林卡,范曉光：貧困和反貧困——對中國貧困類型變遷及反貧困政策的研究
發(fā)布時(shí)間:2020-06-02 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊： 
「內(nèi)容提要」本文考察了中國貧困類型的變遷過程，分析了貧困群體的特征和國家反貧困戰(zhàn)略的變化。它以歷史分析和制度分析相結(jié)合的方法，描述了中國反貧困政策演變的過程，闡釋了導(dǎo)致這一進(jìn)程的制度因素，從而為讀者展示中國貧困及反貧困變遷的一般途徑。本文也對中國反貧困經(jīng)驗(yàn)作了評估和總結(jié)，從而把貧困問題的研究從經(jīng)驗(yàn)描述和政策分析層面推進(jìn)到理論分析的高度。本研究將對理解政策變遷的邏輯，深化對國家反貧困戰(zhàn)略制度背景的認(rèn)識，具有一定的意義。
「關(guān)鍵詞」貧困/制度變遷/政策分析/市場經(jīng)濟(jì)
在中國，貧困研究的焦點(diǎn)往往是貧困的度量和發(fā)生率問題，或者是從社會管理的角度出發(fā)來分析政府的反貧困政策效應(yīng)。這種研究取向與薩邁德（Samad ，1996：38）對亞洲貧困研究的評論相一致。在此評論中，作者抱怨亞洲的貧困研究缺乏理論深度。而沈紅（2000）在對中國學(xué)者貧困研究的文獻(xiàn)進(jìn)行回顧后也認(rèn)為，這些研究很少能給讀者提供充分的理論闡釋。姑且不論他們的評論是否恰當(dāng)，這些評論都隱含了一個(gè)共同的要求，即對貧困的研究不應(yīng)僅停留在經(jīng)驗(yàn)描述和政策分析的層次上。因此，本研究把闡釋的重點(diǎn)放在貧困類型變遷和導(dǎo)致變遷的制度性因素上，并試圖通過這些努力來展開對貧困的理論探討。
對貧困問題的制度性研究最早是由湯森德（Townsend，1971：421996：18-32）。從這個(gè)角度出發(fā)去研究中國的貧困問題，我們就有必要把貧困問題放在權(quán)利資源和社會分層的背景中去考察，并把這一問題與制度變遷相聯(lián)系。由此，本文以歷史和制度分析相結(jié)合的方法，去描述貧困類型的變化和貧困群體的變化，從而給讀者展現(xiàn)了中國貧困類型變遷的一般途徑。它又回顧了國家反貧困戰(zhàn)略的變化，闡述政策演變過程及其推動(dòng)力，進(jìn)而評估中國反貧困戰(zhàn)略的成功及其意義。
一、國家貧困狀況的轉(zhuǎn)變
建國伊始，由于基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏和技術(shù)條件的落后，新中國的經(jīng)濟(jì)重建面臨著巨大的挑戰(zhàn)。長期的戰(zhàn)亂和政治動(dòng)蕩，為中國的工業(yè)化進(jìn)程留下“一張白紙”（按照毛澤東的說法），再加上朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)之后西方國家對中國實(shí)施的長期禁運(yùn)，把中國經(jīng)濟(jì)與國際市場相隔離。這些狀況造成了共和國早期相當(dāng)高的絕對貧困率。如在1949～1977年之間（除1956年），國民人均卡路里日攝入量少于2千克（郇建立a ，2003），這反映了當(dāng)時(shí)食品的嚴(yán)重短缺和絕對貧困現(xiàn)象的流行。后來，在國家的努力下，絕對貧困率有了明顯的下降，但是直到這個(gè)時(shí)期末（以1978年為例），仍有2.5億人口生活在貧困線以下（IOSC，2001）。
在這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，國家通過社會主義運(yùn)動(dòng)，逐漸建立起一個(gè)以集體為單位的社會網(wǎng)絡(luò)來保障人們的基本生活。在農(nóng)村，土地改革運(yùn)動(dòng)消滅了土地私有制，國家把農(nóng)民組織起來納入到人民公社的體系中，從而使公社成為農(nóng)民福利的依靠。由于這一集體制體系起到相當(dāng)?shù)谋Ｕ献饔�，農(nóng)民的生活資源雖然短缺，但并不意味著大規(guī)模的貧困。正如關(guān)信平所說：在前三個(gè)十年中的最初十年，農(nóng)村貧困并不見得是一個(gè)大問題，因?yàn)檗r(nóng)民的收入是平等分配的（Guan，2003：75）。在城市，通過對工商業(yè)的所有制改造形成了公有制企業(yè)（國家所有制和集體所有制企業(yè)），他們雇傭了99％的城市勞動(dòng)力（國家統(tǒng)計(jì)局，1986）。國家實(shí)行“低工資、高就業(yè)、高福利”（Lee ，2001：61；
Chen ，2003a：53）的政策，并設(shè)立基本生活資料的定量供應(yīng)制度、充分就業(yè)制度、較為平等的工資分配制度，以及在城市中建立的社會保障和公共服務(wù)體系。與此同時(shí)，企業(yè)福利的供給也在某種程度上補(bǔ)償了城市工人的低工資。在這一制度框架中，城市貧困的壓力非常小，“城市的窮人事實(shí)上并‘不十分擔(dān)心他們的生活’，因?yàn)閲液图w能夠保障他們的基本生活”（Mok ，1987：240）。
改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)80年代的快速發(fā)展使絕對貧困狀況有了很大的改善。農(nóng)民的年人均收入從1978年的134元增長到1985年的397元，進(jìn)而達(dá)到1989年的602元和2003年的2622元（國家統(tǒng)計(jì)局，2004）。與此相應(yīng)，農(nóng)村的貧困人口由1978年的近2.6億下降到1998年底的4200萬，即由占農(nóng)村總?cè)丝诘?/3下降到1/20（世界銀行，2001：7）。在城市，工資改革使獎(jiǎng)金成為工資的基本組成部分（Howell，1997：154），這使工人平均工資增長了近40％（Xiao Wang ，1986：450）。人們收入的提高也造成了恩格爾系數(shù)的下降，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)資料顯示，這一指標(biāo)在農(nóng)村和在城市分別從1978年的67.7％和57.5％降低到1989年的54.8％和54.5％（國家統(tǒng)計(jì)局，2004：357）。
然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展也加劇了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。例如反映在人們的收入上，在1980年，甘肅和貴州的農(nóng)民人均純收入分別是浙江農(nóng)民的44.9％和49.3％，而這一比例到1988年進(jìn)一步下降到37.7％和44.1％（國家統(tǒng)計(jì)局，1990：314）。在西部地區(qū)，劣的生態(tài)環(huán)境和落后的信息、交通和通訊條件使這些地區(qū)很難吸引外來投資者，因而所得到的人力和資本投入也較少（王紹光，2001）。與此相反，由于改革開放以來國家給予經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)許多特殊的優(yōu)惠政策，而這些開發(fā)區(qū)絕大多數(shù)設(shè)在東部沿海地區(qū)（Ngan Hui，1996；
Wong ，1998），因而這種國家的政策傾斜使東部沿海地區(qū)具有比內(nèi)地高得多的經(jīng)濟(jì)增長率。據(jù)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料顯示，在1992年到1998年間，這些東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長為西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的2倍（Fang，Zhang Fan ，2004：311，316-317），而這種失衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可避免地會影響貧困狀況。于是，當(dāng)東部地區(qū)的農(nóng)村絕對貧困率從1988年的9％下降到1995年的5％時(shí)，該比率在內(nèi)地卻從26％增長到39％（Unger ，2002：171）。
改革開放所帶來的經(jīng)濟(jì)增長也在一定程度上強(qiáng)化了相對貧困問題。經(jīng)濟(jì)增長固然為人們致富創(chuàng)造了很多的機(jī)會，但這些機(jī)會卻很難被公平地分配。特別是在改革進(jìn)程中，部分官員會利用其手中的權(quán)力去贏取個(gè)人利益，造成“官員的資產(chǎn)階級化（embourgeoisiement of cadres）”的現(xiàn)象（So，2003：367），而國家推行的“鼓勵(lì)一部分人先富起來”政策也催生了新中產(chǎn)階級的出現(xiàn)，強(qiáng)化了所有者的權(quán)力，削弱了工人階級的經(jīng)濟(jì)地位①。這樣，社會各階層間的收入鴻溝越拉越大。以城鎮(zhèn)居民的基尼系數(shù)為例，該系數(shù)在1978年為0.233，但到1995年提高到0.4，并于近年超過0.45（樊平，1996：66；
Unger ，2000：171，footnote2；
Guan，2003：72）。同時(shí)在居民總收入中，1990年20％的低收入層占城市居民財(cái)富總和的比重為9％，而這一比例在1998年下降到5.5％；
與此相反，在20％最高收入層中，這一比例卻從38.1％增長到52.3％（Guan，2003：72）。此外，調(diào)查也表明高收入家庭的可支配收入平均是貧困家庭4倍多（唐鈞，2002：23）。特別是在城鄉(xiāng)居民之間，從1978年至2003年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從343元增加到8500元，農(nóng)民人均純收入從133元增加到2622元，兩者間的差距從1978年的2.58倍擴(kuò)大到2003年的3.24倍（宋林飛，2005：57）。這些資料表明了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中伴隨著階層鴻溝的拉大和相對貧困的加劇。
總之，中國貧困類型的演變是一個(gè)從全國范圍內(nèi)的大規(guī)模的絕對貧困（改革前）轉(zhuǎn)變到以區(qū)域貧困為焦點(diǎn)（主要是20世紀(jì)80年代以來）的過程，并進(jìn)而轉(zhuǎn)向由社會階層分化造成的相對貧困為核心的階段（20世紀(jì)90年代中期以來）。這一轉(zhuǎn)化過程表明了中國近二十年的改革開放促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低了絕對貧困率，使中國成為發(fā)展中國家中貧困率最低（低于3％）的國家。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性也使許多西北和東北部省份處于明顯的不利地位，從而使區(qū)域貧困成為一個(gè)焦點(diǎn)。盡管如此，目前貧困問題給我們帶來的主要挑戰(zhàn)是相對貧困問題；
市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作加劇了收入的不平等化，而住房、醫(yī)療和消費(fèi)價(jià)格等上漲也給低收入家庭帶來了沉重的生存壓力。這些情況表明，貧困類型的轉(zhuǎn)化是一個(gè)與制度變遷相對應(yīng)的過程。因此，要理解中國貧困類型的變化，我們必須從制度分析的角度出發(fā)去把握貧困現(xiàn)象背后所具有的制度因素，并在中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下來解釋貧困現(xiàn)象。
二、貧困群體的特征
改革開放前，農(nóng)民的日常生活水平要比城市居民低得多，他們構(gòu)成了貧困群體的主體。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)資料，1952年城市居民的支出是農(nóng)民的2.4倍，而這種差距一直保持到20世紀(jì)70年代末期。以1979年為例，如果把農(nóng)民的支出假定為1，那么農(nóng)民與城市居民的比例為1∶2.7（國家統(tǒng)計(jì)局，1986：646）。由此可以理解在那個(gè)時(shí)期，貧困主要存在于鄉(xiāng)村，尤其是那些處于內(nèi)地省份的農(nóng)村地區(qū)。造成這種大規(guī)模農(nóng)村貧困現(xiàn)象的原因是多方面的，包括對農(nóng)業(yè)投入不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化程度低，以及公社這種“大鍋飯”的組織形態(tài)對抑制農(nóng)民生產(chǎn)積極性的負(fù)面影響。同時(shí)，當(dāng)時(shí)國家執(zhí)行的以農(nóng)村/農(nóng)業(yè)為代價(jià)去支持城市/工業(yè)發(fā)展的策略（Fang，Zhang Fan，2004：308）也是一個(gè)基本的原因，因?yàn)檫@一策略的運(yùn)用使國家將相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到工業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到這個(gè)時(shí)期結(jié)束時(shí)，這一轉(zhuǎn)移的價(jià)值總量達(dá)到了6120億（Zhou，1994）。國家通過戶口制度、社區(qū)控制等手段實(shí)施城鄉(xiāng)隔絕政策，盡管在理論上國家也強(qiáng)調(diào)消滅工農(nóng)、城鄉(xiāng)和腦體之間這三大差別。這些政策導(dǎo)致了工農(nóng)互斥、城鄉(xiāng)對立②，并在社會組織形態(tài)上，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度模式，出現(xiàn)兩個(gè)不平等階層——“特權(quán)的城市和沒有特權(quán)的農(nóng)村”（Fan ，2002：106）。
然而，20世紀(jì)80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施使農(nóng)村的生活狀況發(fā)生了根本性的變化。它使農(nóng)民能夠自主地決定種植什么和種植多少，從而調(diào)動(dòng)了勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性（Bian，2002：94）。其后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展（Liang ，Chen Gu，2004：209，表10.1）和第三產(chǎn)業(yè)中非農(nóng)勞動(dòng)收入的增加更極大地提高了農(nóng)民的收入水平，緩解了農(nóng)村的貧困狀況。結(jié)果，全國貧困人口的規(guī)模從1978年的25000萬（占農(nóng)村人口的31％）減少到1985年的12500萬（14.8％）（康曉光，2002），而這一貧困人口數(shù)量的減少又是伴著劃分貧困線的標(biāo)準(zhǔn)的提高來實(shí)現(xiàn)的。例如，1984年國家貧困線的劃分標(biāo)準(zhǔn)為人均年收入120元，而這一標(biāo)準(zhǔn)到2000年提高到625元（Tang，2002；
郇建立a ，2003）。由此，盡管直到80年代末農(nóng)村貧困現(xiàn)象依然嚴(yán)重（李實(shí)、古斯塔夫森，1996：44），但它已不再是中國貧困研究的唯一焦點(diǎn)問題。
隨著農(nóng)村貧困現(xiàn)象的減少，城市貧困卻呈現(xiàn)增加的趨勢。雖然學(xué)者們根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)推算出不同的城市貧困人口規(guī)模（唐鈞，2002，2004），但是他們都承認(rèn)在現(xiàn)階段城市貧困率在不斷增長。誠然，這一變化的核心不在于比率的增長而在于構(gòu)成的變化。過去，城市貧困者主要是那些由個(gè)人原因造成的“三無”群體，包括那些無收入、無工作能力和無家庭支持的人（Guan，2003：78）。而現(xiàn)階段，盡管這些“三無”群體仍然存在，更多的城市貧困者則來源于由市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的“新的城市貧困群體”。這些人包括失業(yè)、下崗人員，停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)中的半失業(yè)者和其他的一些由市場因素引起的貧困者（朱慶芳，2003）。據(jù)一些學(xué)者估計(jì)，他們占目前城市貧困人口總數(shù)的70％～90％（Wang Zhao ，2003：109）。
在涉及城市貧困問題時(shí)，一個(gè)特別值得關(guān)注的問題是流動(dòng)勞動(dòng)力（主要是“農(nóng)民工”群體）的貧困問題。隨著城市化進(jìn)程的加速③，“農(nóng)民工”群體在90年代迅速膨脹，達(dá)到約1000萬左右的規(guī)模（Fan ，2002：103）。如果用農(nóng)村的生活水準(zhǔn)去衡量，這些農(nóng)民工的收入或許并不低④，但在城市生活中，他們作為都市生活的“陌生人”，處在很低的生活水平上。許多農(nóng)民工居住在城市邊緣（特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部），缺乏水電，生活環(huán)境很差（So，2003），有的甚至被當(dāng)成包身工⑤。這些農(nóng)民工為了尋找更好的工作機(jī)會而進(jìn)入城市，但艱難的城市生活使他們中的許多人最終成了“三無”（Fan ，2005）人群——無土地（因?yàn)殡x開了農(nóng)村），(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
無固定工作場所（因?yàn)閮H僅是臨時(shí)工）和無社會保障（只是城市居民擁有）。農(nóng)民工的貧困不僅作用于農(nóng)民工本人，還影響到他們子女的教育和生存環(huán)境，進(jìn)而形成“貧困的再生產(chǎn)”。
綜上所述，成功的經(jīng)濟(jì)改革緩解了農(nóng)村貧困狀況，使農(nóng)民的生活水平有了顯著的提高。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給工人帶來巨大的市場風(fēng)險(xiǎn)，特別是國有企業(yè)改革直接把以往受國家保障的職工推向市場，造成了大量的失業(yè)和下崗人員。正如一些學(xué)者指出，城市的經(jīng)濟(jì)改革使“國企工人的半無產(chǎn)階級化（the semi-proletarianization of state workers）”（So，2003：369），加劇了城市貧困問題（涉及絕對貧困和相對貧困兩方面）。這樣，在新的條件下，貧困不再局限于個(gè)人原因，而是與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、階層化和改革的進(jìn)程相伴隨的社會現(xiàn)象。同時(shí)，我們也注意到游離于城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)工人，即農(nóng)民工群體，他們處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之外，是被排斥于社會基本結(jié)構(gòu)的特殊群體。雖然他們的經(jīng)濟(jì)收入很可能會比那些從事農(nóng)業(yè)勞作的農(nóng)民高，但他們在城市中所處的弱勢地位，使他們很容易陷入貧困。
三、國家反貧困策略的轉(zhuǎn)變
為了履行政府的父權(quán)主義（paternalist ）責(zé)任和確保政權(quán)體系的合法性，國家不得不采用各種社會政策去應(yīng)對貧困問題的挑戰(zhàn)。這些政策包括引進(jìn)和強(qiáng)化社會保障制度，擴(kuò)大雇主責(zé)任制，實(shí)施累進(jìn)稅，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，以及用土地改革，財(cái)產(chǎn)積累及區(qū)域發(fā)展等手段去消滅貧困（Townsend，1971：45；
Silva Athukorala ，1996：78-79）。在考察政府反貧困戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)和策略選擇上，我們必須考慮以下幾個(gè)基本點(diǎn)：第一，國家反貧困戰(zhàn)略的制訂與國家的發(fā)展戰(zhàn)略密不可分；
第二，反貧困戰(zhàn)略及其執(zhí)行的有效性取決于其社會制度的特征；
第三，對反貧困戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)，不僅要考慮到特殊貧困群體的特征，也要考慮到那些非貧困的群體（yen，1996：11-14），因?yàn)檫@些非貧困群體對貧困的看法會影響國家反貧困戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)和實(shí)施。
基于這些觀點(diǎn)，我們可以看到中國反貧困戰(zhàn)略經(jīng)歷了一個(gè)演變過程。建國以后，黨和政府認(rèn)為導(dǎo)致貧困的主要原因在于所有制，因而對所有制的改造就成為消除貧困的主要途徑。在農(nóng)村，政府通過土地改革，推翻了土地的私有制，并逐漸形成一個(gè)三級所有的集體經(jīng)濟(jì)體系（公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)）；
在城市，通過國有化運(yùn)動(dòng)完成了對工商業(yè)的社會主義改造，建立公有制基礎(chǔ)。在這一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，國家通過八級工資制的實(shí)施有效地縮小了就業(yè)人口中的收入差距。此外，國家也為城市居民提供各種生活津貼和票證，以及職工醫(yī)療衛(wèi)生保障和公共教育，從而確保他們的基本生活。盡管這一體系后來被形容為具有諷刺意味的“大鍋飯”模式（Leung ，1995；
Tang Ngan，2001：254），但在當(dāng)時(shí)它有效地防止了城市貧困率的增長（康曉光，2002）。
對于特殊貧困群體，國家建立了以“依賴于集體，依賴于群眾，通過生產(chǎn)來自給自足，同時(shí)國家提供必要的福利救助”為原則的社會救助體系（Wang，1998：94）。這些原則反映了國家通過集體對貧困者的救助的方針，并確定了一個(gè)防范性的（preventative）的社會保障導(dǎo)向（Mok ，1987：238；
Wang ，1998）。在農(nóng)村，五保戶制度和合作醫(yī)療制度的建立為廣大農(nóng)民建構(gòu)了一個(gè)基本的安全網(wǎng)；
在城市居民中，企業(yè)工會擔(dān)負(fù)起組織福利活動(dòng)和提供職工社會救助的責(zé)任，而社區(qū)對當(dāng)?shù)鼐用裉貏e是對非就業(yè)人口提供各種救助和社會服務(wù)�？傊�，這種國家組織的集體主義福利模式在福利保障和社會控制兩方面都起了重要作用。
改革開放以后，舊有的以集體保障為核心的福利模式的運(yùn)作面臨了極大的挑戰(zhàn)。從20世紀(jì)80年代中期后，隨著公社的瓦解和企業(yè)福利減少，集體性的收入下降很快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，集體收入在農(nóng)村家庭總收入的比重從1978年的66％降低到1985年的8％（國家統(tǒng)計(jì)局，1986：673）。這樣，以往強(qiáng)調(diào)集體責(zé)任的福利模式功能弱化，而平均主義的戰(zhàn)略被新的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的戰(zhàn)略所替代。作為這一以發(fā)展為導(dǎo)向的戰(zhàn)略的反映，“國家反貧困計(jì)劃”開始執(zhí)行。自1984年起，國家開始設(shè)立以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心任務(wù)的反貧困計(jì)劃，而到1986年，國務(wù)院設(shè)立了反貧困指導(dǎo)小組來執(zhí)行這個(gè)計(jì)劃。為此，在1986～1992年間，國家每年投入四百多萬元作為反貧困的資金（Guan，2003：76），而在整個(gè)90年代，國家財(cái)政部先后又投入十億多元去支持西部地區(qū)的反貧困計(jì)劃。作為配套措施，國家各主要銀行也投入了大量的資金，作為無息或者低息貸款去幫助西部的發(fā)展（康曉光，2002）。
“反貧困計(jì)劃”的發(fā)展導(dǎo)向也反映在資金的使用上。它改變了以往國家對貧困地區(qū)的資金投入主要用于支付個(gè)人的生活救濟(jì)金的方式，而是把該資金作為發(fā)展投資，投向道路、飲水和農(nóng)田等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上（Yan ，Yuan Wang，1996：152；
郇建立a ，2003）。在政策分析者看來，如果資金只用于貧困救助而不是去強(qiáng)化人們經(jīng)濟(jì)自立能力，那么這一反貧困計(jì)劃是不成功的（Mok ，1987：243；
Xiao Wang，1986：454-456）。在隨后的發(fā)展中，反貧困工作進(jìn)而從經(jīng)濟(jì)援助擴(kuò)展到對教育、公共衛(wèi)生、技術(shù)和文化等領(lǐng)域的支持。通過這些手段，國家通過提高貧困地區(qū)人們的生產(chǎn)能力，改善該地區(qū)的基礎(chǔ)環(huán)境條件等方式，來促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。這一指導(dǎo)思想也體現(xiàn)在國家新近頒布的2001～2010反貧困計(jì)劃中。該計(jì)劃強(qiáng)調(diào)以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和強(qiáng)化教育作為縮減貧困的主要途徑（Guan，2003：77）。當(dāng)然，采用這種發(fā)展型的反貧困戰(zhàn)略也存在一定的局限性。例如，當(dāng)國家從救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變時(shí)，以發(fā)展為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)容易掩蓋以人的需要為導(dǎo)向的救濟(jì)目標(biāo)；
在扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作中，如何確保項(xiàng)目的有效運(yùn)行，保持對項(xiàng)目的有效監(jiān)控，仍然是一個(gè)問題；
另外，對于反貧困戰(zhàn)略中的一些措施所蘊(yùn)涵的管制、矯正或改造窮人的理念，也有人提出質(zhì)疑（朱曉陽，2004：101）。
隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和體制改革的推進(jìn)，由市場經(jīng)濟(jì)引發(fā)的嚴(yán)重的社會問題使中國反貧困戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)面臨了新問題。人們的收入差距逐漸拉大，相對貧困和城市貧困成為貧困問題討論的焦點(diǎn)，而這些問題很難被以發(fā)展為導(dǎo)向的社會政策所解決（Wong，1998；
Tang，1996；
Wang Lee ，2001）。在城市，國有企業(yè)的改革使許多工人失去了工作，而市場經(jīng)濟(jì)中分配方式的改變也加劇了社會的不平等程度。這些情況就都要求我們采取再分配型的社會政策去解決。因此，在20世紀(jì)90年代中后期，國家強(qiáng)化了再分配型的社會政策，以建立和擴(kuò)大社會保障體系為工作中心來應(yīng)對城市貧困和相對貧困的挑戰(zhàn)。新建立的勞動(dòng)和社會保障部在這些方面進(jìn)行了許多努力，包括擴(kuò)大社會保險(xiǎn)的覆蓋面，為失業(yè)工人和退休工人提供“兩個(gè)確保”⑥，為失業(yè)下崗人員建立三條保障線，并實(shí)施最低生活保障制度（唐鈞，2004）。在此階段，以區(qū)域發(fā)展為導(dǎo)向的反貧困計(jì)劃仍在進(jìn)行，但政府的社會政策制定的關(guān)注點(diǎn)由發(fā)展轉(zhuǎn)到了再分配問題上。
從以上的論述中，我們可以看到中國反貧困戰(zhàn)略的歷史演進(jìn)。在第一階段，政府通過組織一個(gè)集體主義體制為人們提供福利保障。這一體制以工人階級的領(lǐng)導(dǎo)為其政治基礎(chǔ)，以馬克思主義為意識形態(tài)基礎(chǔ)（Wong，1998：1），并認(rèn)為集體主義是人們擺脫貧困的必由之路。在這個(gè)發(fā)展過程中，相對貧困的現(xiàn)象并不普遍，而平均主義的策略也在一定程度上緩解了絕對貧困現(xiàn)象。在第二階段，傳統(tǒng)的平均主義和集體主義戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)橐詤^(qū)域發(fā)展為導(dǎo)向的反貧困戰(zhàn)略。政府通過反貧困計(jì)劃，把對特殊貧困群體的救助與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體目標(biāo)相協(xié)調(diào)。在第三階段，面對市場的挑戰(zhàn)，政府使用再分配手段來反貧困，從而導(dǎo)致了近年來各類社會保障制度的發(fā)展。這一發(fā)展不僅影響到城市居民的基本生活，它也正在向鄉(xiāng)村擴(kuò)展。例如近年來國家在啟動(dòng)了城市低保后，開始對農(nóng)村開展社會保障的試點(diǎn)，并進(jìn)而推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療，以保障廣大農(nóng)民基本的福利需求。
四、總結(jié)與評估
通過以上的闡釋性分析，我們可以引申出如下問題進(jìn)行討論。首先，關(guān)于貧困類型的轉(zhuǎn)變，本研究涉及到了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對貧困的影響。一般而言，貧困往往被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的產(chǎn)物（Novak ，1996：51），因而消除貧困的主要途徑是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)。但是，中國的實(shí)踐給我們提供了一條完全不同的道路，即通過集體主義道路來改善貧困狀況。在毛澤東時(shí)代，這一戰(zhàn)略在物質(zhì)資源極度短缺的情況下保證了廣大中國人的基本生活。其后，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展卻加深了區(qū)域貧困和相對貧困的發(fā)展。這種狀況促使中國學(xué)者去反思市場化的副作用，并對社會公正、社會公平和社會再分配等問題進(jìn)行研究（Guan，2003；
朱玲，2001）。從這個(gè)意義上看，中國的經(jīng)驗(yàn)向那些倡導(dǎo)單向度經(jīng)濟(jì)增長的自由主義社會政策觀點(diǎn)提供了一個(gè)反例。相反，它支持了舍貝爾（Seipel，2003：195）的觀點(diǎn)，即一個(gè)有效的反貧困戰(zhàn)略不應(yīng)該只是一個(gè)財(cái)富創(chuàng)造的過程，還應(yīng)該是財(cái)富再分配機(jī)制的成長過程。這樣，中國反貧困經(jīng)驗(yàn)告誡政策分析家去考慮如何在進(jìn)行政策制定過程中協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)系。
其次，本研究還強(qiáng)調(diào)貧困問題的解決必須與制度建設(shè)相聯(lián)系。貧困是社會階層化的表征（yen 1996：15），因而研究貧困現(xiàn)象必須與階級分析聯(lián)系起來。如前所述，在毛澤東時(shí)代，階層分化是相當(dāng)模糊的，因而相對貧困并不顯著；
而經(jīng)濟(jì)改革重構(gòu)了社會等級，形成了所謂的“新型經(jīng)國家干預(yù)的階層分化社會（a new state-mediated class-divided society）”（So，2003：374）。階層的分化強(qiáng)化了階級關(guān)系的緊張度，加劇了貧困問題的嚴(yán)重性。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)的開放性允許農(nóng)民進(jìn)入城市，但在社會二元結(jié)構(gòu)中，他們在許多方面為城市生活所排斥，從而成為城市貧困群體中的基本群體。分析這些問題的成因，使我們看到造成貧困的一系列制度因素，從而要求我們跳出社會管理的視角去研究貧困問題。
最后，對反貧困戰(zhàn)略的研究也涉及各福利主體所應(yīng)扮演的角色。任何一種反貧困戰(zhàn)略都包含了對各福利主體所應(yīng)扮演的角色，它們間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，及相互之間的互動(dòng)關(guān)系的界定。例如在集體主義的戰(zhàn)略中，社會福利援助主要是通過集體的形式加以實(shí)施，而國家在社會援助中的直接投入是相當(dāng)有限的（Chen，2003b：23）。在這一體系瓦解后，貧困群體不得不向國家尋找福利幫助（Ngan Hui，1996：88-89），從而強(qiáng)化了國家在社會福利供給中所扮演的角色（特別是通過反貧困計(jì)劃）。其后，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使再分配觀點(diǎn)成為社會政策制定的基本立腳點(diǎn)，這進(jìn)一步強(qiáng)化了國家福利體制的發(fā)展。盡管如此我們?nèi)杂斜匾タ紤]在國家福利的背景中，能否重建集體福利的形式等問題。這些問題的回答牽涉到如何界定市民社會中各福利主體的角色，以及如何推動(dòng)市民社會組織參與到福利運(yùn)動(dòng)中。
注釋：
�、倮绻椭髁D壓低工資水平而要求他們進(jìn)行較長時(shí)間的勞動(dòng)。根據(jù)全國總工會1997年的調(diào)查，直接生產(chǎn)工人周工時(shí)超過法定40小時(shí)的占45％，超過51小時(shí)的占17％。
�、诙瓏Y：《中國土地產(chǎn)權(quán)制度變遷：1949——1998》，南京大學(xué)1999級博士論文。
�、劾绨凑諊鴦�(wù)院新聞發(fā)布會上的最新公告，城市化率從1993年的28％上升到2004的40.5％，參見http：//www.chinanews.com.cn/news ，2005-06-02/26/581726.shtml.
�、鼙本┙y(tǒng)計(jì)局對北京農(nóng)民工生存現(xiàn)狀調(diào)查發(fā)現(xiàn)，京城農(nóng)民工月均收入875元，年均收入10500元，相當(dāng)于當(dāng)年全國農(nóng)民人均純收入的4倍。參見《北京晚報(bào)》2005年6月4日。
⑤程昭國：《揭秘農(nóng)民工生存狀況》，參見http：//news3.xinhuanet.com/newscenter/2005-01-04/content-2413178.htm.
�、匏^“兩個(gè)確�！�，就是“確保國有企業(yè)下崗職工基本生活，確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放”。1999年1月勞動(dòng)與社會保障部會同中共中央宣傳部印發(fā)了《國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作宣傳提綱》與《確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放工作宣傳提綱》；
2000年2月，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
由國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)做好確保國有企業(yè)下崗職工基本生活和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作的通知》；
5月，又由國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障工作的通知》。
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來源：《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2006年第1期
「標(biāo)題注釋」本文是Ka Lin的\"Vulnerabilities and Social Provisioning ：Patterns，Changes and Trends in Transitional China\"一文的改寫和擴(kuò)展，該研究為芬蘭科學(xué)院中國社會政策研究項(xiàng)目所資助。
「作者簡介」作者單位：南京大學(xué)社會學(xué)系
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