(shù)增加。如我們調(diào)查的一個(gè)鄉(xiāng)，僅僅是簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)的上級(jí)任務(wù)就多達(dá)200多項(xiàng)。這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府變成了一個(gè)主要面對(duì)上級(jí)、且以完成上級(jí)任務(wù)為主的附屬性機(jī)構(gòu)”[5]�？偟目矗�目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府基本處于一種責(zé)任大、權(quán)力小、功能弱、效率低的被動(dòng)施政狀態(tài)，它大體上可以概括為“五多”：即中心工作多，專項(xiàng)任務(wù)多，考核指標(biāo)多，檢查評(píng)比多，“面子工程”花樣多。事實(shí)上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政決策主要是針對(duì)農(nóng)村社會(huì)生活中出現(xiàn)的現(xiàn)象所做出的政策選擇，其政策作用的范圍具有區(qū)域性，其政策作用的對(duì)象具有特定性，其政策作用的時(shí)間具有限時(shí)性”[6]，因此“如何用人，如何理財(cái)，如何做事”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科學(xué)決策、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效的三個(gè)必不可少的基本環(huán)節(jié)。特別是全國(guó)各地農(nóng)村的地理環(huán)境、自然條件、民族特色、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等千差萬(wàn)別，復(fù)雜多樣，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在制定具體的農(nóng)村公共政策時(shí)應(yīng)當(dāng)保持一定的靈活性和變通性，而決不能套用固定的單一的決策模式。但由于上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織“包辦代替決策”的現(xiàn)象十分普遍，尤其是縣市兩級(jí)政府長(zhǎng)年?duì)恐�鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鼻子轉(zhuǎn)，這樣就嚴(yán)重地影響和制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府科學(xué)決策水平和質(zhì)量的提高�？梢哉f(shuō)，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的決策水平總體上處于一種不斷下降的趨勢(shì)。下面，以河南省新縣沙窩鎮(zhèn)為例進(jìn)行分析。

　�。ㄒ唬┥掣C鎮(zhèn)的基本情況

　　河南省新縣沙窩鎮(zhèn)位于豫鄂兩省4個(gè)縣市（湖北麻城市和河南商城縣、光山縣、新縣）的結(jié)合部，地處大別山區(qū)的腹心地帶，是一個(gè)“八山一水一分田”的深山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)總面積130平方公里，下轄14個(gè)行政村，281個(gè)村民組，388個(gè)自然村，7356戶，29879人。1995年，該鎮(zhèn)被原中共信陽(yáng)地委、行署確定為“省際沿邊開(kāi)放開(kāi)發(fā)綜合改革試驗(yàn)區(qū)”；
1998年，該鎮(zhèn)又被河南省人民政府確定為“全省115個(gè)重點(diǎn)建設(shè)鎮(zhèn)”之一；
2000年，該鎮(zhèn)還被中共河南省委、河南省人民政府授予“全省7個(gè)文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)”之一。截止2006年底，沙窩鎮(zhèn)GDP總值達(dá)到2.6億元，地方財(cái)政收入510萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入3826元。沙窩鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，在全國(guó)34675個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中居于中等，具有一定的代表性。

　　沙窩鎮(zhèn)最大的特點(diǎn)是地理位置獨(dú)特，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，山區(qū)資源豐富，交通設(shè)施先進(jìn)，具有建設(shè)中心小城鎮(zhèn)，發(fā)展商品大流通的基本條件。沙窩鎮(zhèn)自古為兵家必爭(zhēng)之地，境內(nèi)的白云山脈東西橫亙，東岳山脈南北綿延，虎頭關(guān)、木嶺關(guān)、陰山關(guān)、土門(mén)關(guān)猶如四道天然屏障，扼住鄂豫皖三省通道的咽喉地帶，具有“一夫當(dāng)關(guān)，萬(wàn)夫莫開(kāi)”的險(xiǎn)峻地勢(shì)。據(jù)史料記載，隋唐時(shí)期中央政府曾在這里設(shè)置“巡檢司”，明清時(shí)期又設(shè)置“太平驛”，由此使沙窩成為公差過(guò)往、鄉(xiāng)紳迎送的古棧道之一。到了清朝中葉，沙窩集市貿(mào)易已頗具規(guī)模，方圓數(shù)百里一直流傳著“沙窩三大樁，土布、鐵砂和神香”的美譽(yù)，素有“小漢口”之稱，是鄂豫皖三省邊區(qū)商賈云集的重要商埠之一。建國(guó)初期，沙窩集市貿(mào)易仍然十分活躍，一直是豫南大別山區(qū)最大的農(nóng)副產(chǎn)品交易中心。之后，經(jīng)過(guò)了農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化和“十年文革”等一系列政治運(yùn)動(dòng)的沖擊和破壞，沙窩鎮(zhèn)昔日人海如潮、車(chē)水馬龍、生意興隆的繁華景象突然不見(jiàn)了。直到改革開(kāi)放初期，精明能干的沙窩人終于迎來(lái)了發(fā)展山區(qū)商品經(jīng)濟(jì)的大好機(jī)遇，他們以個(gè)體商業(yè)、運(yùn)輸專業(yè)戶為主體，逐漸培育起了兩個(gè)較大的農(nóng)副產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)：一個(gè)是中原地區(qū)最大的“兔毛交易市場(chǎng)”，一個(gè)是鄂豫皖三省邊區(qū)最大的“淮米交易市場(chǎng)”，其輻射范圍可以涵蓋中部地區(qū)和東南沿海地區(qū)的10多個(gè)省市。為了把沙窩鎮(zhèn)這個(gè)“活水碼頭”一直保持和發(fā)展下去，1984年3月，原中共信陽(yáng)地委、行署最先把該鎮(zhèn)確定為信陽(yáng)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)綜合改革的試點(diǎn)單位。但由于“沙窩大市場(chǎng)”一直處在“條條”與“塊塊”分割體制下的夾縫中生存，這里幾乎變成了當(dāng)?shù)乇姸嘈姓��?zhí)法部門(mén)“利益博弈”的競(jìng)技場(chǎng)。1987年3月，新華社記者曾經(jīng)專程到沙窩鎮(zhèn)進(jìn)行過(guò)一次的暗訪，調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)：在106國(guó)道沙窩集鎮(zhèn)段100米的位置上，竟然設(shè)置了7個(gè)行政執(zhí)法檢查收費(fèi)站。正是由于當(dāng)時(shí)沙窩鎮(zhèn)發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的外部環(huán)境不夠?qū)捤桑�因此由個(gè)體工商戶苦心經(jīng)營(yíng)和培育起來(lái)的“兔毛交易市場(chǎng)”和“淮米交易市場(chǎng)”紅火一陣子又銷(xiāo)聲匿跡了。從1985年到1992年的8年間，雖然上級(jí)組織給沙窩鎮(zhèn)派下來(lái)4位黨委書(shū)記和5位鎮(zhèn)長(zhǎng)（其中任職時(shí)間最長(zhǎng)的不到3年，最短的只有8個(gè)月），但是這種“走馬燈”式頻繁調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的做法并未湊效。直到上世紀(jì)90年代初期，沙窩鎮(zhèn)仍然處在一種“公路沒(méi)有油，集鎮(zhèn)沒(méi)有樓，電視沒(méi)有彩，電話沒(méi)有聲，店鋪一開(kāi)張，收費(fèi)人員來(lái)了一大幫”（當(dāng)?shù)乩习傩站幵斓拿裰{）的停滯狀態(tài)。而恰在此時(shí)，與沙窩鎮(zhèn)相距60公里的安徽省葉集鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)搞得如火如荼，尤其是與沙窩鎮(zhèn)一嶺之隔的湖北省麻城市福田河鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，基本上形成了一種“南北夾擊”之勢(shì)。因此在1992年春鄧小平同志發(fā)表了“南巡談話”之后，人民日?qǐng)?bào)記者李長(zhǎng)虹專程到鄂豫皖三省邊界地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，在《河南日?qǐng)?bào)》上發(fā)表了《一橋之隔，兩個(gè)天地》、《人往何處走》、《欲說(shuō)發(fā)展幾多愁》等一系列文章，這對(duì)河南政界引起了不小的震動(dòng)。于是在1992年6月，中共新縣縣委經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，并上報(bào)原中共信陽(yáng)地委同意，決定任命年僅28歲、時(shí)任縣委政策研究室主任的張新光同志，擔(dān)任沙窩鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼人大主席。從此開(kāi)始直到2001年12月，該同志在沙窩鎮(zhèn)連續(xù)擔(dān)任了4屆黨委書(shū)記（每屆任期3年，其中第4屆任期沒(méi)有干滿）。這樣就為我們對(duì)中部地區(qū)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)10年的決策過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)觀察和研究提供了范例。

　�。ǘ�）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機(jī)制的基本特征

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機(jī)制是指，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的原理，它具體包括決策主體及其權(quán)力配置、決策的制定機(jī)制、決策的實(shí)施機(jī)制和決策監(jiān)控機(jī)制等”[7]。那么，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府決策機(jī)制的基本特征主要表現(xiàn)在哪些方面呢？

　　1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策主體具有多元性和主導(dǎo)性

　　1983年至1985年，我國(guó)實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府后的農(nóng)村基層權(quán)力架構(gòu)，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社共同組成的“三駕馬車(chē)”。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下，建立村民委員會(huì)和村民組，實(shí)行“村民自治”，由此形成了“鄉(xiāng)政”與“村治”二元分治的新體制。但由于我國(guó)在人民公社時(shí)期長(zhǎng)期形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉，“國(guó)家行政權(quán)”與“群眾自治權(quán)”互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)互相分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”互相脫節(jié)等等一系列的歷史遺留問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決，因而在“社改鄉(xiāng)”工作結(jié)束以后“有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在，少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒(méi)有完全起到一級(jí)政權(quán)的作用”[8]（p83）。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　1986年9月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知（草案）》中提出：“要真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建設(shè)成為密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務(wù)，能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的有活力、有權(quán)威、高效能的一級(jí)政府，縣級(jí)許多部門(mén)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu)要簡(jiǎn)政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)政府的職能”[8]（p84）。然而，“深化農(nóng)村政治體制改革，需要自上而下的總體規(guī)劃，也需要自下而上的創(chuàng)造。但解決農(nóng)村中存在的問(wèn)題，涉及一些部門(mén)和個(gè)人的既得利益，沒(méi)有權(quán)威的決定，不抓緊檢查，就難以奏效”[2]（p636）。因此自上世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員迅速膨脹，一下子超編了214萬(wàn)人[9]（p5）。如在1987年至1997年的10年間，沙窩鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)工作人員由原來(lái)的25人增加到87人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、經(jīng)三套班子逐步演化成了黨委、人大、政府、紀(jì)律檢查委員會(huì)、人民武裝部、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室）等六套班子。此外，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、“七所八站”和村民自治組織等。這樣就形成了眾多的群體性利益組織和多元性的決策主體。當(dāng)然，這些決策主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際決策過(guò)程中的權(quán)力地位和作用大小各不相同，而在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心的黨政一體化運(yùn)作的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記自然就成了主導(dǎo)性的力量。從表面上看，凡是涉及廣大農(nóng)民群眾根本利益的重大決策事項(xiàng)，將通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)討論、決定，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)具體落實(shí)；
凡是涉及農(nóng)村青年和農(nóng)村婦女等群體性利益的重大決策事項(xiàng)，將通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)青年代表大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦女代表大會(huì)討論、決定，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)共青團(tuán)委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦女聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)具體落實(shí)；
凡是涉及村莊內(nèi)部的重大決策事項(xiàng)，必須通過(guò)全體村民會(huì)議討論、決定，然后由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)具體落實(shí)；
凡是涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)利益的重大決策事項(xiàng)，則由上級(jí)主管部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同協(xié)商討論、決定，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)部門(mén)分頭抓落實(shí)。但在事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的重大決策事項(xiàng)都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子聯(lián)席會(huì)議討論和決定的，這種“一攬子決策”往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記只憑個(gè)人的主觀意志和工作熱情盲目拍板，一味地蠻干、亂干、冒干、盲干。它大體可以概括為：“決策一言堂，用人一句話，花錢(qián)一支筆”和“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”。正如鄧小平同志指出的，“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問(wèn)題”[10]（p328）。為此，他早在1980年就明確提出了，“對(duì)于重大問(wèn)題的決策，一定要由集體討論和決定。決定時(shí)，要嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個(gè)書(shū)記只有一票的權(quán)利，不能由第一書(shū)記說(shuō)了算”[10]（p341）；
同時(shí)，“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分”[10]（p332）。但時(shí)至今日，這種帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度并沒(méi)有建立起來(lái)，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策主體的“多元性”和“主導(dǎo)性”長(zhǎng)期處于一種矛盾對(duì)立狀態(tài)。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策內(nèi)容具有綜合性和無(wú)序性

　　目前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的具體內(nèi)容涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，既有黨務(wù)工作、人大工作、政府工作、共青團(tuán)工作、婦女工作、民兵工作等基層行政事務(wù)，又有農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、交通運(yùn)輸、服務(wù)業(yè)等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，還有科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)治安、計(jì)劃生育、土地管理、村鎮(zhèn)建設(shè)等基層社會(huì)事務(wù)，以及農(nóng)村精神文明建設(shè)和基層民主與法制建設(shè)等等諸多方面。從橫向的方面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般擁有六大組織系統(tǒng)：即中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織系統(tǒng)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所黨支部和村黨支部）、國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的基層組織系統(tǒng)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)及其常務(wù)主席團(tuán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）、紀(jì)檢監(jiān)察組織系統(tǒng)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)律檢查委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所、行政村政務(wù)財(cái)務(wù)監(jiān)督小組）、人民武裝組織系統(tǒng)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)武裝部和村民兵連）、群眾團(tuán)體組織系統(tǒng)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)青年代表大會(huì)及其共青團(tuán)委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所團(tuán)支部和村團(tuán)支部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦女代表大會(huì)及其婦女聯(lián)合會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所婦女會(huì)和村婦女會(huì)）、經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織系統(tǒng)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體商會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等）、村民自治組織系統(tǒng)（即全體村民代表大會(huì)及其村民委員會(huì)、村民組、村民議事會(huì)、紅白喜事理事會(huì)、民事糾紛調(diào)解委員會(huì)、鄉(xiāng)村治安聯(lián)防隊(duì)等）。從縱向的方面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般擁有二三十個(gè)職能站所，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)有農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站、林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站、電管所、種子站、農(nóng)資供應(yīng)站、經(jīng)營(yíng)管理站；
流通服務(wù)機(jī)構(gòu)有供銷(xiāo)社、糧管所、食品站、藥品站、外貿(mào)站；
經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)有財(cái)政所、國(guó)稅所、地稅所、工商所、營(yíng)業(yè)所、信用社、保險(xiǎn)所；
社會(huì)事務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)有公安派出所、法庭、司法所、民政所、文化站、廣播電視站、衛(wèi)生院、運(yùn)管所等。這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策內(nèi)容具有綜合性、多中心性、繁雜性、隨機(jī)性和無(wú)序性等等特征。特別是每當(dāng)上級(jí)政府的“中心任務(wù)”突然發(fā)生了變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心和決策重點(diǎn)也會(huì)跟著發(fā)生變化。比如在1993年的河南省計(jì)劃生育工作專項(xiàng)檢查評(píng)比中，新縣的考核成績(jī)位居全省145個(gè)縣級(jí)政府單位的后3名，被省里“一票否決”。

按照規(guī)定，如果第二年仍甩不掉“黃牌”，縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)和分管此項(xiàng)工作的縣委副書(shū)記、副縣長(zhǎng)將被免職。為此，新縣縣委、縣政府決定把1994年確定為“打好計(jì)劃生育翻身仗年”。在這一整年的時(shí)間里，全縣共從97個(gè)縣直機(jī)關(guān)中抽調(diào)了3000余名干部，組成計(jì)劃生育工作突擊隊(duì)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由1名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，分別派往17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“督戰(zhàn)”。當(dāng)年坐鎮(zhèn)沙窩鎮(zhèn)指揮的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是一位縣委副書(shū)記，工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)由縣公安局局長(zhǎng)擔(dān)任，副隊(duì)長(zhǎng)由城建局、物價(jià)局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的3名局長(zhǎng)擔(dān)任，并從這3個(gè)局級(jí)機(jī)關(guān)抽調(diào)干部196名，分別派駐到14行政村“安營(yíng)扎寨”。這樣做的結(jié)果是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的正常秩序全部打亂了。此外，從1992年到2002年的10年間，新縣縣委、縣政府還提出了集中開(kāi)展“消滅白茬公路”（即把縣境內(nèi)的國(guó)道、省道、縣道沙土公路全部變成柏油路）的群眾性運(yùn)動(dòng)，全縣每年統(tǒng)一抽調(diào)17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的十幾萬(wàn)名農(nóng)村勞動(dòng)力，采取“義務(wù)投工”或“以資代勞”的方式，搞所謂的“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”。與此同時(shí)，新縣每年還統(tǒng)一組織17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動(dòng)力，搞所謂的“萬(wàn)千百十工程”（即縣里每年抓1個(gè)萬(wàn)畝工程造林基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓抓1個(gè)千畝工程造林基地，村里抓抓1個(gè)百畝工程造林基地，組里抓抓1個(gè)十畝工程造林點(diǎn)）。這種接連不斷的“中心任務(wù)”和“富民工程”，不僅消耗掉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的主要精力和有效工作時(shí)間，而且耗盡了新縣28萬(wàn)農(nóng)民家庭所有的人力和財(cái)力[11]。在這樣一種工作環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府根本做不到科學(xué)決策和民主決策。

　　3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策制定和實(shí)施具有不確定性和政治風(fēng)險(xiǎn)性

　　從道理上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的主要服務(wù)對(duì)象是本轄區(qū)的農(nóng)民群眾。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的全部?jī)?nèi)涵就在于組織和帶領(lǐng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾辦好自己的事情。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)必須牢固樹(shù)立群眾觀念，一切相信群眾，一切依靠群眾，一切為了群眾，“必須在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上切實(shí)保障農(nóng)民的民主權(quán)利”[12]（p831），實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾的根本利益。但在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要想真正做到“為官一任、造福一方”，并不是一件容易的事情。一方面，目前我國(guó)是一種自上而下的高度集權(quán)式的“壓力型”體制，上級(jí)對(duì)下級(jí)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制仍帶有極強(qiáng)的主觀隨意性和人為性，這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在處理“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”的關(guān)系問(wèn)題上，往往會(huì)迎合上級(jí)某些領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好，而不顧及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的利益得失；
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”極為不相匹配，缺乏為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾提供公共產(chǎn)品服務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策制定和具體實(shí)施具有不確定性和政治風(fēng)險(xiǎn)性。比如在1992年至2002年的10年間，沙窩鎮(zhèn)立足自身的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，組織和實(shí)施“移民下山，興商建鎮(zhèn)”工程，共籌集到小城鎮(zhèn)建設(shè)資金1.2億元（其中包括：國(guó)家投資2800萬(wàn)元，國(guó)外內(nèi)企業(yè)投資1200萬(wàn)元，小城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)資金1000萬(wàn)元，當(dāng)?shù)鼐用駛�(gè)人投資7000萬(wàn)元），建成了“豫鄂皖商貿(mào)大世界”。這樣不僅使小城鎮(zhèn)建設(shè)面積擴(kuò)大了一倍多，而且使城鎮(zhèn)居民人口由原來(lái)的3000余人增加到10853人，同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了村村通油路、通程控電話、通有線電視、通電、通自來(lái)水等。但在沙窩鎮(zhèn)10年改革和發(fā)展的過(guò)程中，仍然受到了來(lái)自上上下下、左左右右、方方面面的強(qiáng)大阻力。首先，沙窩鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部不少同志最初對(duì)組織農(nóng)民群眾“移民下山”持有疑義。他們認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入只有50多萬(wàn)元，滿打滿算僅夠“吃飯”，根本無(wú)力抽出多余的資金搞小城鎮(zhèn)建設(shè)。更何況，山區(qū)農(nóng)民素來(lái)就有“足不出戶”的傳統(tǒng)思想觀念，讓他們從深山溝里遷移出來(lái)到小城鎮(zhèn)定居，恐怕一時(shí)半會(huì)也轉(zhuǎn)不過(guò)彎子。沙窩鎮(zhèn)黨委針對(duì)這種帶有“活思想”的疑慮，一方面組織全鎮(zhèn)黨員和干部開(kāi)展“牽住視線，轉(zhuǎn)變觀念，解放思想”的大討論活動(dòng)，一方面分期分批組織他們到安徽葉集鎮(zhèn)和東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)地考察學(xué)習(xí)，開(kāi)闊視野。為了充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村基層黨員和干部的積極性和創(chuàng)造性，沙窩鎮(zhèn)黨委在核定機(jī)構(gòu)和人員編制的基礎(chǔ)上率先對(duì)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)干部實(shí)行全員聘任制，并對(duì)在職村干部實(shí)行結(jié)構(gòu)效益工資制，對(duì)離退職村干部實(shí)行按不同比例享受生活補(bǔ)貼制度，對(duì)無(wú)職農(nóng)民黨員實(shí)行編組管理，制訂村民議事會(huì)章程，完善村民自治制度等等。同時(shí)，沙窩鎮(zhèn)對(duì)集體林權(quán)制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行股份制改造，對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)土地實(shí)行“有償使用”，逐步建立起了多元化的融資機(jī)制。通過(guò)上述改革措施，不僅保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)性工作的順利開(kāi)展，而且創(chuàng)造出了“政府一毛不拔，事業(yè)興旺發(fā)達(dá)”的奇跡[13]（p285）。其次，每當(dāng)涉及到上級(jí)政府“部門(mén)利益”的棘手問(wèn)題往往得不到解決。比如在1996年和1999年，新縣縣委、縣政府為解決小城鎮(zhèn)建設(shè)中的實(shí)際問(wèn)題，組織20多個(gè)縣直部門(mén)到沙窩鎮(zhèn)召開(kāi)過(guò)兩次現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，并且形成了《會(huì)議紀(jì)要》，責(zé)成縣委辦和縣政府辦負(fù)責(zé)督察落實(shí)，但由于“部門(mén)利益”的頑固性和對(duì)抗性，幾乎沒(méi)有一個(gè)縣直單位“兌現(xiàn)承諾”。最后，縣里三四十位領(lǐng)導(dǎo)分管的單項(xiàng)工作都是“中心任務(wù)”，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府難以應(yīng)付。比如在1995年的上半年，沙窩鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)處于一種“進(jìn)退兩難”的狀態(tài)，鎮(zhèn)黨委書(shū)記張新光同志為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和解決其中的難題，一直堅(jiān)持吃住在建設(shè)工地上。每當(dāng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)到沙窩鎮(zhèn)檢查指導(dǎo)工作時(shí)，總是見(jiàn)不到“一把手”出面接待和匯報(bào)，這樣該同志就成了全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記中“最不聽(tīng)話、且在政治上不夠成熟的人物”，而他早在1993年就被上級(jí)組織確定為“縣級(jí)后備干部”的資格也被無(wú)故取消。直到2001年12月，張新光同志終于得以“提拔重用”（先是被任命為信陽(yáng)市廣播電視大學(xué)黨委委員、副校長(zhǎng)，隨即又被交流到信陽(yáng)師范學(xué)院擔(dān)任學(xué)報(bào)編輯部副主任），由此徹底改變了他1986年大學(xué)畢業(yè)后主動(dòng)辭掉河南省計(jì)委的工作，自愿選擇到大別山革命老蘇區(qū)新縣扶貧的初衷[14]。

　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策監(jiān)督機(jī)制具有封閉性和滯后性

　　目前我國(guó)農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)是“鄉(xiāng)政”與“村治”二元分治體制，村莊內(nèi)部發(fā)生的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以不管，鄉(xiāng)里發(fā)生的事情，村級(jí)組織也無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，二者之間好像隔著一道“防火墻”，各自搞好自己的事情。而上級(jí)組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，一般情況下也不會(huì)過(guò)多干預(yù)，這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本處于一種“懸空”的狀態(tài)。但在事實(shí)上，時(shí)至今日鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府并未徹底擺脫過(guò)去人民公社體制的影響，“它具體表現(xiàn)在處理鄉(xiāng)村的關(guān)系問(wèn)題上，仍習(xí)慣于采取行政措施直接指揮和控制，而不善于運(yùn)用各種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接的彈性控制”[15]（p637）。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策過(guò)程具有封閉性，而對(duì)其決策實(shí)施效果的監(jiān)督則具有滯后性。比如在全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一項(xiàng)重要決策內(nèi)容是把上級(jí)下達(dá)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅和“三提五統(tǒng)”指標(biāo)分解到村一級(jí)，然后再由村級(jí)組織分解到各個(gè)農(nóng)戶。黨中央和國(guó)務(wù)院雖然三令五申要求對(duì)農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅“據(jù)實(shí)征收”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　并要求把“三提五統(tǒng)”控制農(nóng)民上年人均純收入5%以內(nèi)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府通常的做法是根據(jù)以往的“指標(biāo)基數(shù)”，加上當(dāng)年按比例分?jǐn)偟摹白芳尤蝿?wù)”分解，這樣就造成了村與村之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間承擔(dān)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的“哭樂(lè)不均”，甚至是“一錯(cuò)再錯(cuò)”。特別是到了上世紀(jì)90年代以后，全國(guó)上上下下、四面八方總有無(wú)數(shù)雙“看得見(jiàn)的手”（政府）、“看不見(jiàn)的手”（市場(chǎng)）、“第三支手”（鄉(xiāng)村干部）齊刷刷地伸向農(nóng)民，致使“有些地區(qū)的農(nóng)村人口境況，就像一個(gè)人長(zhǎng)久地站在齊脖深的河水中，只要涌來(lái)一陣細(xì)浪，就會(huì)陷入滅頂之災(zāi)”[16]（p1）。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于計(jì)劃生育罰款、財(cái)政預(yù)算收支管理和上級(jí)支農(nóng)專項(xiàng)資金使用等等問(wèn)題，決策隨意性更是五花八門(mén)。可以說(shuō)，我國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債數(shù)額越來(lái)越大，涉農(nóng)收費(fèi)的惡性案件越來(lái)越多，中央財(cái)政支農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金“跑、冒、滴、漏”的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的封閉運(yùn)行和監(jiān)督滯后有著直接的關(guān)聯(lián)。

　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是推進(jìn)我國(guó)決策科學(xué)化民主化的重要突破口

　　改革和完善政府科學(xué)決策機(jī)制，需要解決的最核心、最根本的問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”：即從過(guò)去的“經(jīng)驗(yàn)決策”轉(zhuǎn)變到“科學(xué)決策”的軌道上來(lái)，從過(guò)去的“少數(shù)人替大多數(shù)人決策”轉(zhuǎn)變到“大多數(shù)人直接參與決策”的軌道上來(lái)，切實(shí)做到科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。這既是我們黨提出加快推進(jìn)政府決策科學(xué)化民主化最深刻的政治背景與現(xiàn)實(shí)根源，也是推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)一項(xiàng)長(zhǎng)期而重大的歷史任務(wù)。近年來(lái)，雖然理論界對(duì)于如何擴(kuò)大所謂的“大民主”（即人民民主和黨內(nèi)民主）和所謂的“小民主”（即村民自治和城市社區(qū)自治）的問(wèn)題探討較多，但是對(duì)于如何從實(shí)際操作層面去推進(jìn)我國(guó)政府決策科學(xué)化、民主化、程序化、規(guī)范化、制度化、法律化的問(wèn)題似乎研究的還不夠深入。究其根源在于，人們只是偏重于對(duì)黨和國(guó)家宏觀決策體制機(jī)制的總體性設(shè)計(jì)，但對(duì)于地方和基層政府決策運(yùn)行機(jī)制的基本特征和一般規(guī)律認(rèn)識(shí)比較模糊，尤其是對(duì)中央、地方（省、市、縣）、基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）這三個(gè)不同層次的政府職能劃分和科學(xué)界定還沒(méi)有完全搞清楚，這樣就形成了政府不知道自己“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么”。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府的縱向權(quán)力調(diào)整從一開(kāi)始就蘊(yùn)涵著“行政性分權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的矛盾和對(duì)立，結(jié)果造成了中央與地方以及地方各級(jí)政府之間的“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”劃分不合理、不對(duì)稱。因此，黨的十三大報(bào)告提出：“中央、地方、基層的情況不同，對(duì)全國(guó)性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問(wèn)題決策，應(yīng)分別在國(guó)家、地方和基層三個(gè)不同的層次上展開(kāi)。黨中央應(yīng)就內(nèi)政、外交、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等各個(gè)方面的重大問(wèn)題提出決策；
省、市、縣地方黨委應(yīng)在執(zhí)行中央路線和保證全國(guó)政令統(tǒng)一的前提下，對(duì)地方性的重大問(wèn)題提出決策；
凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行，這是一個(gè)總的原則”。但是，“我們至今仍然沒(méi)有建立起一整套嚴(yán)格的決策制度和決策程序，沒(méi)有完善的決策支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、評(píng)價(jià)系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)。直到今天，一些領(lǐng)導(dǎo)人憑經(jīng)驗(yàn)拍板決策的做法仍然司空見(jiàn)慣，習(xí)以為常。決策的科學(xué)性無(wú)從檢驗(yàn)，決策的失誤難以受到及時(shí)有效的制止，決策出了問(wèn)題難以及時(shí)糾正，只有等到出現(xiàn)了大問(wèn)題，才著手堵塞漏洞，或者撥亂反正，而這時(shí)已經(jīng)悔之晚矣。這種盲目拍板、輕率決策的情況，現(xiàn)在到了非改不可的時(shí)候了。這個(gè)問(wèn)題不解決，我們的社會(huì)主義制度就是不完善的，不健全的，我們的經(jīng)濟(jì)也難以得到持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。我們進(jìn)行政治體制改革，一個(gè)極為重要的方面，就是要解決這個(gè)問(wèn)題”[2]（p520-521）。

　　那么，我國(guó)下一步推進(jìn)政府決策科學(xué)化民主化的突破口究竟在哪里呢？我們認(rèn)為，在改革開(kāi)放以前，我國(guó)出現(xiàn)的重大決策失誤主要表現(xiàn)在黨和國(guó)家宏觀決策層面，比如：“‘大躍進(jìn)’決策的失誤造成數(shù)以億計(jì)的重大損失，這還只是物質(zhì)財(cái)富方面可以計(jì)算出來(lái)的損失，還有許多無(wú)形的損失，特別是在人們的精神狀態(tài)方面造成的損失，比這影響更為嚴(yán)重�！�文化大革命’十年的決策失誤，更是誤國(guó)殃民，禍及子孫，使我們至今仍不得不努力消除這些重大決策錯(cuò)誤所造成的深遠(yuǎn)后果”[2]（p523-524），但這種情況在黨的十一屆三中全會(huì)以后已經(jīng)得到了根本性的扭轉(zhuǎn)和改善；
而自改革開(kāi)放以來(lái)尤其是當(dāng)前我國(guó)面臨的最大問(wèn)題是一些地方和部門(mén)搞“上有政策，下有對(duì)策”，這種為了單純追求局部利益而嚴(yán)重?fù)p害全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的現(xiàn)象越來(lái)越普遍、越來(lái)越嚴(yán)重，它不僅給國(guó)家和人民造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和難以彌補(bǔ)的“自生態(tài)災(zāi)難”，而且使黨和國(guó)家制定的路線、方針、政策在一些地方和部門(mén)得不到貫徹和落實(shí)。尤其是“我們的個(gè)別地區(qū)、個(gè)別部門(mén)的組織已經(jīng)變質(zhì)了，中央的什么口號(hào)來(lái)了，他們應(yīng)付一下，平平淡淡，也不反黨，可是幾個(gè)書(shū)記勾結(jié)起來(lái)，停滯、腐化、墮落。這不是變質(zhì)? ”[17] (P726) 這種局部性的地方政治退化現(xiàn)象，被有的學(xué)者稱為中國(guó)式的“地方政權(quán)蘇丹化”，即“權(quán)力范圍的私產(chǎn)化，權(quán)力運(yùn)作的無(wú)規(guī)則化，統(tǒng)治方式的非意識(shí)形態(tài)化，以庇蔭網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的朋黨組織結(jié)構(gòu)”[18]。它實(shí)質(zhì)是一種整體性和結(jié)構(gòu)性的地方官場(chǎng)內(nèi)生拓展型權(quán)力腐敗，并且逐步向群體化、集團(tuán)化、規(guī)�；�、半公開(kāi)化大面積擴(kuò)散的趨勢(shì)發(fā)展，最終將形成一個(gè)能左右當(dāng)?shù)毓賵?chǎng)政治生態(tài)、與中央政府相抗衡的“地方性權(quán)力實(shí)體”，其結(jié)果有可能釀成 “全方位的政治生態(tài)災(zāi)難”和“局部性的和平演變”[19]。正像鄧小平同志告誡全黨說(shuō)：“這股風(fēng)來(lái)得很猛。如果我們黨不嚴(yán)重注意，不堅(jiān)決剎住這股風(fēng)，那么，我們的黨和國(guó)家確實(shí)要發(fā)生會(huì)不會(huì)‘改變面貌’的問(wèn)題。這不是危言聳聽(tīng)”[10]（p403）， “中國(guó)要出問(wèn)題，還是出在共產(chǎn)黨內(nèi)部”[20] (P380) 。因此，胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)指出：“堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，決不能停留在口號(hào)和一般要求上，必須圍繞人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益來(lái)落實(shí)，努力把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)和提高人民生活水平的階段性任務(wù)統(tǒng)一起來(lái)，把實(shí)現(xiàn)人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益結(jié)合起來(lái)。群眾利益無(wú)小事。凡是涉及群眾的切身利益和實(shí)際困難的事情，再小也要竭盡全力去辦。各級(jí)黨委和政府要堅(jiān)持從群眾中來(lái)、到群眾中去的工作路線，傾聽(tīng)群眾呼聲，反映群眾意愿，集中群眾智慧，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化”[21]。根據(jù)這一基本指導(dǎo)思想，我國(guó)現(xiàn)階段推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和決策科學(xué)化民主化，必須著眼于實(shí)效，必須著眼于調(diào)動(dòng)廣大基層干部和人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，要從辦得到的事情做起，逐步建立和完善各級(jí)政府決策機(jī)關(guān)在重大問(wèn)題決策上的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，以防止決策的隨意性和盲目性。有鑒于此，我們認(rèn)為，在中央、地方、基層這三個(gè)不同的決策層次上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是推進(jìn)我國(guó)政府決策科學(xué)化民主化的一個(gè)重要突破口。

　　（一） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村改革的最前哨，具有“春江水暖鴨先知”的信息優(yōu)勢(shì)

　　眾所周知，中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策最先是從農(nóng)村改革取得突破口的。試想，在上個(gè)世紀(jì)70年代末80年代初那樣一個(gè)繼續(xù)堅(jiān)持“兩個(gè)凡是”極“左”路線的特殊政治背景下，如果沒(méi)有安徽小崗村18戶農(nóng)民手摁血書(shū)私底下搞土地大包干試驗(yàn)，如果沒(méi)有廣西宜山、羅城一帶的農(nóng)民自發(fā)搞“村民自治”實(shí)踐，如果沒(méi)有四川省廣漢縣向陽(yáng)鄉(xiāng)最先把“人民公社”的牌子摘下來(lái)的大膽舉動(dòng)，如果沒(méi)有浙江溫州農(nóng)民“靠著一把剪刀闖天下”和建立“龍港農(nóng)民城”的偉大創(chuàng)舉，如果沒(méi)有河南林縣農(nóng)民“十萬(wàn)建筑大軍出太行”促動(dòng)數(shù)以億計(jì)“民工潮”的一股子闖勁……那么，我們就很難想像過(guò)去“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的思想堅(jiān)冰會(huì)一下子解凍，全黨和全國(guó)的工作重點(diǎn)也不會(huì)及時(shí)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展軌道上來(lái)[22]。正如鄧小平同志后來(lái)總結(jié)說(shuō)：“我們改革開(kāi)放的成功，不是靠本本，而是靠實(shí)踐，靠實(shí)事求是。農(nóng)村搞聯(lián)產(chǎn)承包，這個(gè)發(fā)明權(quán)是農(nóng)民的。農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來(lái)的，我們把它拿來(lái)加工提高作為全國(guó)的指導(dǎo)”[20]（p382）；
“農(nóng)村改革中，我們完全沒(méi)有預(yù)料到的最大收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來(lái)了，突然冒出搞多種行業(yè)，搞商品經(jīng)濟(jì)，搞各種小型企業(yè)，異軍突起。這不是我們中央的功績(jī)。……這是我個(gè)人沒(méi)有預(yù)料到的，許多同志也沒(méi)有預(yù)料到，是突然冒出這樣一個(gè)效果”[20]（p238）。當(dāng)然，這種偶然現(xiàn)象的背后也帶有必然性，這就是“我們黨長(zhǎng)期倡導(dǎo)的‘從群眾中來(lái)，到群眾中去’的群眾路線的方法，‘集中起來(lái)，堅(jiān)持下去’的領(lǐng)導(dǎo)方法，抓典型、搞試驗(yàn)、調(diào)查研究、解剖麻雀的工作方法等等，都是行之有效的決策方法，至今仍然是我們應(yīng)該繼承的寶貴財(cái)富”[2]（p515）。特別是我國(guó)新時(shí)期的農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)日新月異、千變?nèi)f化，新情況、新問(wèn)題、新矛盾、新趨勢(shì)層出不窮，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府恰好處在農(nóng)村改革的最前哨，是黨和國(guó)家在農(nóng)村各項(xiàng)工作的“前沿指揮部”，它不僅可以根據(jù)農(nóng)村政策具體實(shí)施的特定情形，準(zhǔn)確把握和及時(shí)調(diào)整政策的實(shí)施時(shí)間、實(shí)施對(duì)象、實(shí)施范圍、實(shí)施效果，而且能夠及時(shí)把廣大基層干部和農(nóng)民群眾在農(nóng)村工作實(shí)踐中創(chuàng)造出來(lái)的新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整理和總結(jié)，反饋到上級(jí)以便于不斷地改進(jìn)和豐富、完善黨和國(guó)家在農(nóng)村的路線、方針、政策，共同引領(lǐng)億萬(wàn)農(nóng)民群眾又好又快地建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村�？梢哉f(shuō)，“在中國(guó)這樣一個(gè)擁有9億多農(nóng)民人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，研究和解決“三農(nóng)”問(wèn)題的智慧資源是極其廣泛而豐厚的。且不說(shuō)我們從億萬(wàn)農(nóng)民群眾那里汲取營(yíng)養(yǎng)了，就單憑全國(guó)2000多萬(wàn)農(nóng)村基層干部的集體智慧也能找到一條治本之策。其主要依據(jù)是什么呢？因?yàn)椋�我�?guó)現(xiàn)在的農(nóng)村基層干部已經(jīng)不同于過(guò)去的‘三八式’農(nóng)民干部，他們都是在20世紀(jì)80年代以后回鄉(xiāng)工作的清一色大中專畢業(yè)生，既擁有豐富的農(nóng)村基層工作經(jīng)驗(yàn)，又擁有扎實(shí)的理論功底和專業(yè)技能。問(wèn)題的關(guān)鍵是，在現(xiàn)行的干部管理體制和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制下，他們長(zhǎng)期習(xí)慣于聽(tīng)從上邊發(fā)出的‘同一個(gè)聲音’，按部就班地‘一切行動(dòng)聽(tīng)指揮’，久而久之自然會(huì)養(yǎng)成一種僵化、呆板、馴服的‘傳令工具’，而失去了他們應(yīng)有的工作主動(dòng)性和創(chuàng)造活力。所以，如果說(shuō)眼下的‘三農(nóng)’問(wèn)題最復(fù)雜、最棘手也最難解決的話，那么我們不妨主動(dòng)走到鄉(xiāng)下去找100名縣委書(shū)記或縣（市）長(zhǎng)、1000名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、10000名村黨支部書(shū)記或村民委員會(huì)主任、100000名農(nóng)村黨員或農(nóng)民群眾代表尋策問(wèn)計(jì)，這樣做肯定會(huì)茅塞頓開(kāi)而受益匪淺”[23]（p180）�？傊�，決策科學(xué)化和民主化并不是一個(gè)深?yuàn)W的學(xué)術(shù)概念和理論命題，它主要是也永遠(yuǎn)是存在于具體實(shí)踐和基層群眾之中的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)政治課題。

　�。ǘ�） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的第一線，是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主力軍

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是黨和國(guó)家在農(nóng)村各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)，也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的具體組織者、實(shí)施者和主力軍。目前我國(guó)13多億人中仍然有63%的農(nóng)業(yè)人口、60%的勞動(dòng)年齡人口、66%的老年人口和70%的少兒人口分散居住在廣大農(nóng)村地區(qū)。而全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量卻比農(nóng)村改革初期減少了接近三分之二，也比人民公社時(shí)期減少了接近三分之一，據(jù)民政部專家預(yù)計(jì)到2010年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)將控制在3萬(wàn)個(gè)左右 [24]。因此，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)十分重要的相對(duì)獨(dú)立的基層政治單元、經(jīng)濟(jì)單元、社會(huì)單元和文化單元。也就是說(shuō)，無(wú)論是按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體要求建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，還是按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府始終具有不可替代的重要地位和獨(dú)特作用。事實(shí)上，我國(guó)著名社會(huì)活動(dòng)家費(fèi)孝通先生早在1940年代就提出了，“鄉(xiāng)土中國(guó)要重建，必須有一個(gè)前提，那就是必須要有一個(gè)為人民服務(wù)的地方基層政府”[25]（p168）。而一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)也已證明，地方基層政府的“善治”是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理和滿足農(nóng)民對(duì)公共品需求的一項(xiàng)重要制度基礎(chǔ)，所以“一國(guó)政府在政策的決定和實(shí)施上，如果不事先聽(tīng)取地方基層政府以及非政府組織和非營(yíng)利組織的意見(jiàn)的話，將很難使政策奏效，因而建立在協(xié)商基礎(chǔ)之上的共同決策機(jī)制終將成為事實(shí)”[26]�？梢�(jiàn)，“盡管鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)建立的得失至今仍然是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的論題，但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色”[27]（p220）�？傊�，“黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個(gè)傳統(tǒng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　也是一個(gè)重大原則。黨的農(nóng)村基層組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是農(nóng)村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義新農(nóng)村，關(guān)鍵在于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)村基層干部隊(duì)伍。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，也要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[28]（p23）。

　　具體地說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的作用呢？溫家寶總理日前發(fā)表署名文章指出：“考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能問(wèn)題，要從農(nóng)村工作的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，從農(nóng)民群眾的愿望出發(fā)，從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立公共行政管理體制的要求出發(fā)。重點(diǎn)強(qiáng)化三個(gè)方面的職能：一是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，包括穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位和權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的監(jiān)管，組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。二是為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展。三是為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件，加強(qiáng)社會(huì)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，開(kāi)展農(nóng)村扶貧和社會(huì)救助，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。推動(dòng)農(nóng)村民主政治建設(shè)和村民自治，提高基層自治能力。在履行好政府職能的同時(shí)，要把不應(yīng)該由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)交給市場(chǎng)、中介組織和村民自治組織”[29]。就當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的現(xiàn)狀而言，當(dāng)務(wù)之急是要抓好三件大事：（1）必須在廣大農(nóng)民群眾中重新塑造黨和政府的良好形象，再造基層民主權(quán)威。我國(guó)農(nóng)村改革近30年來(lái)，由于體制上的原因和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部在領(lǐng)導(dǎo)方式方法上存在的諸多問(wèn)題，尤其是在農(nóng)村稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育罰款和農(nóng)村集體土地管理等具體問(wèn)題上，不僅嚴(yán)重?fù)p害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在廣大農(nóng)民群眾心目中的形象，而且造成了黨群干群關(guān)系的緊張和矛盾對(duì)立，致使部分農(nóng)民農(nóng)村出現(xiàn)了對(duì)堅(jiān)持黨和政府領(lǐng)導(dǎo)的觀念淡化，甚至在某種程度上偏離了社會(huì)主義的方向，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)已經(jīng)大大削弱，一些地方的農(nóng)村基層黨組織長(zhǎng)期處于一種癱瘓、半癱瘓的狀態(tài)，社會(huì)不良風(fēng)氣如封建迷信、賭博、鋪張浪費(fèi)、非法宗教和宗族勢(shì)力活動(dòng)滋長(zhǎng)蔓延，社會(huì)治安惡性刑事案件如搶劫、殺人、放火、偷盜等逐年增多，甚至早已絕跡的社會(huì)丑惡現(xiàn)象如嫖猖賣(mài)淫、拐賣(mài)兒童、吸食鴉片等也死灰復(fù)燃。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府下一步應(yīng)當(dāng)從廣大農(nóng)民群眾最關(guān)心的、要求最強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題入手，重點(diǎn)抓好農(nóng)村社會(huì)治安秩序的整頓和治理，切實(shí)做好鄉(xiāng)村債務(wù)的“舊帳清理”并遏制新的不良債務(wù)發(fā)生，按照“兩公開(kāi)一監(jiān)督”的要求把中央和地方各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金管理好、使用好，要通過(guò)實(shí)際行動(dòng)重新?lián)Q回基層農(nóng)民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任和權(quán)威。（2）必須創(chuàng)造性地開(kāi)展各項(xiàng)農(nóng)村工作，找準(zhǔn)農(nóng)村改革和發(fā)展的突破點(diǎn)，再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，目前制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾尚未消除，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的局面還沒(méi)有得到根本改變，黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的體制機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)。因此，扎實(shí)穩(wěn)步地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，必須通過(guò)進(jìn)一步深化改革提供體制保障和動(dòng)力機(jī)制。比如，“農(nóng)村改革一開(kāi)始，一個(gè)優(yōu)先的目標(biāo)就是解決農(nóng)村微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制的問(wèn)題，即將人民公社體制改變?yōu)榧彝コ邪�制�？墒莾H僅這一步，并沒(méi)有解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀機(jī)制即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的問(wèn)題。忽視這一條，農(nóng)民家庭承包土地經(jīng)營(yíng)就被限制在自給經(jīng)濟(jì)水平，必將影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和農(nóng)民生活的改善”[30]（p146）。再如，“農(nóng)村集體耕地之外，還有廣闊的國(guó)土資源（包括60億畝草原，42.7億畝林地，42億畝大陸架漁場(chǎng)等）在相當(dāng)程度上仍處于一種權(quán)責(zé)不清、主體不明、利用不夠、經(jīng)營(yíng)粗放的狀態(tài)。這已嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、農(nóng)業(yè)效益的提高和農(nóng)民增收的步伐”[31]。此外，像改革和完善農(nóng)村金融體制民間融資機(jī)制、農(nóng)業(yè)科技推廣體制、農(nóng)村市場(chǎng)流通體制等都需要破題。也就是說(shuō)，“盡管農(nóng)村改革取得了令人矚目的成就，可是不論哪一項(xiàng)改革只是開(kāi)了個(gè)頭，都是未完成的工程，尚留有一大堆問(wèn)題亟待解決”[30](p150)�？偟目�，“目前我國(guó)尚未建立起民主化、法治化的現(xiàn)代農(nóng)村政治制度；
開(kāi)放、公平的現(xiàn)代農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度；
科學(xué)、文明的現(xiàn)代農(nóng)村文化制度；
賦予農(nóng)民各種權(quán)利的現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)保障制度”[32]（p8）。因此，中國(guó)下一步進(jìn)行農(nóng)村綜合改革的“兩大主題”：就是通過(guò)繼續(xù)深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，再造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，使億萬(wàn)農(nóng)戶成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體；
通過(guò)繼續(xù)深化農(nóng)村政治體制改革，再造基層社會(huì)的民主權(quán)威，使億萬(wàn)農(nóng)民群眾當(dāng)家作主[33]。（3）必須按照“科學(xué)、民主、實(shí)用、可行”的基本原則，切實(shí)做好各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的新農(nóng)村建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃。扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一項(xiàng)長(zhǎng)期而繁重的歷史任務(wù)，由于各地農(nóng)村的自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、民族和歷史文化傳統(tǒng)等都不盡相同，所以在有的地方可能需要經(jīng)過(guò)幾十年、甚至上百年的艱苦努力才能實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)。這就要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府必須根據(jù)廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望和要求，必須從維護(hù)他們的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜，與上級(jí)政府、專家、農(nóng)民群眾一起共同研究制訂新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和具體實(shí)施措施，不圖形式，不圖虛名，不搞“形象工程”和“花架子”，一件一件的抓好落實(shí)。

　�。ㄈ�） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向廣大農(nóng)民群眾，是推進(jìn)我國(guó)決策科學(xué)化民主化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策對(duì)象直接面向廣大農(nóng)民群眾，決策內(nèi)容和復(fù)雜程度相對(duì)簡(jiǎn)單一些，決策作用范圍相對(duì)小一些，決策監(jiān)督相對(duì)直接一些，決策實(shí)施效果相對(duì)容易檢驗(yàn)一些，決策成本和風(fēng)險(xiǎn)性相對(duì)低一些等等。它不僅可以做到直接與廣大農(nóng)民群眾面對(duì)面溝通和協(xié)商對(duì)話，而且能夠在最大程度上彌補(bǔ)決策者的信息不足、知識(shí)不足和能力不足等等缺陷，從而使決策的制定者、決策方案的選擇者、決策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)者、決策的最終受益者在這里達(dá)到高度的統(tǒng)一。因此，在中央、地方、基層這三個(gè)不同的決策層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府可以更加直接地把決策的民主性和科學(xué)性有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)。此外，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府入手，推進(jìn)我國(guó)決策的科學(xué)化、民主化，更加體現(xiàn)了黨的十六大提出“完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制”的要求和“主權(quán)在民”的社會(huì)主義民主政治建設(shè)原則。更何況，我國(guó)經(jīng)過(guò)最近20多年的基層民主建設(shè)實(shí)踐和探索，9億多農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和實(shí)行村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督已成為了一項(xiàng)基本的社會(huì)政治制度，這為進(jìn)一步改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的科學(xué)決策機(jī)制打下了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。所以，目前我們應(yīng)當(dāng)緊緊抓住這個(gè)最基礎(chǔ)性、也是最薄弱的決策環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，一方面要加快建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，另一方面要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府過(guò)去的“對(duì)上負(fù)責(zé)”的執(zhí)行式?jīng)Q策模式轉(zhuǎn)換成主要“對(duì)下負(fù)責(zé)”的自主決策模式。總之，“所謂決策科學(xué)化，首先就要民主化。沒(méi)有民主化，不能廣開(kāi)思路，廣開(kāi)言路，就談不上尊重知識(shí)，尊重人才，尊重人民的創(chuàng)造智慧，尊重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就沒(méi)有科學(xué)化。反過(guò)來(lái)說(shuō)，所謂決策的民主化，必須有科學(xué)的含義，有科學(xué)的程序和方法。否則只是形式的民主，而不是真正的民主。所有這些不僅是一個(gè)理論問(wèn)題，而且首先是一個(gè)緊迫的實(shí)踐問(wèn)題”[2]（p521）。

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　　附件1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的典型案例選編之一

　　沙窩鎮(zhèn)村民議事會(huì)章程及實(shí)施細(xì)則

　　（沙窩鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會(huì)議一九九二年九月一日討論通過(guò)）

　　第一章 總則

　　【第一條】為了指導(dǎo)村民議事會(huì)工作的順利開(kāi)展，加快推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，組織廣大村民參政議事，保障村民委員會(huì)正確履行其自治職能，保障村民依法行使其自治權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的健康發(fā)展。根據(jù)中華人民共和國(guó)《村民委員會(huì)組織法（草案）》的相關(guān)規(guī)定，特制定本章程。

　　【第二條】村民議事會(huì)是代表全體村民支持和監(jiān)督村委會(huì)工作，議定村內(nèi)大事，實(shí)現(xiàn)村民自我教育、自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的群眾性自治組織。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　它的主要職責(zé)是：協(xié)助村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)；
反映村民的意見(jiàn)、要求和建議；
制定村規(guī)民約；
參與調(diào)解民事糾紛，解決民間的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題；
推動(dòng)農(nóng)村基層各項(xiàng)工作的開(kāi)展。

　　【第三條】本章程實(shí)施細(xì)則在村支部、村民委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，由村民議事會(huì)具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施，村民議事會(huì)下設(shè)參政組和議政組，負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況。

　　第二章 社會(huì)治安

　　第一節(jié) 治安防范

　　【第四條】村黨支部和村委會(huì)必須重視和加強(qiáng)全村治安防范體系建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，制訂出各項(xiàng)具體措施，由村民議事會(huì)監(jiān)督落實(shí)。

　　【第五條】村民議事會(huì)建立健全治保、民調(diào)等組織機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其職能作用。

　　【第六條】村民議事會(huì)建立治安巡邏隊(duì)，加強(qiáng)全村的治安和防范體系。

　　【第七條】治安巡邏隊(duì)主要負(fù)責(zé)搞好“一管五護(hù)”（管社會(huì)治安、護(hù)青、護(hù)林、護(hù)路、護(hù)坡、保護(hù)水利設(shè)施）。同時(shí)，要積極配合公安機(jī)關(guān)集中打擊和抓捕流竄犯，及時(shí)提供破案線索，嚴(yán)厲打擊各種違法犯罪活動(dòng)。

　　【第八條】民調(diào)會(huì)在鎮(zhèn)司法所和人民法庭的具體指導(dǎo)下，積極開(kāi)展民事調(diào)解工作，防止民間矛盾的激化，力爭(zhēng)把問(wèn)題消滅在基層和萌芽狀態(tài)。

　　【第九條】村民要勇于同一切違法犯罪活動(dòng)和壞人壞事作斗爭(zhēng)，對(duì)見(jiàn)義勇為的模范人物，提請(qǐng)村委會(huì)和鎮(zhèn)人民政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

　　【第十條】村民議事會(huì)協(xié)助村小學(xué)加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的教育和管理，認(rèn)真落實(shí)好村委會(huì)、學(xué)校、學(xué)生家庭的“三長(zhǎng)聯(lián)教責(zé)任制”。

　　【第十一條】村民議事會(huì)協(xié)助村委會(huì)做好“兩勞”回歸人員的幫教和失足青少年的挽救工作，協(xié)助司法部門(mén)做好對(duì)假釋人員的監(jiān)督工作。

　　【第十二條】村民在治安防范中表現(xiàn)突出的，村委會(huì)要給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，并授予榮譽(yù)稱號(hào)；
對(duì)因防范措施不落實(shí)而造成不良后果的，應(yīng)由當(dāng)事人承擔(dān)具體責(zé)任。

　　第二節(jié) 治安管理

　　【第十三條】村民之間要團(tuán)結(jié)友愛(ài)，和睦相處，嚴(yán)禁發(fā)生打架斗毆、酗酒滋事、撥弄是非，侮辱誹謗他人的事件。

　　【第十四條】村民要自覺(jué)維護(hù)公共安全和社會(huì)秩序穩(wěn)定，不能阻礙國(guó)家工作人員依法執(zhí)行和辦理基層公務(wù)。

　　【第十五條】嚴(yán)禁村民偷盜、哄搶、敲詐國(guó)家、集體或個(gè)人的財(cái)物，嚴(yán)禁賭博，嚴(yán)禁窩藏罪犯，嚴(yán)禁村民替罪犯隱藏贓物或購(gòu)買(mǎi)保管來(lái)路不明的物品。

　　【第十六條】嚴(yán)禁村民非法生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存和買(mǎi)賣(mài)爆炸物品。村民生產(chǎn)和銷(xiāo)售煙花炮竹及爆炸物品，須經(jīng)公安機(jī)關(guān)事先批準(zhǔn)。村民私藏槍支、彈藥、爆炸等危險(xiǎn)品和反動(dòng)宣傳品的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)須及時(shí)上報(bào)公安機(jī)關(guān)，依法嚴(yán)肅處理。

　　【第十七條】村民要愛(ài)護(hù)公共財(cái)物，不得損壞水利、交通、通訊、電力等公共服務(wù)設(shè)施。

　　【第十八條】村民不得在公路上打場(chǎng)曬糧、擺攤設(shè)點(diǎn)、挖溝、堆積糞土、柴草和設(shè)置路障，不得以任何理由阻礙交通運(yùn)輸?shù)恼�常秩序�?/p>

　　【第十九條】村民不允許制作、出售、傳播、觀看淫穢物品；
不得調(diào)戲婦女，要自覺(jué)遵守社會(huì)公德和村民公約。

　　【第二十條】嚴(yán)禁村民非法限制他人的人身自由，嚴(yán)禁村民非法侵入他人住宅，不準(zhǔn)隱匿、毀棄、私拆他人的郵件。

　　【第二十一條】嚴(yán)禁村民私自砍伐國(guó)家、集體或個(gè)人的樹(shù)木，確需采伐樹(shù)木的，應(yīng)由個(gè)人寫(xiě)出書(shū)面申請(qǐng)，報(bào)請(qǐng)村民議事會(huì)核實(shí)，并報(bào)村委會(huì)和鎮(zhèn)政府審批后，方可采伐。村民不準(zhǔn)在田邊和路旁挖坑取土，嚴(yán)禁損壞經(jīng)濟(jì)林、莊稼、瓜果、魚(yú)塘、牲畜吃青和糟蹋莊稼的現(xiàn)象發(fā)生。

　　【第二十二條】村民嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一供水、供電等各項(xiàng)管理制度，不準(zhǔn)私自堵水和安裝用電設(shè)施，嚴(yán)禁村民偷水、偷電等不良行為，自覺(jué)維護(hù)公共水電設(shè)施，提倡節(jié)約用水和用電。

　　【第二十三條】村民要認(rèn)真遵守國(guó)家居民戶口管理的相關(guān)規(guī)定，及時(shí)申報(bào)出生人口，注銷(xiāo)死亡人口，對(duì)外來(lái)人員到本村居住和短期停留的，戶主應(yīng)及時(shí)向村治保會(huì)報(bào)告、備案。

　　【第二十四條】村民違反本節(jié)規(guī)定的，應(yīng)按以下辦法處理：（一）觸犯國(guó)家法律、法規(guī)的，報(bào)公安和司法機(jī)關(guān)處理；
（二）情節(jié)嚴(yán)重的，除批評(píng)教育外，應(yīng)處罰5～30元；
（三）情節(jié)較輕的，給予批評(píng)、教育、檢討、賠償或沒(méi)收其非法所得等。

　　第三節(jié) 普法教育

　　【第二十五條】村黨支部、村委會(huì)要把群眾普法教育列入重要的議事日程，并建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，在全村范圍內(nèi)廣泛開(kāi)展普法教育，村民議事會(huì)負(fù)責(zé)具體落實(shí)和監(jiān)督。

　　【第二十六條】村民議事會(huì)要充分利用村頭板報(bào)、夜校、報(bào)刊亭和給村民上法制課等多種形式，分層次、有針對(duì)性的進(jìn)行群眾法制教育和宣傳工作。

　　【第二十七條】每個(gè)村民都要學(xué)法、懂法、守法，自覺(jué)維護(hù)國(guó)家法律尊嚴(yán)，不斷提高法律意識(shí)，做遵紀(jì)守法的模范。

　　【第二十八條】村民議事會(huì)要在企業(yè)、學(xué)校和群眾中廣泛開(kāi)展“三戶一村”活動(dòng)，弘揚(yáng)正氣，加強(qiáng)社會(huì)主義法制教育和農(nóng)村精神文明建設(shè)。

　　第三章 村風(fēng)民俗

　　第一節(jié) 倡導(dǎo)社會(huì)新風(fēng)尚

　　【第二十九條】村民議事會(huì)要積極開(kāi)展移風(fēng)易俗，反對(duì)封建迷信和其他不良行為的活動(dòng)，大力提倡和樹(shù)立社會(huì)主義精神文明的新風(fēng)尚。

　　【第三十條】提倡村民喜事新辦，喪事從簡(jiǎn)，不鋪張浪費(fèi)，不搞陳規(guī)舊俗，涉及婚喪嫁娶的具體事宜，應(yīng)由紅白理事會(huì)出面主持操辦。

　　【第三十一條】村民不準(zhǔn)請(qǐng)神弄鬼，算卦相面，反對(duì)家族主義，堅(jiān)決抵制非法宗教活動(dòng)。

　　【第三十二條】村民要搞好公共衛(wèi)生，不準(zhǔn)亂倒垃圾穢物，各戶廁所、家禽、圈舍、柴草、糞土等要合理存放和處理，注意保持村容村貌的整潔和美觀。

　　【第三十三條】村民不準(zhǔn)擴(kuò)占、搶占宅基地，要自覺(jué)服從村鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃，新建房屋不能超高，拆舊翻新應(yīng)，由村委會(huì)批準(zhǔn)并統(tǒng)一安排，不準(zhǔn)擅自開(kāi)工建設(shè)。

　　第二節(jié) 相鄰關(guān)系

　　【第三十四條】鄰里之間要互相尊重，互相理解，和睦相處，共同建立美好的家庭關(guān)系。

　　【第三十五條】村民在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、生活、借貸等社會(huì)交往過(guò)程中，應(yīng)遵循平等、自愿、互利的原則；
在日常生活中，要自覺(jué)服從村、組安排，不爭(zhēng)水，不爭(zhēng)電，不爭(zhēng)家具，嚴(yán)禁村民私自更換或移動(dòng)地界標(biāo)志。

　　【第三十六條】村民要合理使用宅基地，不得妨礙四鄰的利益，應(yīng)本著有利于生產(chǎn)、生活的原則，處理好與鄰里之間的出路、排水、采光等具體問(wèn)題。

　　【第三十七條】村民因飼養(yǎng)家禽、牲畜而管理不善，給他人造成損害的，應(yīng)由戶主負(fù)責(zé)賠償；
對(duì)沒(méi)有行為自理能力的人，給他人造成損害的，應(yīng)由其監(jiān)護(hù)人負(fù)責(zé)賠償經(jīng)濟(jì)損失。

　　【第三十八條】鄰里之間發(fā)生矛盾和糾紛，應(yīng)及時(shí)提請(qǐng)村民議事會(huì)調(diào)解，而不能仗勢(shì)欺人，更不能把矛盾和事態(tài)擴(kuò)大。

　　第三節(jié) 婚姻與家庭

　　【第三十九條】全體村民要尊重婚姻自由，男女平等，實(shí)行一夫一妻制，提倡尊老愛(ài)幼，建立團(tuán)結(jié)和睦的家庭關(guān)系。

　　【第四十條】提倡婚姻自由，反對(duì)包辦婚姻，嚴(yán)禁以暴力和脅迫手段干涉他人的婚姻自由，不準(zhǔn)借婚姻關(guān)系而索取對(duì)方的財(cái)物，嚴(yán)禁非法同居，提倡男到女家落戶。

　　【第四十一條】子女應(yīng)對(duì)父母負(fù)有贍養(yǎng)義務(wù)，不得以任何借口拒絕贍養(yǎng)老人，他們所需的吃、住、燒、穿、用等生活必須品應(yīng)得到充足的保障，老人生病就醫(yī)的一切費(fèi)用須由子女承擔(dān)。

　　【第四十二條】父母、繼父母必須承擔(dān)未成年子女或無(wú)生活能力子女的撫養(yǎng)和教育責(zé)任，嚴(yán)禁虐待病殘兒童、繼子女和收養(yǎng)子女的身心健康。

　　【第四十三條】父母遺產(chǎn)的繼承權(quán)，男女平等。

　　第四章 計(jì)劃生育

　　【第四十四條】全體村民要自覺(jué)落實(shí)計(jì)劃生育的基本國(guó)策，認(rèn)真執(zhí)行《河南省計(jì)劃生育條例》和有關(guān)政策，自覺(jué)做好計(jì)劃生育的各項(xiàng)工作，提倡晚婚晚育和少生優(yōu)育。

　　【第四十五條】村民符合婚姻法、計(jì)劃生育條例的規(guī)定，持有生育證的夫妻，允許生育子女，生育一胎后，須采取節(jié)育措施，符合深山區(qū)特殊政策生育二胎的，須及時(shí)接受絕育手術(shù)，禁止計(jì)劃外生育。

　　【第四十六條】嚴(yán)禁村民棄嬰、溺嬰，違反者應(yīng)及時(shí)上報(bào)政府依法嚴(yán)肅處理。

　　【第四十七條】村民不得藏匿外來(lái)的躲避計(jì)劃生育的人，不得刁難、圍攻、打罵國(guó)家計(jì)劃生育工作人員；
村組干部不準(zhǔn)在計(jì)劃生育工作中徇私舞弊，弄虛作假，欺騙政府。

　　【第四十八條】村民違反本章程的規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，依照國(guó)家法律和河南省計(jì)劃生育條例嚴(yán)肅處理。情節(jié)較輕的，按以下辦法處理：（一）賠禮道歉；
（二）重新更換生育證；
（三）賠償經(jīng)濟(jì)損失；
（四）視其情節(jié)輕重處罰5～30元。

　　第五章 經(jīng)濟(jì)管理

　　第一節(jié) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理

　　【第四十九條】全村所有的自然資源，包括耕地、河灘、宅基地、公路等，以及由國(guó)家投資或使用集體資金購(gòu)置的生產(chǎn)資料，如農(nóng)業(yè)機(jī)械、機(jī)井、橋涵、運(yùn)輸工具等設(shè)施，均歸國(guó)家和集體所有，任何單位或個(gè)人不得非法占為己有。

　　【第五十條】農(nóng)戶承包集體資產(chǎn)，須用書(shū)面合同加以公證，依法明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，違約者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　【第五十一條】農(nóng)戶承包集體土地，負(fù)有保護(hù)土地資源的責(zé)任，不得擅自改變用途，禁止掠奪性經(jīng)營(yíng)，禁止棄耕和撂荒，違反者應(yīng)征收土地荒蕪費(fèi)，征收標(biāo)準(zhǔn)由村委會(huì)根據(jù)有關(guān)法規(guī)和政策確定。

　　【第五十二條】村民在承包集體土地期間，除政府統(tǒng)一安排調(diào)整外，一般不能退包或隨意更換，情況特殊的，須經(jīng)村委會(huì)同意，村民之間可以互相轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)。

　　【第五十三條】村民對(duì)承包集體林果園、養(yǎng)殖水面、農(nóng)業(yè)機(jī)械、村辦企業(yè)的，須兼顧集體、承包者和農(nóng)戶三者的利益，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式，確定承包人。

　　【第五十四條】承包者可按合同規(guī)定的內(nèi)容行使其自主權(quán)，但同時(shí)必須履行合同規(guī)定的義務(wù)，自覺(jué)遵守國(guó)家法律法規(guī)和有關(guān)政策（如上交農(nóng)業(yè)稅、提留款等）；
否則，集體有權(quán)解除承包關(guān)系，情況特殊的，須經(jīng)村委會(huì)集體研究后，方可享受優(yōu)惠和照顧。

　　【第五十五條】經(jīng)村民議政會(huì)或村民會(huì)議討論通過(guò)的各項(xiàng)公共福利事業(yè)，如修路、建校等所需人、財(cái)、物，每個(gè)村民都應(yīng)積極承擔(dān)。

　　【第五十六條】本村戶口男18—60歲，女18—55歲的村民，除義務(wù)兵、在校學(xué)生和喪失勞動(dòng)能力的人員外，都應(yīng)負(fù)擔(dān)義務(wù)工和勞動(dòng)積累工，對(duì)不出工者，按村委會(huì)確定的日平均工值，采取“推平找補(bǔ)”的辦法解決。

　　【第五十七條】村委會(huì)要從本村實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)統(tǒng)籌功能，完善雙層經(jīng)營(yíng)，從種植計(jì)劃、良種供應(yīng)、病蟲(chóng)害防治、農(nóng)田水利排灌、科技指導(dǎo)、信息反饋等方面入手，本著先易后難的原則，逐步建立和完善農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系，為村民提供低價(jià)、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)，嚴(yán)禁以服務(wù)為名亂攤派、亂罰款、亂收費(fèi)。

　　第二節(jié) 財(cái)務(wù)管理

　　【第五十八條】健全村級(jí)集體財(cái)務(wù)管理制度，配備財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、現(xiàn)金出納、實(shí)物保管，村辦企業(yè)配齊財(cái)務(wù)管理人員。企業(yè)財(cái)會(huì)人員既要接受企業(yè)負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)，又要接受村委會(huì)會(huì)計(jì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，企業(yè)財(cái)會(huì)人員的招聘或更換須經(jīng)村支部、村委會(huì)批準(zhǔn)，交接手續(xù)要齊備和完善。

　　【第五十九條】村集體按責(zé)、帳、錢(qián)、物分開(kāi)管理的原則，由財(cái)務(wù)人員各負(fù)其責(zé)，相互監(jiān)督。

　　【第六十條】村集體財(cái)務(wù)人員嚴(yán)格執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》中有關(guān)記帳、開(kāi)支、審批的規(guī)定辦事，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)。

　　【第六十一條】堅(jiān)持民主理財(cái)制度，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的透明度，民主理財(cái)小組協(xié)助村會(huì)計(jì)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)制度，每季度向全體村民公布一次財(cái)務(wù)收支情況，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。

　　【第六十二條】村集體財(cái)務(wù)人員堅(jiān)持原則，實(shí)事求是，廉潔奉公，保護(hù)財(cái)會(huì)人員的合法權(quán)益，無(wú)正當(dāng)理由不能隨意撤換、解聘財(cái)會(huì)人員。

　　第六章 政務(wù)管理

　　第一節(jié) 民主選舉

　　【第六十三條】村民委員會(huì)由全體村民直接選舉產(chǎn)生，并向村民會(huì)議報(bào)告工作。

　　【第六十四條】村民委員會(huì)由主任、副主任和若干委員組成，候選人由群眾醞釀，民主推薦，差額選舉產(chǎn)生。村民委員會(huì)成員任期為三年，可以連選連任。

　　【第六十五條】本村年滿十八周歲的村民，不分民族、文化、家庭出身等，都享有選舉和被選舉的權(quán)利，依法剝奪政治權(quán)利的人除外。

　　第二節(jié) 民主管理

　　【第六十六條】村民委員會(huì)是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織，村民委員會(huì)在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的前提下，依法開(kāi)展各項(xiàng)具體工作。

　　【第六十七條】村民委員會(huì)的主要職責(zé)是：（一）宣傳貫徹憲法、法律和國(guó)家政策，動(dòng)員和組織村民自覺(jué)遵守，推動(dòng)村民依法履行應(yīng)盡的各項(xiàng)義務(wù)；
（二）定期向村民會(huì)議報(bào)告工作，主持日常的村政事務(wù)，執(zhí)行村民會(huì)議的決議、決定，執(zhí)行村民自治章程；
（三）制定實(shí)施本村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，搞好本村的生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)，走共同富裕的社會(huì)主義道路；
（四）尊重和保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民承包經(jīng)營(yíng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)及其合法權(quán)益；
（五）依法管理村集體土地及其他財(cái)產(chǎn)，教育和引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；
（六）辦理本村的公共事務(wù)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　發(fā)展公益事業(yè)；
（七）積極開(kāi)展群眾性的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)，參與維護(hù)社會(huì)治安，搞好本村社會(huì)治安的綜合治理，及時(shí)調(diào)解民事糾紛，促進(jìn)村民和睦相處；
（八）認(rèn)真貫徹和執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃生育政策，倡導(dǎo)晚婚晚育，普及義務(wù)教育和科學(xué)文化知識(shí)，倡導(dǎo)移風(fēng)易俗、勤儉節(jié)約；
（九）依照法律對(duì)被剝奪政治權(quán)利的人進(jìn)行教育和監(jiān)管；
（十）及時(shí)向鎮(zhèn)人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和建議，認(rèn)真做好鎮(zhèn)人民政府交辦的工作事務(wù)。

　　【第六十八條】村民委員會(huì)要健全社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、治保會(huì)、民調(diào)會(huì)，實(shí)行崗位目標(biāo)責(zé)任制管理和考核，充分發(fā)揮其職能作用。

　　【第六十九條】治安保衛(wèi)委員會(huì)在村支部、村委會(huì)和上級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，定期向報(bào)告工作，征求群眾的意見(jiàn)和建議，接受群眾的批評(píng)和監(jiān)督。治保會(huì)成員要嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事，聯(lián)系群眾，嚴(yán)守秘密。

　　【第七十條】人民調(diào)解委員會(huì)是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，是維護(hù)基層社會(huì)治安的第一道防線，要在村支部、村委會(huì)和上級(jí)司法部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。人民調(diào)解委員會(huì)成員要忠于法律、忠于事實(shí)，秉公辦事，不徇私情，勤勤懇懇，任勞任怨，消除隱患，化解矛盾，全心全意地為群眾服務(wù)。

　　【第七十一條】村民會(huì)議每半年召開(kāi)一次，聽(tīng)取村民委員會(huì)的工作報(bào)告。村民會(huì)議可以由村委會(huì)提出召開(kāi)，也可以由五分之一以上的村民提議召開(kāi)。

　　【第七十二條】村民會(huì)議行使下列職權(quán)：（一）審查和批準(zhǔn)本村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃；
（二）選舉村民委員會(huì)主任、副主任和委員；
（三）撤換和補(bǔ)選村民委員會(huì)的成員；
（四）聽(tīng)取和審查村民委員會(huì)的工作報(bào)告和財(cái)務(wù)收支情況；
（五）改變或者撤消村民代表會(huì)議或村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；
（六）監(jiān)督村民委員會(huì)及其成員的工作；
（七）討論、決定涉及全體村民利益的問(wèn)題。

　　第三節(jié) 民主決策和民主監(jiān)督

　　【第七十三條】重大財(cái)務(wù)問(wèn)題，須由村民會(huì)議民主決定，一般村務(wù)問(wèn)題由村委會(huì)決定。

　　【第七十四條】村民會(huì)議決策的范圍包括：全年工作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃及主要措施的制定；
全年收支預(yù)算和年度收支決算；
新上、擴(kuò)建、改建工副業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目和農(nóng)田水利基本建設(shè)項(xiàng)目；
興辦各種公共福利事業(yè)；
人口計(jì)劃的落實(shí)；
村建規(guī)劃和村民宅基地的安排；
救濟(jì)款、物的發(fā)放辦法；
有關(guān)村民利益的其他事項(xiàng)。

　　【第七十五條】村委會(huì)是村民會(huì)議決策的執(zhí)行機(jī)關(guān)，決議一經(jīng)形成，非經(jīng)村民會(huì)議的討論，任何人無(wú)權(quán)隨意改變?cè)瓉?lái)的決定。

　　【第七十六條】實(shí)行民主議事制度，建立“兩會(huì)兩組”民主議事組織，在村建立黨員議事會(huì)、村民議政會(huì)和民主理財(cái)組，在村民組建立村民議事小組，“兩會(huì)、兩組”的成員依據(jù)議事組織的性質(zhì)、義務(wù)，分別由黨員、村民民主選舉產(chǎn)生。

　　【第七十七條】黨員議事會(huì)是在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的黨內(nèi)民主議事組織，是村支部的參謀和助手，幫助黨支部收集廣大黨員和群眾的意見(jiàn)，協(xié)助村支部決策村內(nèi)大事，必要時(shí)可列席支部會(huì)議。

　　【第七十八條】村民議政會(huì)是村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的民主議事組織，幫助村委會(huì)收集和反映群眾的意見(jiàn)、建議，協(xié)助村委會(huì)參與政務(wù)、財(cái)務(wù)、社會(huì)治安等村內(nèi)大事的決策，議政會(huì)成員的任期與村委會(huì)成員同期。

　　【第七十九條】民主理財(cái)組是監(jiān)督村委會(huì)財(cái)務(wù)管理的組織，協(xié)助村會(huì)計(jì)做好民主理財(cái)，通過(guò)集體評(píng)審財(cái)務(wù)單據(jù)，定期向全體村民公布帳目，使全村的財(cái)務(wù)工作做到收支合理，帳目公開(kāi)。

　　【第八十條】村民議事組有權(quán)建議村委會(huì)罷免不稱職的村民組干部，協(xié)助村民小組長(zhǎng)討論和決策村民小組內(nèi)部的政務(wù)、財(cái)務(wù)、治安等方面工作。

　　【第八十一條】“兩會(huì)兩組”的活動(dòng)分為定期和不定期兩種形式，定期活動(dòng)每季度或每月舉行一次，不定期活動(dòng)可根據(jù)情況隨時(shí)舉行，每次活動(dòng)須有半數(shù)以上的成員參加。

　　【第八十二條】“兩會(huì)兩組”活動(dòng)分別由黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任、民主理財(cái)組長(zhǎng)和村民議事組長(zhǎng)主持召開(kāi)，有三分之一成員提議也可隨時(shí)召開(kāi)，事前應(yīng)將議事內(nèi)容通知與會(huì)成員，事后負(fù)責(zé)向村民公布議事的結(jié)果，對(duì)有爭(zhēng)議的問(wèn)題，可延期再商議，或交村民會(huì)議討論決定。

　　【第八十三條】“兩會(huì)兩組”活動(dòng)應(yīng)遵循的基本原則是：（一）堅(jiān)持民主監(jiān)督的原則，對(duì)議事項(xiàng)目要做好事前、事中、事后的監(jiān)督；
（二）堅(jiān)持民主集中制的原則，對(duì)有爭(zhēng)議的問(wèn)題，要做到少數(shù)服從多數(shù)；
（三）堅(jiān)持在國(guó)家法律和政策范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的原則，不得超越其職責(zé)范圍開(kāi)展活動(dòng)，議事的結(jié)果不得違背國(guó)家法律和政策規(guī)定；
（四）堅(jiān)持服從基層黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則，須在黨支部、村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展參政議政活動(dòng)；
（五）堅(jiān)持尊重群眾民主權(quán)利的原則，傾聽(tīng)群眾的呼聲，采納群眾的意見(jiàn)，實(shí)行科學(xué)決策，不斷改進(jìn)工作，提高效率，村委會(huì)與村民議事會(huì)的意見(jiàn)不一致時(shí)，應(yīng)召開(kāi)全體村民會(huì)議討論和決定。

　　【第八十四條】村委會(huì)要加強(qiáng)自身建設(shè)，建立健全村委會(huì)工作制度和民主評(píng)議干部制度，做到勤政廉政，保證黨和國(guó)家的各項(xiàng)農(nóng)村政策的落實(shí)，帶領(lǐng)群眾致富奔小康。

　　【第八十五條】建立村務(wù)公開(kāi)制度，凡需群眾知道的村務(wù)都要向村民公開(kāi)，主要內(nèi)容包括：上級(jí)黨委、政府的會(huì)議精神；
本村重要的公共事務(wù)；
村干部分工及工資報(bào)酬；
村集體財(cái)務(wù)收支；
農(nóng)民勞動(dòng)義務(wù)工、積累工使用；
農(nóng)用物資分配；
水電費(fèi)收交和管理；
宅基地審批；
準(zhǔn)生證發(fā)放和計(jì)劃生育措施落實(shí)；
救災(zāi)款、救濟(jì)款發(fā)放；
優(yōu)待撫恤金發(fā)放等。

　　【第八十六條】設(shè)立參政議政信箱，建立村務(wù)公開(kāi)欄，及時(shí)公開(kāi)村務(wù)、財(cái)務(wù)情況，并接受群眾的舉報(bào)和監(jiān)督。

　　【第八十七條】對(duì)村民提出的合理化建議和批評(píng)意見(jiàn)，要熱情歡迎，虛心采納，同時(shí)對(duì)產(chǎn)生取得明顯的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的建議，給予表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)。

　　【第八十八條】對(duì)村民提出的正當(dāng)要求，必須認(rèn)真加以解決，一時(shí)解決不了的，要說(shuō)明情況，做好群眾的思想政治工作，禁止工作簡(jiǎn)單和方法粗暴。

　　【第八十九條】嚴(yán)禁對(duì)申訴人、控告人、舉報(bào)人，進(jìn)行威脅、恐嚇、壓制、迫害等手段，對(duì)于利用職權(quán)打擊報(bào)復(fù)的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須嚴(yán)肅處理。

　　【第九十條】個(gè)別群眾有意見(jiàn)和問(wèn)題，須向上級(jí)政府反映的，應(yīng)如實(shí)反映情況；
涉及多人利益的，應(yīng)選派2—3名代表，逐級(jí)向上級(jí)反映；
禁止村民利用上訪名義，捏造事實(shí)，歪曲真相，蓄意誹謗、誣告、陷害他人；
不得無(wú)理取鬧，蠻橫要挾，不得妨礙國(guó)家工作人員執(zhí)行公務(wù)；
不得煽動(dòng)群眾鬧事，甚至集體抗拒和破壞國(guó)家法律、法規(guī)、政策的實(shí)施；
不得沖擊上級(jí)政府機(jī)關(guān)；
不得擾亂社會(huì)秩序，不得堵塞交通，破壞公共財(cái)物；
嚴(yán)禁“打、砸、搶”或故意傷害他人的事件發(fā)生。

　　【第九十一條】村民違犯第四章、第五章的規(guī)定，按以下辦法處理：（一）村民違章者，視其情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育、公開(kāi)檢討、或處以5—30元的罰款；
（二）黨員、干部違反章程的規(guī)定，或不履行自己職責(zé)的，除按第一項(xiàng)規(guī)定處罰的，視其情節(jié)輕重，報(bào)請(qǐng)上級(jí)政府機(jī)關(guān)給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，或交司法機(jī)關(guān)依法處理，并及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議予以罷免。

　　第六章 附則

　　【第九十二條】本章程與國(guó)家和地方新出臺(tái)的法律法規(guī)相抵觸，應(yīng)及時(shí)修改和完善。

　　【第九十三條】本章程由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)解釋。

　　【第九十四條】本章程自一九九二年九月一日試行。

　　附件2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的典型案例選編之二

　　關(guān)于離退職村干部享受經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的若干規(guī)定

　�。ㄖ泄残驴h沙窩鎮(zhèn)委員會(huì)文件）

　　【第一條】本規(guī)定中享受離退職經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的對(duì)象，是指經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)離休或提前退職且任職時(shí)間累計(jì)達(dá)到6年以上的村級(jí)干部；

　　【第二條】離退職村干部享受經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，比照現(xiàn)職村干部當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼基數(shù)，扣除其效益工資部分乘以個(gè)人應(yīng)得補(bǔ)助的比例計(jì)算；

　　【第三條】村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任離退職后享受正職的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼待遇，離退職時(shí)為副職而以往又擔(dān)任過(guò)正職且累計(jì)達(dá)到10年以上的也享受正職的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼待遇，其余人員只享受副職的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼待遇；

　　【第四條】離退職村干部任職時(shí)間的計(jì)算辦法，以鎮(zhèn)黨委（過(guò)去叫人民公社革命委員會(huì)）下發(fā)的任職通知為準(zhǔn)，任職有間斷的應(yīng)扣除其離職時(shí)間；

　　【第五條】任職時(shí)間為6～15年的只享受一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，正職按補(bǔ)助基數(shù)的5%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算，副職按補(bǔ)助基數(shù)的4%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算；

　　 【第六條】任職時(shí)間為16～20年的享受定期性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，正職按補(bǔ)助基數(shù)的25%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算，副職按補(bǔ)助基數(shù)的20%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算；

　　【第七條】任職時(shí)間為21～25年的享受定期性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，正職按補(bǔ)助基數(shù)的35%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算，副職按補(bǔ)助基數(shù)的30%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算；

　　【第八條】任職時(shí)間為26～30年的享受定期性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，正職按補(bǔ)助基數(shù)的45%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算，副職按補(bǔ)助基數(shù)的40%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算；

　　【第九條】任職時(shí)間為31～35年的享受定期性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，正職按補(bǔ)助基數(shù)的50%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算，副職按補(bǔ)助基數(shù)的45%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算；

　　【第十條】任職時(shí)間為36～40年的享受定期性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，正職按補(bǔ)助基數(shù)的55%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算，副職按補(bǔ)助基數(shù)的50%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算；

　　【第十一條】任職時(shí)間為41年以上的享受定期性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，正職按補(bǔ)助基數(shù)的60%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算，副職按補(bǔ)助基數(shù)的55%乘以實(shí)際工作年限計(jì)算；

　　【第十二條】獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算辦法，是指?jìng)�(gè)人任職期間曾獲得過(guò)省部級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)1次以上的人員，按照其補(bǔ)助基數(shù)再增加10%；
曾獲得過(guò)地廳級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)1次以上的人員，按照其補(bǔ)助基數(shù)再增加5%；
曾獲得過(guò)縣級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)5次以上的人員，按照其補(bǔ)助基數(shù)再增加3%；
曾獲得過(guò)鄉(xiāng)級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)10次以上的人員，按照其補(bǔ)助基數(shù)再增加2%；

　　【第十三條】懲罰措施：任職期間因違反紀(jì)律而受到行政處分且任職15年以下的人員不享受離退職干部的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，連續(xù)任職16年以上的只享受同級(jí)離退職干部應(yīng)得補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的50%；
因違法而受到刑事拘留處分以上的人員，一律不享受離退職干部的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助；

　　【第十四條】離退職村干部補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，一般應(yīng)由所在行政村集體經(jīng)濟(jì)收入中解決，不足部分從全體村民中統(tǒng)籌解決，但分?jǐn)偟谋壤�和總金額需征得全體村民大會(huì)一致同意，不得向村民強(qiáng)行搞攤派；

　　【第十五條】此規(guī)定自一九九三年一月一日起試行。

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　　基金項(xiàng)目：國(guó)家行政學(xué)院委托課題《改革和完善政府科學(xué)決策機(jī)制研究》成果之一（編號(hào)：2007DFWT007）

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