內(nèi)容提要：政治合法性直接關(guān)系到政權(quán)的興亡更替。本文簡(jiǎn)要回顧和總結(jié)了古代民本主義和近代民主主義有關(guān)政治合法性問題的基本思想，在此基礎(chǔ)上提出了在當(dāng)代中國(guó)鞏固政治合法性基礎(chǔ)的八條途徑。隨后，作者對(duì)2000年以來三屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”63個(gè)案例進(jìn)行了初步的經(jīng)驗(yàn)研究，據(jù)此回答了地方政府創(chuàng)新是否和通過何種途徑增強(qiáng)了政治合法性的問題，同時(shí)分析了地方政府創(chuàng)新在增強(qiáng)政治合法性問題上的限度問題。

　　關(guān)鍵詞：地方政府 政府創(chuàng)新 政治合法性

　　改革開放以來，以分權(quán)化和市場(chǎng)化為導(dǎo)向的政治經(jīng)濟(jì)改革，擴(kuò)大了地方政府的立法權(quán)、管理權(quán)和財(cái)政收入支配權(quán)，增強(qiáng)了地方政府進(jìn)行自主制度創(chuàng)新的能力。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為主要內(nèi)容的地方政府官員政績(jī)考核和晉升體制和由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域競(jìng)賽效應(yīng)為地方政府進(jìn)行政府改革與創(chuàng)新以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了動(dòng)力和壓力。中央政府和社會(huì)各界鼓勵(lì)改革和創(chuàng)新的寬松輿論環(huán)境進(jìn)一步便利了地方政府創(chuàng)新。中國(guó)加入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程后，各級(jí)地方政府的國(guó)際交往日益增多，為地方政府學(xué)習(xí)和借鑒各國(guó)政府改革與創(chuàng)新的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)提供了有利條件。正是在這種大的背景下，許多地方政府進(jìn)行了政府管理體制和技術(shù)的改革與創(chuàng)新（以下簡(jiǎn)稱地方政府創(chuàng)新）。地方政府創(chuàng)新是否增強(qiáng)了相應(yīng)層級(jí)的政治合法性？如何增強(qiáng)政治合法性的？在多大程度上增強(qiáng)了政治合法性？地方政府創(chuàng)新增進(jìn)政治合法性的局限性在哪里？為了回答上述問題，本文對(duì)2000年以來三屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”63項(xiàng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的獨(dú)立評(píng)估報(bào)告進(jìn)行了認(rèn)真的文獻(xiàn)分析，在此基礎(chǔ)上對(duì)中國(guó)地方政府創(chuàng)新與政治合法性的關(guān)系進(jìn)行了初步的經(jīng)驗(yàn)性研究。

　　一、政治合法性的意義及增強(qiáng)政治合法性的基本途徑

　　政治合法性是自從政治權(quán)力從社會(huì)中分離出來后就一直為人們所關(guān)注的一個(gè)重大問題，它涉及到人們對(duì)統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者關(guān)系的評(píng)價(jià)以及由此產(chǎn)生的統(tǒng)治的權(quán)利和服從的義務(wù)問題。所謂政治合法性，是被統(tǒng)治者對(duì)身處其中的特定政權(quán)及其執(zhí)掌者政治統(tǒng)治正當(dāng)性的判定及相應(yīng)的對(duì)其統(tǒng)治權(quán)利的自愿承認(rèn)和服從。[①]政治合法性具體表現(xiàn)為民眾對(duì)政治制度的認(rèn)同程度以及對(duì)特定政府及其政策的支持率或滿意度。

　　政治合法性直接關(guān)系到政權(quán)的興衰存亡，對(duì)于維持和鞏固政治權(quán)力具有重大的意義。只有建立在政治合法性基礎(chǔ)上的政治權(quán)力才具有真正的權(quán)威性，失去合法性的政治權(quán)力因其僅僅依*暴力壓制而難以持久�！昂戏ㄐ允潜３稚鐣�(huì)政治秩序的基礎(chǔ)。沒有它，領(lǐng)導(dǎo)者們就必須依*壓制來保持他們的權(quán)力，但是單*這種壓制又是不能保持系統(tǒng)的穩(wěn)定的�！盵②]如果政治統(tǒng)治的合法性受到普遍懷疑和徹底否定，出現(xiàn)了嚴(yán)重的合法性問題，民眾就會(huì)收回對(duì)統(tǒng)治者的信任和支持，各種形式的反抗就會(huì)日益激烈，政府的統(tǒng)治將難以長(zhǎng)久維持下去。保持政治合法性對(duì)于維持政府的施政能力從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也具有十分重要的意義。只有民眾相信政治統(tǒng)治的正當(dāng)性，采取支持與合作的態(tài)度，政府才能有效施政，否則的話政府從社會(huì)提取資源、分配資源和實(shí)施管制的能力都會(huì)因?yàn)槊癖姷牟缓献髂酥恋种贫�受到�?yán)重削弱，甚至陷于癱瘓狀態(tài)。而失去政策制定和實(shí)施能力的政府是無(wú)法有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。正如阿爾蒙德所說的：“如果大多數(shù)公民都確信權(quán)威的合法性，法律就能比較容易地和有效的實(shí)施，而且為實(shí)施法律所需要的人力和物力耗費(fèi)也將減少。而且，如果存在某種合法性基礎(chǔ)的話，權(quán)威人物在困難的處境之中也有時(shí)間和能力來處理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題。”[③]

　　雖然“政治合法性”一詞是近代以來才出現(xiàn)的一個(gè)政治社會(huì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，但有關(guān)政治合法性的思想?yún)s有著悠久的歷史。各國(guó)不同的政治思想傳統(tǒng)為民眾判定政治統(tǒng)治的正當(dāng)性和統(tǒng)治的權(quán)利提供了不同的理論依據(jù)。在當(dāng)今中國(guó)的人文語(yǔ)境下，民眾判斷政治統(tǒng)治正當(dāng)性的價(jià)值規(guī)范或基本原則主要來自如下兩大思想流派：中國(guó)古代民本主義政治思想，近現(xiàn)代民主主義政治思想。

　　中國(guó)古代民本主義政治思想是當(dāng)今中國(guó)民眾進(jìn)行政治合法性評(píng)判時(shí)難以割舍的重要思想文化遺產(chǎn)。中國(guó)古代民本主義政治思想強(qiáng)調(diào)君以民為本和民奉君為主，君主和各級(jí)官員與民眾的關(guān)系猶如父母和子女的關(guān)系，君主和官員須“愛民如子”、“為民做主”、“為民謀利”、“興天下之利”，民眾則擁戴和服從君主的統(tǒng)治，君主統(tǒng)治的權(quán)利來自為民眾服務(wù)的義務(wù)，否則民眾就沒有服從的義務(wù)。具體來說，中國(guó)古代民本政治思想關(guān)于政治合法性的基礎(chǔ)和來源的思想主要包括如下幾項(xiàng)內(nèi)容：（一）以重民、愛民、為民為基礎(chǔ)的道德正當(dāng)性：古代民本主義政治思想家強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者必須“重民崇德”，“敬德保民”，“勤政愛民”，確立以民為本的道德自覺，以國(guó)事為重，以民眾為先，與民憂樂與共。統(tǒng)治者的言行只有符合重民、愛民、為民的道德要求，才能實(shí)現(xiàn)天下歸心，百姓擁戴，安居其位。（二）以體察民情傾聽民意為基礎(chǔ)的政策過程的合理性：中國(guó)古代政治思想家在天、君、民的理論建構(gòu)中，提出了民從君、君從天、天從民的大三角關(guān)系。[④]既然天意與民意相通，君主和各級(jí)官員在施政過程中就必須體察民情，傾聽民聲，從而順應(yīng)民意。無(wú)論在用人還是在處理具體政務(wù)的過程中，民本思想都要求各級(jí)統(tǒng)治者注意走訪民間，關(guān)心民瘼，體察民情，傾聽民意，體恤民力，力行“仁政”從而實(shí)現(xiàn)“恤民”、“養(yǎng)民”“保民”的目標(biāo)。（三）以安民、富民、教民、均平等改善民生的“仁政”為基礎(chǔ)的政策績(jī)效的有效性：在民本思想家看來，君主和各級(jí)官員獲得統(tǒng)治的權(quán)利就必須盡到“為民謀利”、“興天下之利”的責(zé)任，利民落實(shí)到政策效果上就是要實(shí)現(xiàn)改善民生的為政之要。古代思想家認(rèn)為，能否 “為民謀利”或“為民興利除害”而非謀取一己之私利，是基本的政治評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)也是君主與各級(jí)官員須遵守的道德標(biāo)準(zhǔn)。[⑤]利民的政策體現(xiàn)就是安民、富民、教民、均平，具體來說就是使百姓過上富裕、安定的生活，同時(shí)對(duì)其加以道德禮儀教化，而抑制豪強(qiáng)兼并、保障基本田產(chǎn)的均平是重要前提條件。（四）以民心向背為基礎(chǔ)的政治反抗和政權(quán)更迭的合法性：如果統(tǒng)治者貪殘暴虐無(wú)德無(wú)道而導(dǎo)致民不聊生、民怨沸騰，那么民眾進(jìn)行政治反抗和王朝的更替，就是“替天行道”， “應(yīng)乎天而順乎人”，既合理又合法。

民本主義思想本質(zhì)上是一種重視利民惠民的政績(jī)的結(jié)果合法性。

　　民本主義思想為中國(guó)古代的君主專制主義政治統(tǒng)治提供了合法性根據(jù)，因而有著自身嚴(yán)重的局限性。正如俞可平所指出的那樣，民本主義思想的實(shí)質(zhì)是“君王為主，臣民為本”，在承認(rèn)主權(quán)在君的前提下，強(qiáng)調(diào)臣民作為“本”的作用，因此它和民主主義有著本質(zhì)的區(qū)別。[⑥]孫曉春指出，民本主義實(shí)際上是“民為國(guó)本，君為民主”，“國(guó)以民為基，貴以*為本”的論述闡明了這一道理�！疤旖迪旅�,作之君,作之師”[16 ] (《尚書·泰誓》, “天生民而立之君,使司牧之” (《左傳》襄公十四年)，說的也是這個(gè)道理。民本主義者所理解的民乃是天下所有民眾的集合，它關(guān)注的是作為整體的民眾而否定了個(gè)體的存在。民本主義所理解的民同時(shí)也是愚氓的同義語(yǔ)，民眾缺少知識(shí)與智慧，因此要接受富有知識(shí)、智慧和美德的君主和官員的統(tǒng)治�！盀槊裰\利”的政治準(zhǔn)則在民眾和統(tǒng)治者之間確立了一種利益和權(quán)力的交換關(guān)系，統(tǒng)治者須為民眾謀取利益，而作為交換，民眾則必須接受君主的統(tǒng)治權(quán)。在這里民眾只是利益的主體，而不是權(quán)力的主體。[⑦]

　　近現(xiàn)代以來，中國(guó)不少思想家和政治家在借鑒西方民主思想和繼承改造傳統(tǒng)民本思想基礎(chǔ)上，逐步形成了具有中國(guó)特色的民主主義政治思想。孫中山先生“祖述民本”，“憲章民主”，他所創(chuàng)立的三民主義思想特別是其中的民權(quán)主義思想乃是中國(guó)近現(xiàn)代民主主義政治思想的重要代表，同時(shí)也成為評(píng)價(jià)中國(guó)近現(xiàn)代政治合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)�！拔覀兯�說的三民主義的意思，就是民有、民治、民享，這個(gè)民有、民治、民享的意思，就是國(guó)家是人民所共有，政府是人民所共管，利益是人民所共享”，[⑧]具體來說就是民族主義、民權(quán)主義和民生主義。按照孫中山先生的說法，所謂民族主義，就是是克服家族主義、宗族主義和一盤散沙狀態(tài)，振奮全體國(guó)民的民族精神，增強(qiáng)全民族的聯(lián)合與團(tuán)結(jié)，擺脫帝國(guó)主義的政治壓迫和經(jīng)濟(jì)壓迫，恢復(fù)中華民族在國(guó)際上與各國(guó)平等的政治與經(jīng)濟(jì)地位，同時(shí)盡到維護(hù)世界和平、扶持弱小民族與國(guó)家、抵制列強(qiáng)壓迫的世界責(zé)任。民生主義中的民生指的就是人民的生活、社會(huì)的生存、國(guó)民的生計(jì)等，民生主義以養(yǎng)民為目的。民生主義強(qiáng)調(diào)調(diào)和大多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)利益，通過平均地權(quán)、節(jié)制資本、調(diào)節(jié)收入、增加生產(chǎn)、改良教育等手段，提高全體國(guó)民的生活水平，滿足人民的生活需要。如果說民本主義思想中包含了民有、民享思想的萌芽的話，那么有無(wú)民權(quán)思想則是民主主義和民本主義最重要的區(qū)別。[⑨]民權(quán)主義是相對(duì)于君權(quán)帝制而言的。在孫中山先生看來民權(quán)主義就是，推翻帝制，建立共和，主權(quán)在民，人民享有選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)等直接民權(quán)而得以管理政事。民權(quán)成為人民享有政治地位上的平等自由的保障，民權(quán)也是人民做國(guó)家的主人、官員做公仆的保障。孫中山先生主張人民擁有管理政府的四大權(quán)利即選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)，同時(shí)在政府內(nèi)部按行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)等五權(quán)憲法組織政府，提高政府的效率和能力。[⑩]從上述內(nèi)容可以看出，三民主義對(duì)政治合法性的強(qiáng)調(diào)在重視改善民生提高國(guó)際地位等結(jié)果合法性的同時(shí)，更加重視授權(quán)來源、決策過程和程序的民主合法性。三民主義的政治理想在國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期并沒有實(shí)現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨人在實(shí)現(xiàn)國(guó)家的獨(dú)立解放和繁榮富強(qiáng)、人民生活的逐步改善方面所取得的成就，為自己的執(zhí)政地位爭(zhēng)得了政治上的合法性。同時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨人日益深刻地認(rèn)識(shí)到，“沒有民主就沒有社會(huì)主義”（鄧小平語(yǔ)），“沒有民主就沒有現(xiàn)代化”（胡錦濤語(yǔ)），建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家目標(biāo)的達(dá)成將促進(jìn)政治合法性基礎(chǔ)從傳統(tǒng)民本主義向現(xiàn)代民主主義的轉(zhuǎn)換。

　　無(wú)論是傳統(tǒng)民本主義政治思想，還是近現(xiàn)代民主主義政治思想，都對(duì)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)各界判定執(zhí)政黨和政府的政治合法性產(chǎn)生著重要影響。綜合民本主義和民主主義政治思想，可以看到當(dāng)代中國(guó)人們衡量政治合法性的標(biāo)準(zhǔn)有八條，這八條標(biāo)準(zhǔn)也為增強(qiáng)政治合法性指明了基本途徑。在當(dāng)代中國(guó)增強(qiáng)政治合法性的基本途徑至少有這樣八條：

　　一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)國(guó)富民。近代以來，救亡圖存，振興中華，成為中國(guó)社會(huì)的最強(qiáng)音，哪個(gè)政黨和政府能夠完成這一歷史任務(wù)，哪個(gè)政黨及其政府就能贏得民眾的認(rèn)同和支持。執(zhí)政黨和政府的政治合法性在很大程度上取決于它促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，提高綜合國(guó)力，改善人民生活的能力和政績(jī)。鄧小平對(duì)此有著深刻的認(rèn)識(shí)。他指出：發(fā)展是硬道理，“不改革開放，不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不改善人民生活，只能是死路一條”。[11]只有通過改革開放，大力解放和發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民生活水平，使中國(guó)屹立于世界先進(jìn)民族之列，才能顯示社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，才能使共產(chǎn)黨政權(quán)贏得人民群眾的衷心擁護(hù)和支持。十六大以來的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體基于同樣的理由，提出了“聚精會(huì)神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展”的中心任務(wù)。政績(jī)合法性已經(jīng)成為黨和政府的政治合法性的重要來源和基礎(chǔ)，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，強(qiáng)國(guó)富民，成為政績(jī)最重要的內(nèi)容，同時(shí)也成為人們?cè)u(píng)價(jià)政權(quán)的政治合法性的首要標(biāo)準(zhǔn)。

　　二是改善收入分配，促進(jìn)社會(huì)公平。中國(guó)自古以來就有著反對(duì)貧富兩極分化，“不患寡而患不均”，主張“均貧富，等貴*”的“均平”思想傳統(tǒng)，這種思想傳統(tǒng)對(duì)政權(quán)合法性的延續(xù)有著重大的影響。世界銀行對(duì)東亞經(jīng)驗(yàn)的研究表明，東亞各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在經(jīng)濟(jì)起飛過程中，為了贏得統(tǒng)治的合法性，制定了分享增長(zhǎng)的戰(zhàn)略，力求使社會(huì)各階層在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程中普遍受益，而后者是民眾支持政府的關(guān)鍵所在。[12]中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人自90年代以來日益深刻地認(rèn)識(shí)到，收入分配不公，收入差距日益增大，引起群眾的普遍不滿，并蠶食著執(zhí)政黨和政府的政治合法性基礎(chǔ)。因此，以社會(huì)公平為政策導(dǎo)向，努力縮小收入分配的地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和階層差別，建立和完善社會(huì)安全網(wǎng)，扶助弱勢(shì)和困難社會(huì)群體并維護(hù)其權(quán)利，使發(fā)展成果惠及全體人民，使人民群眾從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果中普遍受益，將成為執(zhí)政黨增強(qiáng)政治合法性的一條長(zhǎng)期有效的重要途徑。[13]

　　三是建立廉潔和透明政府，增強(qiáng)公民對(duì)政府的信任。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化是政府存在的理由和目的之所在，如果各級(jí)政府官員只顧追求私人利益最大化而罔顧社會(huì)公眾利益導(dǎo)致貪污腐敗泛濫成災(zāi)，政府就將失去其存在的理由。政府腐敗會(huì)導(dǎo)致公民失去對(duì)政府的信任和支持，是造成政治合法性危機(jī)的重要根源。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　建設(shè)廉潔政府是增強(qiáng)政治合法性的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。一個(gè)廉潔政府首先應(yīng)當(dāng)是一個(gè)廉價(jià)政府，政府應(yīng)當(dāng)盡可能降低行政運(yùn)行成本，輕稅薄費(fèi)，減輕民眾的各種稅收和非稅負(fù)擔(dān)，與民休養(yǎng)生息，同時(shí)避免與民爭(zhēng)利。一個(gè)廉潔政府還應(yīng)當(dāng)是一個(gè)透明政府，“陽(yáng)光是最好的殺毒劑”，只有實(shí)行盡可能徹底而全面的政務(wù)公開，保證公民的知情權(quán)，才能增加公民對(duì)政府所作所為的理解和支持。

　　四是提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，滿足公眾對(duì)政府的需要。政府的存在是因?yàn)樗�能提供�?nèi)外安全、糾紛調(diào)停、公共工程、公益事業(yè)等公共物品或公共服務(wù)，從而滿足社會(huì)公眾對(duì)政府的需要。公民對(duì)政府所提供的公共物品的數(shù)量和質(zhì)量、時(shí)效和成本的滿意程度，是他們?cè)u(píng)價(jià)政府的政治合法性程度高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)政府如果不能為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效低成本的公共物品或公共服務(wù)，公眾必然會(huì)對(duì)這個(gè)政府的能力和業(yè)績(jī)感到失望，更換政府及其領(lǐng)導(dǎo)人必然會(huì)成為人們的共同愿望。建設(shè)一個(gè)優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)型政府，提高政府對(duì)公眾要求的回應(yīng)性，成為增強(qiáng)政治合法性的一條重要途徑。

　　五是勤政愛民，公道正派，清廉自持，增強(qiáng)道德正當(dāng)性。中國(guó)傳統(tǒng)政治秩序的基礎(chǔ)在于道德秩序，君主與臣民須彼此互盡道德義務(wù)，臣民的“忠”和君主的“仁”缺一不可。這樣就對(duì)各級(jí)統(tǒng)治者履行自己的道德義務(wù)提出了很高的道德要求。因此政治統(tǒng)治的道德正當(dāng)性始終在中國(guó)政治合法性的構(gòu)建中占據(jù)著十分重要的地位。千百年來人們對(duì)堯舜禪讓，大禹治水，周公吐哺的傳誦反映了人們對(duì)圣明的君主的期許。民本主義思想家更是認(rèn)為只有德配天地的圣人才有資格成為統(tǒng)治者，反之失德無(wú)道的君主則人人可以起來加以討伐。即使在當(dāng)代，人們對(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)人仍是按照最高的道德標(biāo)準(zhǔn)來要求。只有那些勤政愛民，鞠躬盡瘁，無(wú)私奉獻(xiàn)，全心全意為人民服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人才會(huì)得到人民群眾的衷心愛戴和擁護(hù)�！肮�生明，廉生畏”，古今皆如此。政治的清明來自官員秉公執(zhí)法，公道正派，公平公正，不循私情�！盁o(wú)欲則剛”，官員的權(quán)威來自心地?zé)o私，操守清白，清廉自持。官員的言行代表著政府的形象，公眾則掌握著評(píng)判其是非善惡的道德量尺。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人以身作則，勤政愛民，清正廉潔，為全體公務(wù)員樹立道德典范，無(wú)疑有助于改善黨和政府的形象，增強(qiáng)政權(quán)的政治合法性。

　　六是推動(dòng)選舉民主和代議民主，增強(qiáng)授權(quán)來源合法性�，F(xiàn)代民主政治堅(jiān)決反對(duì)君主“授命于天”和君權(quán)神授的理論，而提倡“主權(quán)在民”和實(shí)行民主共和的政治理念，人民的同意成為現(xiàn)代政治合法性最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。選舉民主是民主的一項(xiàng)基本內(nèi)容，它是“主權(quán)在民”和人民的同意的原則的制度保障。只有實(shí)行自由的、競(jìng)爭(zhēng)性的普選制度，才能使各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力來源真正建立在人民授予的基礎(chǔ)上，從而實(shí)現(xiàn)授權(quán)來源的合法化并建立其名副其實(shí)的責(zé)任政府。在國(guó)土廣大和人口眾多的大國(guó)中，代議制民主成為人民管理國(guó)家事務(wù)的可行民主形式。各級(jí)人民代表大會(huì)成為最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，同時(shí)也是政府、法院、檢察院的授權(quán)主體和監(jiān)督主體。代議機(jī)關(guān)受人民的委托審議決定國(guó)家的大政方針，制定法律法規(guī)，選舉產(chǎn)生政府和法院、檢察院組成人員，監(jiān)督其工作。因此，推動(dòng)選舉民主向深度和廣度發(fā)展，完善人民代表大會(huì)制度并充分發(fā)揮其功能，成為增強(qiáng)政治合法性的一條重要途徑。

　　七是推進(jìn)協(xié)商民主，增強(qiáng)決策合理性和合法性。選舉民主和代議制民主屬于間接民主，在拓展公民參與的深度和廣度方面有著自身的局限性。20世紀(jì)后期以來，協(xié)商民主的理論與實(shí)踐日益引起人們的重視。“協(xié)商民主理論家主張民主的核心應(yīng)當(dāng)是偏好的轉(zhuǎn)換，主張公共政策必須經(jīng)由公共協(xié)商的過程，通過自由、平等的公民之間進(jìn)行的協(xié)商或?qū)徸h，通過討論、對(duì)話和爭(zhēng)辯，而后做出理性的判斷和決定”。[14]協(xié)商民主具有賦予政治決策以合法性的功能，它關(guān)心的是建構(gòu)一種作為過程的民主，目的是實(shí)現(xiàn)普遍接受的判斷或達(dá)成共識(shí)，因而具有僅僅作為聚合私人利益的機(jī)制的民主程序所缺乏的合法性。統(tǒng)計(jì)選票前的公開爭(zhēng)論、討論和集體的理性反思過程對(duì)于結(jié)果合法性來說是關(guān)鍵的。[15]中國(guó)古代政治強(qiáng)調(diào)各級(jí)官員要體察民情，了解民意，自上而下地咨詢、商量和征求意見，以增強(qiáng)決策的合理性，這種垂直咨商的政治傳統(tǒng)具有發(fā)展為平等協(xié)商的民主決策的潛力。建國(guó)后我們所建立的政治協(xié)商制度和建黨后形成的群眾路線的決策傳統(tǒng)，為我們發(fā)展協(xié)商民主提供了可資利用的寶貴資源。積極推進(jìn)協(xié)商民主，建立和完善參與式?jīng)Q策的相關(guān)制度安排，將使決策更加充分地反映民意，提高決策質(zhì)量，進(jìn)一步增強(qiáng)政治決策的合理性和合法性。

　　八是建設(shè)法治國(guó)家，增強(qiáng)法律合法性。通過非法手段獲得權(quán)力和以違法方式行使權(quán)力很難獲得人們的認(rèn)可和自愿服從，因此政治權(quán)力的獲得和運(yùn)用具有法律上和程序上的合法性是公眾自覺認(rèn)同和自愿服從的前提條件。建設(shè)法治國(guó)家的目的是為了用憲法和法律保障公民的權(quán)利，限制和約束政府及其官員的權(quán)力，保證權(quán)力的獲得和運(yùn)用合乎憲法和法律的要求，保證各級(jí)官員在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)而沒有凌駕于憲法和法律之上的特權(quán)。憲政民主和法治國(guó)家實(shí)際上將公民和國(guó)家之間承認(rèn)統(tǒng)治權(quán)和保障公民權(quán)之間的交換性契約關(guān)系用憲法和法律的形式固定下來，為政治合法性奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。因此，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家成為增強(qiáng)黨和政府的政治合法性的一條非常重要的途徑。

　　轉(zhuǎn)型期中國(guó)的政治合法性基礎(chǔ)實(shí)際上是主要表現(xiàn)為政績(jī)合法性的結(jié)果合法性與民主法治所體現(xiàn)的過程和程序的合法性的混合體。政績(jī)合法性因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不可能永遠(yuǎn)高速增長(zhǎng)和決策不可能永遠(yuǎn)沒有失誤而會(huì)出現(xiàn)難解的困局。因此，實(shí)現(xiàn)政治合法性基礎(chǔ)從傳統(tǒng)民本主義的政績(jī)合法性向現(xiàn)代民主法治的政治合法性基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變，是一項(xiàng)雖然困難重重但不得不完成的歷史任務(wù)。

　　二、中國(guó)地方政府創(chuàng)新與政治合法性

　　所謂政府創(chuàng)新，就是“公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革”。[16]公共權(quán)力機(jī)關(guān)在中國(guó)包括各級(jí)黨委、政府及其職能部門以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等擔(dān)負(fù)有行政管理職能的官方群團(tuán)組織。政府創(chuàng)新的內(nèi)容涉及到各級(jí)政府及其職能部門的職能定位、管理方式、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、業(yè)務(wù)流程、工作方法、技術(shù)手段等諸多方面，概括起來就是政府管理體制創(chuàng)新和政府管理技術(shù)創(chuàng)新。改革開放以來，中國(guó)各級(jí)黨委和政府積極探索和推動(dòng)政府創(chuàng)新，取得了豐碩的成果。為了總結(jié)、交流和推廣中國(guó)地方政府創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心在海內(nèi)外基金會(huì)支持下從2000年起開展了以“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選頒獎(jiǎng)為工作平臺(tái)的大型項(xiàng)目“中國(guó)地方政府改革與創(chuàng)新”研究與獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃�！爸袊�(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”每?jī)赡暌淮�，迄今已舉辦三屆。

　　2000年開始的第一屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”通過有獎(jiǎng)?wù)魑牡男问秸骷��?20個(gè)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)申請(qǐng)項(xiàng)目，最后選拔出10名優(yōu)勝獎(jiǎng)，10名提名獎(jiǎng)。2003年開始的第二屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”受突如其來的“非典”事件影響，征集到的地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)申請(qǐng)項(xiàng)目下降為245項(xiàng)，從中最后評(píng)選出10名優(yōu)勝獎(jiǎng)，5名提名獎(jiǎng)和3名鼓勵(lì)獎(jiǎng)。2005年開始的第三屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”征集到283個(gè)地方政府創(chuàng)新申請(qǐng)項(xiàng)目，最后從中評(píng)選出10名優(yōu)勝獎(jiǎng)， 14名入圍獎(jiǎng)和1名組委會(huì)獎(jiǎng)。這三屆地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)總的申請(qǐng)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到848項(xiàng)，共有63個(gè)項(xiàng)目入圍獲獎(jiǎng)（其中每屆有10名優(yōu)勝獎(jiǎng)），在最后評(píng)選前課題組對(duì)這些入圍項(xiàng)目的申請(qǐng)內(nèi)容進(jìn)行了獨(dú)立客觀的實(shí)地考察并對(duì)項(xiàng)目受益者進(jìn)行了訪談和座談， 隨后撰寫了獨(dú)立的項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告，作為最后評(píng)選的參考。這些獨(dú)立評(píng)估報(bào)告對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目的實(shí)際成效進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)，具有較高的可信性，可以作為研究申請(qǐng)項(xiàng)目實(shí)際效果的基本依據(jù)。

　　本項(xiàng)研究根據(jù)課題組的獨(dú)立評(píng)估報(bào)告對(duì)這三屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的63個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的類型劃分、實(shí)施效果進(jìn)行了歸納整理，并初步分析了實(shí)施效果和政治合法性之間的關(guān)聯(lián)問題。這63個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目又可以分為政治改革、行政改革和公共服務(wù)創(chuàng)新三大類別。

　　在63個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中有27個(gè)屬于政治改革類創(chuàng)新項(xiàng)目（其中第一屆11個(gè)，第二屆6個(gè)，第三屆10個(gè)），約占43%，是這三大類中所占比例最高的。而在這些政治改革類項(xiàng)目中，各個(gè)子類的排序依次為：民主選舉（共10項(xiàng)，內(nèi)容包括黨內(nèi)民主選舉，團(tuán)內(nèi)民主選舉，婦聯(lián)民主選舉，人民民主選舉）；
公民參與（共9項(xiàng)）；
政務(wù)公開（共7項(xiàng)）；
決策改革（共4項(xiàng)）；
權(quán)力監(jiān)督（共3項(xiàng)）；
司法改革（共2項(xiàng)）；
立法改革、干部選拔（各1項(xiàng)）。

　　就項(xiàng)目實(shí)施效果及其與政治合法性的關(guān)聯(lián)來看，政治改革類政府創(chuàng)新項(xiàng)目從多個(gè)方面直接而有力地增強(qiáng)了政治合法性。民主選舉類項(xiàng)目直接增強(qiáng)了政治合法性。這10個(gè)民主選舉類項(xiàng)目的實(shí)施效果中所提到的增強(qiáng)了群眾對(duì)黨和政府的認(rèn)同感、信任感和支持程度，增強(qiáng)了黨、團(tuán)、婦聯(lián)組織的凝聚力，改善了干群關(guān)系，這些都是政治合法性得到強(qiáng)化的直接表現(xiàn)。這說明民主選舉本身由于解決了授權(quán)來源的合法性問題而直接具有增強(qiáng)政治合法性的功效。民主選舉類項(xiàng)目還具有將高素質(zhì)、能干的精英人物錄用為領(lǐng)導(dǎo)干部，增強(qiáng)他們向選舉他們的當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的效果，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)和舉辦公益事業(yè)，改善民眾生活，又具有增強(qiáng)政績(jī)合法性的功能。公民參與類項(xiàng)目直接增強(qiáng)了政治合法性。這9項(xiàng)公民參與類的實(shí)施效果中談到了公民參與決策提高了政府決策質(zhì)量，減少了決策失誤，有助于政府回應(yīng)公民的要求，解決群眾關(guān)心的一些熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，化解了許多社會(huì)矛盾，減少了信訪量，融洽了干群關(guān)系，這些也都是政治合法性得到增強(qiáng)的直接表現(xiàn)。這說明公民參與本身使得決策過程更加合理，更加容易考慮到各方面的利益和要求，從而增強(qiáng)了決策的合法性。政務(wù)公開類項(xiàng)目也具有直接增強(qiáng)政治合法性的功效。這7項(xiàng)政務(wù)公開項(xiàng)目增強(qiáng)了政府工作的廉潔程度和透明程度，群眾對(duì)干部的工作因決策的透明而放心、理解和信任，透明度增加了合法性。同時(shí)政務(wù)公開使得政府從動(dòng)員和提取資源從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益事業(yè)更加容易獲得群眾的配合，由此促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這又進(jìn)一步增強(qiáng)了政治合法性。決策改革類項(xiàng)目增加了決策過程的透明度，擴(kuò)大了群眾在決策過程中的發(fā)言權(quán)，從而直接增強(qiáng)了政治決策的合法性。權(quán)力監(jiān)督類項(xiàng)目有助于建立廉潔政府和透明政府，有助于官員提高對(duì)自己的道德要求，從而增強(qiáng)公民對(duì)政府的信任，增強(qiáng)政治統(tǒng)治的道德正當(dāng)性。司法改革類項(xiàng)目通過提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務(wù)和進(jìn)行政府文件合法性審查，而直接或間接增強(qiáng)了政治合法性。立法改革類項(xiàng)目通過向公眾開放人大常委會(huì)會(huì)議而增加了立法過程的透明度和公眾參與程度，有助于提高立法質(zhì)量并增加公眾對(duì)立法工作的理解和支持，從而有助于增強(qiáng)政治合法性。

　　在63個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中行政改革類項(xiàng)目為16個(gè)（其中第一屆為4個(gè)，第二屆3個(gè)，第三屆9個(gè)），約占總數(shù)的25%，是這三大類中比例最低的，但卻呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。在這些行政改革類創(chuàng)新項(xiàng)目中，各個(gè)子類項(xiàng)目數(shù)量的排序?yàn)椋?
行政審批（4項(xiàng)）；
社區(qū)管理（3項(xiàng)）；
績(jī)效管理、行政成本、行政激勵(lì)（各2項(xiàng)）；
行政程序、行政責(zé)任、戶政管理（各1項(xiàng)）。

　　就項(xiàng)目實(shí)施效果及其與政治合法性的關(guān)聯(lián)來看，行政改革類政府創(chuàng)新項(xiàng)目主要是從2個(gè)方面間接地增強(qiáng)政治合法性。一是這些項(xiàng)目降低了政府運(yùn)行的行政成本，提高了辦事效率，改善了服務(wù)質(zhì)量，有助于提供優(yōu)質(zhì)高效低廉的公共服務(wù)以滿足公民的需要，從而有助于增強(qiáng)政治合法性。二是其中多數(shù)項(xiàng)目有助于改善投資環(huán)境，為企業(yè)提供便捷高效的審批服務(wù)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的親商服務(wù)環(huán)境，而行政改革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用間接增強(qiáng)了當(dāng)?shù)卣�府的政治合法性。而其中的社區(qū)管理類創(chuàng)新項(xiàng)目由于引入了居民委員會(huì)直接選舉等選舉民主要素并增強(qiáng)了居民委員會(huì)的民主議事功能，因而增強(qiáng)了授權(quán)來源的合法性。需要特別指出的是其中強(qiáng)化行政責(zé)任制的努力增強(qiáng)了政府依法行政和依法追究責(zé)任的能力直接增強(qiáng)了政府的法律合法性，而后者構(gòu)成政治合法性的重要內(nèi)容。

　　在63個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中有22個(gè)屬于公共服務(wù)創(chuàng)新類項(xiàng)目（其中第一屆5個(gè)，第二屆10個(gè)，第三屆7個(gè)），約占總數(shù)的35%。在這些公共服務(wù)類項(xiàng)目各個(gè)子類的排序依次為：扶貧濟(jì)弱（共6項(xiàng)）；
弱勢(shì)群體維權(quán)（共4項(xiàng)）；
公益事業(yè)（共3項(xiàng)）；
社區(qū)服務(wù)（共2項(xiàng)）；
電子政府、服務(wù)基層、公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、社會(huì)保障、軟環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村服務(wù)、服務(wù)政府（各1項(xiàng)）。

　　就項(xiàng)目實(shí)施效果及其與政治合法性的關(guān)聯(lián)來看，公共服務(wù)創(chuàng)新類項(xiàng)目主要從兩個(gè)方面直接增強(qiáng)了政治合法性。扶貧濟(jì)弱類項(xiàng)目、弱勢(shì)群體維權(quán)類項(xiàng)目和社會(huì)保障類項(xiàng)目通過建設(shè)社會(huì)安全網(wǎng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　扶助貧困人口、失業(yè)人口和婦女、兒童等弱勢(shì)群體，維護(hù)外來民工、流浪兒童、家庭婦女等弱勢(shì)群體的法律權(quán)利，改善社會(huì)收入分配狀況，促進(jìn)社會(huì)公正，使各階層民眾普遍受益，從而贏得政治合法性。公益事業(yè)、社區(qū)服務(wù)、農(nóng)村服務(wù)、公共安全、公共教育、公共衛(wèi)生、軟環(huán)境建設(shè)類創(chuàng)新項(xiàng)目提高了服務(wù)質(zhì)量，降低了服務(wù)成本，節(jié)約了資金，通過提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)滿足了公民對(duì)政府的需要，從而增強(qiáng)了政治合法性。公益事業(yè)類和社區(qū)服務(wù)類創(chuàng)新項(xiàng)目還通過民營(yíng)化、市場(chǎng)化改革，為民營(yíng)企業(yè)參與公用事業(yè)投資提供了機(jī)會(huì)。農(nóng)村服務(wù)、公共教育和公共衛(wèi)生類項(xiàng)目提高了人力資本的質(zhì)量，公共安全、軟環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利的環(huán)境。這些無(wú)疑都通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)了政績(jī)合法性。電子政府、農(nóng)技110服務(wù)、服務(wù)型政府、服務(wù)基層類創(chuàng)新項(xiàng)目通過政府管理技術(shù)的創(chuàng)新和對(duì)政府管理職能的重新定位提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境，從而直接或間接地增強(qiáng)了政治合法性。

　　三、關(guān)于中國(guó)地方政府創(chuàng)新與政治合法性的若干思考

　　對(duì)三屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”所有獲獎(jiǎng)項(xiàng)目上述初步的經(jīng)驗(yàn)研究顯示，地方政府創(chuàng)新的確增強(qiáng)了地方政府的政治合法性。政治改革類和公共服務(wù)類政府創(chuàng)新直接增強(qiáng)了政治合法性。民主選舉、公民參與、政務(wù)公開、決策改革、立法改革、司法改革、權(quán)力監(jiān)督、干部選拔等政治改革類項(xiàng)目解決了授權(quán)來源合法性問題，推動(dòng)了公民參與決策和協(xié)商民主的發(fā)展，促進(jìn)了廉潔政府和透明政府建設(shè)，提高了政府工作的法律合法性，從制度上強(qiáng)化了對(duì)政府官員的道德約束，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益事業(yè)的興辦，因而從多個(gè)方面直接增強(qiáng)了政治合法性。扶貧濟(jì)弱、弱勢(shì)群體維權(quán)、公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、社區(qū)服務(wù)、農(nóng)村服務(wù)、環(huán)境建設(shè)等公共服務(wù)類政府創(chuàng)新改善了收入分配狀況，促進(jìn)了社會(huì)公正，提供了優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)和公共品，滿足了公民對(duì)政府的需要，使社會(huì)各階層從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府工作中普遍受益，因而直接增強(qiáng)了以政績(jī)?yōu)榛�礎(chǔ)的政治合法性。行政改革類政府創(chuàng)新則通過間接的方式增強(qiáng)了政治合法性。行政審批、行政程序、行政激勵(lì)、行政責(zé)任、績(jī)效管理、社區(qū)管理、戶政管理等行政改革類政府創(chuàng)新簡(jiǎn)化了行政程序，減少了行政審批事項(xiàng)，強(qiáng)化了行政責(zé)任，提高了行政效率，精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)和人員，放松了行政規(guī)制，這樣既有助于提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，又有助于營(yíng)造親商的投資環(huán)境，從而間接增強(qiáng)了政治合法性。

　　為了增強(qiáng)黨和政府的政治合法性，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安，上級(jí)政府和社會(huì)各界都需要積極支持和鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新。地方政府創(chuàng)新是一項(xiàng)具有風(fēng)險(xiǎn)的事業(yè)，可能出現(xiàn)挫折甚至失敗，可能在創(chuàng)新中出現(xiàn)錯(cuò)誤，創(chuàng)新者所承受的壓力和風(fēng)險(xiǎn)要大于其收入預(yù)期。而成功的政府創(chuàng)新的社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它給創(chuàng)新者個(gè)人所帶來的收益。只有那些具有高度社會(huì)責(zé)任感的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部才會(huì)積極主動(dòng)地推動(dòng)政府創(chuàng)新。因此，上級(jí)政府和社會(huì)各界都要保護(hù)改革者，獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)新者，寬容失敗者，善待出錯(cuò)者，為地方政府創(chuàng)新創(chuàng)造一種良好的社會(huì)氛圍。上級(jí)政府還要為地方政府創(chuàng)新提供必要的理論資源和適度的授權(quán)，使地方政府創(chuàng)新能夠獲得相應(yīng)的理論支撐和施展空間。學(xué)術(shù)界、新聞界還要積極總結(jié)、交流和推廣地方政府創(chuàng)新的最佳實(shí)踐和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過學(xué)術(shù)研究、民間評(píng)估、媒體報(bào)道等多種渠道推動(dòng)地方政府創(chuàng)新不斷向深度和廣度發(fā)展。中央政府和上級(jí)政府對(duì)于在更大范圍內(nèi)乃至全國(guó)范圍內(nèi)推廣地方政府創(chuàng)新的最佳實(shí)踐和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)方面負(fù)有主要責(zé)任。

　　地方層級(jí)的政府創(chuàng)新存在著許多自身難以克服的局限性。以行政改革類政府創(chuàng)新為例。在中央和省級(jí)政府職能部門權(quán)力上收和實(shí)行垂直管理或雙重管理的情況下，一些地方政府發(fā)起的行政審批制度改革、行政程序改革、公共部門績(jī)效評(píng)估、社區(qū)管理體制改革等行政改革類政府創(chuàng)新要么只能在自身管轄權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行有限的改革，要么因這些職能部門依據(jù)上級(jí)主管部門的法律文件抵制相應(yīng)的改革或因上級(jí)部門的批評(píng)責(zé)罰而作罷，要么因“下動(dòng)上不動(dòng)”而回到改革的原點(diǎn)，要么因缺乏上級(jí)的支持而難以在更大的范圍內(nèi)加以推廣。再以政治改革類政府創(chuàng)新為例。這一類政府創(chuàng)新政治風(fēng)險(xiǎn)最大，可持續(xù)性方面遇到的問題也最多。民主選舉、權(quán)力監(jiān)督、干部選拔等方面的政府創(chuàng)新可能會(huì)與現(xiàn)行的憲法、法律、黨章或政策文件的某些規(guī)定相抵觸，這樣就可能被指責(zé)為違反憲法、法律、黨章或政策，創(chuàng)新的發(fā)起者可能會(huì)因此斷送政治前程甚至有牢獄之災(zāi)，相應(yīng)的政府創(chuàng)新也會(huì)因法律合法性問題而難以持續(xù)，盡管它可能在其他方面大大增強(qiáng)了政治合法性。政治改革類政府創(chuàng)新往往會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人的更換，新的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這些不能給自己帶來鮮花、掌聲和晉升機(jī)會(huì)的政府創(chuàng)新不再給予關(guān)注和投入，從而導(dǎo)致相應(yīng)的政府創(chuàng)新無(wú)疾而終。盡管“人存政舉，人亡政息”是各類地方政府創(chuàng)新都會(huì)經(jīng)常遇到的一個(gè)問題，但政治改革類政府創(chuàng)新因動(dòng)力不足而缺乏持續(xù)性的問題似乎更加普遍和突出。公共服務(wù)類政府創(chuàng)新的最大限制是地方政府的財(cái)力有限，分稅制實(shí)行后中央政府和省級(jí)政府在稅收中占有比例過大，地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)速度趨緩財(cái)政實(shí)力有限，這樣無(wú)疑限制了地方政府提供的公共品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，制約著地方公共服務(wù)類創(chuàng)新的方向、速度和規(guī)模。這些都表明地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性和可推廣性面臨著許多地方政府自身難以克服的限制，因而在增強(qiáng)政治合法性的時(shí)間和空間效力上都有著自身的限度。地方政府創(chuàng)新主要是在當(dāng)?shù)胤秶鷥?nèi)增強(qiáng)了本級(jí)政權(quán)的政治合法性，如果不能在更大的地域范圍乃至全國(guó)范圍內(nèi)加以推廣，那么它的功效只能局限在當(dāng)?shù)氐姆秶鷥?nèi)。地方政府創(chuàng)新的最佳實(shí)踐和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)如果不能上升為法律法規(guī)政策或被有關(guān)的法律法規(guī)政策所吸收而加以制度化，這些創(chuàng)新實(shí)踐的持續(xù)性和推廣性都會(huì)遇到嚴(yán)重的問題。地方政府創(chuàng)新如果因當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人的更換或領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而被迫終止，其增強(qiáng)政治合法性的功效也將隨之終止。

　　地方政府創(chuàng)新具有實(shí)驗(yàn)和“試錯(cuò)”的功能，因此政府創(chuàng)新作為一種高風(fēng)險(xiǎn)的事業(yè)由地方政府做開路先鋒具有其合理性。但并非所有的政府創(chuàng)新都必須由地方政府啟動(dòng)，有些政府創(chuàng)新甚至不能由地方政府來進(jìn)行。為了在全國(guó)范圍內(nèi)和在更長(zhǎng)久的時(shí)段內(nèi)增強(qiáng)黨和政府的政治合法性，中央政府有必要在政府創(chuàng)新方面采取更加積極主動(dòng)、奮發(fā)進(jìn)取的態(tài)度。在認(rèn)真總結(jié)地方政府創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，中央政府有必要在全國(guó)范圍內(nèi)系統(tǒng)配套地和循序漸進(jìn)推進(jìn)政治改革類、行政改革類和公共服務(wù)類政府創(chuàng)新，增強(qiáng)黨和政府的執(zhí)政能力和管理能力，全面鞏固政治合法性的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。

　　主要參考文獻(xiàn)：

　　1．劉澤華主編：《中國(guó)古代政治思想史》，南開大學(xué)出版社，1992年版。

　　2．[法]讓-馬克·夸克著：《合法性與政治》，佟心平、王遠(yuǎn)飛譯， 北京：中央編譯出版社，2002年版。

　　3．孫中山：《三民主義》，岳麓書社，2000年版。

　　4．《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社，1993年版。

　　5．俞可平等著：《政府創(chuàng)新的理論與實(shí)踐》，浙江人民出版社，2005年版。

　　6．何增科等著：《基層民主和地方治理創(chuàng)新》，中央編譯出版社，2004年版。

　　7．俞可平主編：《中國(guó)地方政府創(chuàng)新2002》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版；
《中國(guó)地方政府創(chuàng)新 2004》（印刷品）；
《中國(guó)地方政府創(chuàng)新2005——2006》（印刷品）。

　　(作者工作單位：
中共中央編譯局當(dāng)代所 研究員 政治學(xué)博士)

　　* 本項(xiàng)研究基于筆者協(xié)助俞可平教授主持的“中國(guó)地方政府改革與創(chuàng)新”研究與獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃， 該計(jì)劃始于2000年，至今已舉行了三屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選。入圍項(xiàng)目的獨(dú)立評(píng)估報(bào)告（項(xiàng)目簡(jiǎn)介）可從中國(guó)地方政府創(chuàng)新網(wǎng)上瀏覽下載，或參閱俞可平主編：《中國(guó)地方政府創(chuàng)新2002》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版；
《中國(guó)地方政府創(chuàng)新 2004》（印刷品）；
《中國(guó)地方政府創(chuàng)新2005——2006》（印刷品）。

　　[①] [美]杰克·普拉諾等著：《政治學(xué)分析辭典》，胡杰譯， 北京：
中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社， 1986年版，第82頁(yè)。

　　[②] [美]杰克·普拉諾等著：《政治學(xué)分析辭典》，胡杰譯， 北京：
中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社， 1986年版，第82頁(yè)。

　　[③] [美]G·A·阿爾蒙德：《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》，上海譯文出版社1987年版，第36頁(yè)。

　　[④] 張先昌、楊軍政：“傳統(tǒng)政治法律思想中民本思想的法理學(xué)分析”，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2006年第2期，第41頁(yè)。

　　[⑤] 參見孫曉春：“儒家民本思想發(fā)微”，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1995年第5期，第6——7頁(yè)；
俞可平：《中國(guó)傳統(tǒng)政治文化論要》，《空子研究》1989年第2期，第29——30頁(yè)。

　　[⑥]俞可平：“中國(guó)傳統(tǒng)政治文化論要”，《空子研究》1989年第2期，第24——25頁(yè)。

　　[⑦] 孫曉春：“儒家民本思想發(fā)微”，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1995年第5期，第1——7頁(yè)

　　[⑧] 孫中山：《三民主義》，岳麓書社，2000年版，第205頁(yè)。

　　[⑨] 這方面的分析可參見：
王鈞林：“孫中山的民權(quán)主義與儒家的民本主義”，《文史哲》2001年第2期，第71——79頁(yè)；
姜朝暉：“孫中山的民權(quán)思想與傳統(tǒng)民本主義”，《山東師大學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2001年第4期。

　　[⑩] 參見：孫中山：《三民主義》，岳麓書社，2000年版。

　　[11] 《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社，1993年版，第370頁(yè)

　　[12] 世界銀行：《東亞奇跡——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公共政策》（中譯本），中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1995年版，第9頁(yè)。

　　[13] 有關(guān)的論述可參見康曉光：“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公正、民主法治與合法性基礎(chǔ)——1978年以來的變化與今后的選擇”，《戰(zhàn)略與管理》1999年第4期，第76——78頁(yè)。

　　[14] 何包鋼：《協(xié)商民主的發(fā)展——協(xié)商民主理論與中國(guó)地方民主國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集“主編前言”》（陳剩勇、何包鋼主編），中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第3頁(yè)。

　　[15] [英]馬修·×費(fèi)斯廷斯泰因：“協(xié)商、公民權(quán)與認(rèn)同”，引自陳家剛選編《協(xié)商民主》，上海三聯(lián)書店2004年版，第313——314頁(yè)。

　　[16] 俞可平：“論政府創(chuàng)新的若干基本問題”，《文史哲》2005年第4期，第138頁(yè)。

　　來源：中國(guó)政府創(chuàng)新網(wǎng)

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