內(nèi)容摘要：中國的經(jīng)濟改革以深遠的方式改變了政治體制，最重要的后果是國家的結(jié)構(gòu)化和國家內(nèi)部權(quán)力的重新分配。這對地方政府的性質(zhì)產(chǎn)生了重大影響。本文從直接描述財政狀況開篇，回顧了對地方政府性質(zhì)的不同分析，并引入政治契約制和地方社會結(jié)構(gòu)兩個變量，以解釋此種變化及其產(chǎn)生的后果。

　　關(guān)鍵詞：經(jīng)濟改革；
政治體制；
地方政府；
政治契約

　　中國共產(chǎn)黨于二十世紀七十年代末期發(fā)起的經(jīng)濟改革以深遠的方式改變了中國的政治體制，產(chǎn)生了一系列不可預(yù)見的后果。隨著政府向企業(yè)放權(quán)，政府對經(jīng)濟的直接控制逐漸減弱，指令性計劃機制的使用日益減少，利用市場力量進行配置以及生產(chǎn)的選擇性則日益增加。地方政府被授予更多控制本地經(jīng)濟活動及分配經(jīng)濟成果的權(quán)力。

　　經(jīng)濟轉(zhuǎn)變重塑了社會結(jié)構(gòu)，它正在改變地方政府與上級，以及與社會之間的權(quán)力分配。

　　它改變了社會賴以組織的規(guī)則，以及社會與國家機構(gòu)之間相互影響的方式。結(jié)果，就結(jié)構(gòu)和心態(tài)而言，自1950年代以來，中國社會變得比以往任何時候都更加復(fù)雜，更具流動性、更具活力。與垂直的相互影響和整合一樣，水平的相互影響和整合亦得以發(fā)展，傳統(tǒng)的列寧式體制的基本邊界已經(jīng)被打破。中國的統(tǒng)治方式已經(jīng)發(fā)生了重大的改變，這在地方層面最為明顯。

　　有意識地下放某些決策權(quán)，事實上的財權(quán)分權(quán)以及政治中心道德權(quán)威和財政能力的下降在引導(dǎo)這一進程中起了重要作用。國家財政收入占GDP 的比重從1978年的36%下降到1999年的14.2%，它還曾下降到了11%的低水平。這嚴重限制了國家的再分配能力，意味著地方政府在很大程度上是運用其自身機制去增加必要的資金。國家財政收入的相對下降對政府各層級和各部門都產(chǎn)生了壓力，促使他們從地方財政收入中去獲取資金來滿足經(jīng)常性費用的需求。

　　這意味著地方資源和權(quán)力結(jié)構(gòu)越來越?jīng)Q定政治后果。人們可以在同一個省，甚至相鄰的縣里看到源于改革的完全不同的社會政治后果。有人已經(jīng)看到了改革正在引起地方政府角色的衰退，但是一如下文將要討論到的，情況要遠比這復(fù)雜得多。最重要的后果是地方政府的結(jié)構(gòu)化和地方政府權(quán)力的重新分配。本文試圖說明其中的變量以及已經(jīng)產(chǎn)生的后果。

　　首先，有必要界定一下“地方”的含義。本文分析的層面指省級以下的政府行政層級，主要指縣級、市級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。雖然村不是一個正式的政府行政層級，但是根據(jù)村與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的關(guān)系，特將其納入分析范圍。了解這些層級之間的相互影響是至關(guān)重要的。另外，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府由一些具有多種職能的機構(gòu)組成，他們之間的相互作用——不論是垂直的還是水平的——對于理解地方的動態(tài)和后果都是重要的。此組織結(jié)構(gòu)的性質(zhì)決定了對其研究不同于通常所說的中央與地方關(guān)系視角下對地方政府的研究。

　　我們將從直接描述財政狀況開篇，因為這對于大多數(shù)分析是確定的。本文第二部分將回顧迄今為止不同的分析，這些分析主要基于地方政府和經(jīng)濟之間的聯(lián)系上。此時我們引入兩個重要的但至今沒有得到足夠重視的解釋變量，即政治契約制（the political contractingsystem）和地方社會結(jié)構(gòu)（the structure of local society）。

　　財政體制及其后果

　　對于我們的研究而言，最重要的因素是事實上的中央政府機構(gòu)向下級的權(quán)力下放（decentralizationof powers ），尤其是財政體制內(nèi)有效的權(quán)力下放。許多研究認為，財政總收入在GDP 中所占百分比的下降是國家能力下降的一個明顯信號。這對于中央政府而言也許是對的，但是如果在財政總收入中加入地方政府從各種渠道征得的收入，那么，這個百分比在過去的三十年里并沒有多大改變。在改革之下，國家的汲取能力并沒有下降多少，而只是在中央與地方之間進行了重新配置，因為地方政府控制了比原來多得多的財政收入。這種重置對中國地方政府的性質(zhì)產(chǎn)生了重大影響。

　　1988年制度化了的財政包干體系結(jié)構(gòu)給地方政府以強有力的激勵去促進經(jīng)濟增長，但是此結(jié)構(gòu)亦限制了中央從此增長中充分受益的能力。這些改革使省級籌措、中央花費的財政體制基本轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒透魇∽员儇斣吹捏w制。

　　在中國統(tǒng)計數(shù)字里，不論是中央政府還是地方政府，其財政收入都包括兩個主要部分：單一預(yù)算和預(yù)算外資金。預(yù)算外資金包括官方批準的各種收費。雖然預(yù)算外資金需要向上級匯報，但實際上它僅受地方當局的支配和管理。這些正式批準的預(yù)算外資金不包括未經(jīng)中央認可的各種地方性收入：通常指自籌資金（self-raise）。如果加入這些特別設(shè)立的，根據(jù)其屬性不在統(tǒng)計之列的資金，那么1990年代初期可支配使用的財政收入的總和將與改革之初大體持平；
分別占GDP 的39.5%和40%.這意味著那些猜測國家的汲取能力有明顯下降的觀察者們是根據(jù)官方預(yù)算收入做出判斷的。所以，一些人在此意義上說國家能力下降可謂危言聳聽，缺乏根據(jù)。重要的是，中央與地方財政關(guān)系的性質(zhì)正在發(fā)生改變，由中央和地方掌控的不同資金的角色和重要性正在發(fā)生改變。

　　這對于理解地方政府的動機是至關(guān)重要的。蘇聯(lián)財政體制的一個遺風是地方政府總是要提供基本的公共物品，而很少有例外。地方基本上都是自籌資金的。有兩個因素加劇了地方政府對增加財政收入的關(guān)注。首先，盡管財權(quán)下放，但是中央政府仍然控制著政策的制定。

　　雖然地方以多種理由回避或扭曲中央的政策，但是中央仍然會下達必須貫徹執(zhí)行的任務(wù)以及強加給地方必須承擔的負擔。其次，1994年的財稅改革影響了中央與地方的關(guān)系。此舉之意圖在于增加財政預(yù)算占GDP 中的比重以及中央財政收入占全國財政總收入的比重。這個組織重構(gòu)過程實際上以中央財政收入所占的份額從1993年的22%上升到1997年的56.7%而成功結(jié)束。中央財政預(yù)算占GDP 的比重從2.8%上升到了1998年的6.2%.

　　一旦地方政府征收的費改為稅，它就要和上級政府分享此收入。因此，地方政府仍然有一種強烈的動力去關(guān)注其財政收入渠道中預(yù)算外的部分以及其它未經(jīng)批準的各種稅費。特別重要的是——此點我們將在下面更加詳細地加以討論——對地方企業(yè)的掌控，以及使用其他一些地方資源，如租賃用于商業(yè)活動的土地等，可以為地方政府提供財政收入。實際上，地方政府積極利用地方資源增加資金以彌補其管理和運行的費用。

　　這種結(jié)構(gòu)對地方政府的性質(zhì)產(chǎn)生了嚴重的影響。一些人擔心這將導(dǎo)致地方權(quán)力的不健康增長。而另一些人以積極的態(tài)度解釋這種發(fā)展是“中國模式的聯(lián)邦主義”。在后者看來，地方政府在其權(quán)威領(lǐng)域內(nèi)各自基本自由地掌控其行為、政策和經(jīng)濟成果。他們認為這是限制中央的控制以及給予富裕的地方政府以真正獨立的財政、權(quán)力和政治支持資源的結(jié)果。同時，新出現(xiàn)的體制導(dǎo)致了地方政府間的競爭，它不僅會限制地方政府的行為，而且會給予他們一系列激勵去繁榮地方經(jīng)濟。然而，問題或優(yōu)勢的產(chǎn)生不是源自整個國家財政能力的下降，而是源自財政收入征收與管理的方式。

　　已經(jīng)形成的、其影響遍及發(fā)展較經(jīng)濟、資源較有限地方的一個普遍規(guī)則是地方需要獲得自己的財源，這已經(jīng)變得越發(fā)強烈了。結(jié)果，此體制所帶來的財政上的不平等已經(jīng)導(dǎo)致了在公共物品和公共服務(wù)供給上的巨大不平等。與此同時，公眾及上級關(guān)于其應(yīng)當提供的服務(wù)范圍和種類的期望值并沒有下降。結(jié)果，財政的壓力導(dǎo)致了地方政府傾向于如下的發(fā)展計劃，它將短期財政收入的最大化置于長期的需求之上，而且也不再將分配和福利置于優(yōu)先地位。

　　國家和地方層面所主要關(guān)心的是如何增加財政收入而不是一個良好政府應(yīng)當承擔什么角色。

　　人們不再反思政府應(yīng)當致力于何事，不再反思他們與地方社區(qū)的關(guān)系，不再反思在社會福利和資產(chǎn)增值方面原來由地方政府承擔的功能將必須由地方社區(qū)自己承擔等問題。

　　這種特殊的財政壓力導(dǎo)致了優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級企業(yè)的政策取向，因為這是他們所能預(yù)見到的最穩(wěn)固的地方財源。這與該地方是較富還是較窮無甚關(guān)系。除了財政激勵因素的改變之外，農(nóng)業(yè)的非集體化及轉(zhuǎn)向以個人勞作為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)體制使農(nóng)業(yè)作為地方政府財政一個可行的資源消失了。這就導(dǎo)致了許多內(nèi)地的縣試圖模仿沿海地區(qū)建立與之相同的工業(yè)，而不考慮當?shù)厥欠裼邪l(fā)展工業(yè)所必需的熟練勞動力、完善的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)品市場。地方領(lǐng)導(dǎo)人亦想方設(shè)法向上級隱瞞真實的收入。這些現(xiàn)象在較為貧窮的地區(qū)甚至更加普遍。

　　預(yù)算外資金和自籌資金的使用已經(jīng)明顯增加了。這一財政事實不僅使地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)現(xiàn)存的不平等持久化，而且更加惡化了。許多貧窮地區(qū)日益依賴預(yù)算外收入來支撐甚至業(yè)已萎縮的服務(wù)，有跡象表明此種情況在不斷增加。根據(jù)黃亞生（Yasheng Huang ）的計算，在1991年，用于教育的預(yù)算外支出大約占預(yù)算支出的15%，而這個比例在1979年是8%.貴州省80%的教育資金來源于預(yù)算外資金。在較為貧窮的縣，甚至預(yù)算外資金也是不足的，地方政府部門只好依賴自籌資金來滿足支出。這些收費來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級，通常指三亂：亂收費、亂罰款、亂攤派。

　　改革及財政壓力不但導(dǎo)致了服務(wù)供給的改變，在一些貧窮的地區(qū)這種服務(wù)甚至已經(jīng)消失，而且導(dǎo)致了試圖進行地方層面的機構(gòu)改革，以削減領(lǐng)取工資的政府官員的數(shù)量。一些人建議政府機構(gòu)的規(guī)模應(yīng)該根據(jù)財政能力確定，貧窮地方的政府機構(gòu)所必需的資金通過財政轉(zhuǎn)移支付得以補充。

　　中國地方政府財政壓力與不平等的收入增長，二者一起導(dǎo)致了轉(zhuǎn)型期公共物品和公共服務(wù)供給的巨大變化。正如世界銀行所指出的，在1980年代，對健康和教育服務(wù)的要求在很大程度上是可能得到滿足的，但是到了1980年代，它們變得越來越依賴于收入的多少。在1998年，合作醫(yī)療機構(gòu)可以覆蓋高收入地區(qū)22.2%的人群，而在較為貧窮的地區(qū)則只能覆蓋到1%-3%的人群。

　　對能否收回投資成本的擔憂阻礙了貧困地區(qū)政府對當?shù)鼗�礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。然而富裕的地方卻可以加大對教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這種能力意味著不平等將不斷擴大。

　　這對于貧窮農(nóng)村家庭的影響尤其巨大。以衛(wèi)生保健的供給為例。隨著八十年代早期公社的解體，預(yù)先支付的集體醫(yī)療體制消失了，大約90%的農(nóng)村家庭不得不直接支付其接受的幾乎所有的醫(yī)療服務(wù)。到八十年代中期，預(yù)防保健機構(gòu)也實行了收費制度。如世界銀行在其1996年報告中所述，“中國衛(wèi)生成績的低迷與其收入水平有關(guān)，而這又是和農(nóng)業(yè)改革減弱了村集體向農(nóng)民征稅的能力是一致的。”這就增加了農(nóng)村家庭的財政負擔。

　　朱镕基對行政機構(gòu)進行整頓的政策不是沒有觸及地方政府，但是這些改革難以完成。雖然在許多貧窮的地區(qū)，政府仍然是專橫的，但是有許多例子表明，富裕地區(qū)的地方政府正在試圖減少其行政機構(gòu)，以及減少對社會的干涉，同時增加其責任（accountability）。例如，在咸陽市秦都區(qū)，地方官員們認識到其政府體系相對于當?shù)亟?jīng)濟而言是過大了。區(qū)黨委和政府機構(gòu)將進行合并，他們希望減員50%.地方政府的重構(gòu)反映了該地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化。區(qū)政府開展了一項重大的工業(yè)革新計劃——剝離其國有企業(yè)，鼓勵私營企業(yè)發(fā)展。該區(qū)黨委書記認為，產(chǎn)權(quán)變更伴隨著地方政府機構(gòu)的重大重構(gòu)，它轉(zhuǎn)變了政府與企業(yè)之間的關(guān)系，從“父母”型變?yōu)槭袌鰧?dǎo)向型。

　　地方政府的闡釋

　　由于大多數(shù)問題必須在當?shù)亟鉀Q，所以地方資源及其分配就涉及大多數(shù)人的生活。雖然大多數(shù)觀察家一致認為，通過掌控地方工業(yè)和預(yù)算外資金，地方政府的經(jīng)濟實力加強了，但是，對于新出現(xiàn)的地方政府和社會的關(guān)系，則存在很大的分歧。

　　中國和西方學者都詳細闡述了地方政府層面上政治和經(jīng)濟權(quán)力融合的趨勢。在西方學者看來，這一趨勢是和強調(diào)產(chǎn)權(quán)關(guān)系相伴隨的。按此觀點，可以根據(jù)從財政分權(quán)及其應(yīng)對策略中發(fā)展出的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對地方政府加以分類。其結(jié)構(gòu)對在改革之前就已存在的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在著“路徑上的依賴”。根據(jù)這種方法，可以將地方政府分類為：企業(yè)型、發(fā)展型、掠奪型以及各種各樣的合作型。這也許不是排他性的分類。不僅國家——社會關(guān)系的多種模式可能會在不同的行政權(quán)限層面上同時出現(xiàn)，而且，甚至在同一個地方，不同的機構(gòu)也可能同時展現(xiàn)出發(fā)展性和掠奪性行為傾向。再者，我們處在一個變動不居的情形之中，起初可能表現(xiàn)為掠奪性的地方政府，隨著時間的推移，后來可能發(fā)展為社會的合作者。

　　戴慕珍（Jean Oi ）以其“地方法團主義”極其廣泛地檢視了這些觀點。她曾用此理論解釋始于1980年代并且一直持續(xù)到1990年代的某些地方如蘇南和山東農(nóng)村經(jīng)濟的飛速增長。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這些地方都有集體制工業(yè)遺存，它們?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。戴慕珍解釋了激勵機制的變化是如何允許地方共產(chǎn)黨官員通過企業(yè)型政府在促進此增長中扮演重要角色的。雖然在非集體化中失去了一些農(nóng)業(yè)財政收入，而且預(yù)算限制更加剛性，但是地方政府卻被授予更多對財政盈余的支配權(quán)，這是至關(guān)重要的。這意味著，對那些富有挑戰(zhàn)性的領(lǐng)導(dǎo)而言，有了發(fā)展農(nóng)村工業(yè)經(jīng)濟的重要機會。戴慕珍認為，“在改革的初始階段，集體所有制工業(yè)企業(yè)能更好地滿足地方干部的政治和經(jīng)濟利益需求�！迸c沃爾德（Walder）的觀點一致，在此過程中，地方官員在其管轄的村莊事務(wù)范圍內(nèi)，其行為恰似一個董事會的董事。

　　雖然有人批評將“法團主義”作為一個足夠的解釋機理，但是另外一些學者也同樣視地方政府為發(fā)展型或者企業(yè)型政府。馬克？布萊徹（Marc Blecher）在其對四川省廣漢縣的研究中指出，地方政府企業(yè)化的傾向是因為受需要產(chǎn)生財政收入的影響�；�本上，地方政府是以縣級的各種機構(gòu)參與商業(yè)的方式進入商業(yè)領(lǐng)域，以此增加財政收入并為那些可能被減裁的人員提供就業(yè)機會的。

　　將布萊徹的研究與徐維恩（Vivienne Shue ）在河北省辛集市的研究相比較，顯示出地方政府更具發(fā)展性而非企業(yè)性。與企業(yè)型政府的區(qū)別在于，地方官員的意圖是通過提供良好的硬件環(huán)境、資金以及與外部市場或重要機構(gòu)的聯(lián)系等方式，促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。與企業(yè)模式和法團模式不同，地方官員并沒有直接干涉經(jīng)濟行為，而是更關(guān)注創(chuàng)造良好的環(huán)境。地方政府不為自身尋求利益最大化，而是擴大“發(fā)展空間”。

　　然而，如上所述，地方政府可用資源的變化是巨大的，而且這影響到了政府企業(yè)化的性質(zhì)。沒有工業(yè)基礎(chǔ)的地方領(lǐng)導(dǎo)人要么不得不建立一個，其結(jié)果通常是損失慘重的，要么進行掠奪。甚至在那些經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，與企業(yè)性和發(fā)展性相比，地方政府的性質(zhì)更具掠奪性。

　　在對杭州某區(qū)調(diào)研的基礎(chǔ)上，薩吉森（Sargeson）和張的研究甚至在一些較發(fā)達地區(qū)的層面上也對戴慕珍和沃爾德的發(fā)現(xiàn)構(gòu)成了挑戰(zhàn)。他們的研究揭示，地方政府官員不僅將其自身目標置于中央政府的目標之上，而且置于地方社區(qū)之上。他們斷言，“地方法團主義”的觀點錯誤地“將地方政府的利益、官員個人的利益以及地方社區(qū)成員的利益混合在一起，而且忽視了低層級的政府和官員集中財富和權(quán)力背后所蘊涵的更深層次的意義”。

　　張炎（Yan Zhang ）在其對昆山鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級企業(yè)的研究中，也對“蘇南模式”持批評意見。張指出，（地方）政府的地位總是至高的，它試圖控制一切，如任命企業(yè)的經(jīng)理，決定生產(chǎn)的規(guī)模及投資的水平等。企業(yè)的許多決策權(quán)由于被政府的決策權(quán)代替而萎縮了�！笆袌鰧�(dǎo)向”被“政府導(dǎo)向”所取代。作者認為，這種情形導(dǎo)致了始于1996年早期的產(chǎn)權(quán)改革。

　　為了糾正這些問題，（中央）在安徽省進行了一系列的試點改革�？傮w上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村政府不再被允許作為集體經(jīng)濟的所有者而直接參與投資和商業(yè)活動。地方行政部門只能投資于公共物品的發(fā)展方面。然而，因為這些活動沒有企業(yè)性收入及各種收費，因此，財源從何而來還不得而知。

　　隨著1990年代后期對股份（制）的提倡，有一點變得非常清楚，即許多地方的官員們都利用其職權(quán)為自己、家庭及朋友謀取大的利益。林和陳在其對大丘莊的研究中揭示，地方官員之間的關(guān)系網(wǎng)運作起來更具有掠奪性。他們描述了股份制是如何被用以將地方企業(yè)轉(zhuǎn)為私人所有的。

　　這些觀察與維克托·倪（Victor Nee）提出的“市場轉(zhuǎn)向”的觀點背道而馳。倪聲稱，地方經(jīng)濟的新機遇為個人提供了獨立于地方干部權(quán)力的對財政及其他資源的控制權(quán)。這削減了行政性再分配的能力，而且使得“市場資金”（market capital）的橫向聯(lián)系加強，“政治資金”（political capital ）的縱向聯(lián)系減弱。許多研究及那些熱衷于法團主義后果的人推測由于地方官員加強了對其管轄權(quán)限內(nèi)用于分配的資源的控制，他們的權(quán)力加強了。

　　除了挑戰(zhàn)將“法團主義”作為一個有效描述這些地方政府的概念以外，必須記住我們也正在面臨著一個日新月異的體制。最近包括戴慕珍本人在內(nèi)的研究指出，蘇南正發(fā)生著巨變，這使得“地方法團主義”不再適用。除了上文提到的股份制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的爭奪在加劇，而且地方政府亦面臨更加嚴格的預(yù)算限制。這意味著，除了將效益好的企業(yè)“私有化”以外，地方政府面臨更大的壓力去剝離那些沒有效益或以后可能不再有效益的企業(yè)。這就模糊了那些擁有大量私有企業(yè)的地方政府和那些主要是法團主義結(jié)構(gòu)的地方政府之間的界線。

　　掠奪現(xiàn)象通常發(fā)生在資源匱乏或那些只依賴單一產(chǎn)品的地方。郭在云南西北的錦綰（Jinguan）鎮(zhèn)的調(diào)研揭示了這一特點。這個貧困鎮(zhèn)的政府強迫農(nóng)民種植煙草。鎮(zhèn)政府從中獲得財政收入，因為鎮(zhèn)政府和縣政府達成了協(xié)議，它可以從中分享三分之二的多數(shù)份額。這份令雙方都滿意的協(xié)議在1993年底出現(xiàn)了問題。時值煙草欠收，加上政府苛刻的征收政策，引起了農(nóng)民的反抗。強制性煙草生產(chǎn)于1994年被禁止了。但是郭猜測，這是由于1994年普遍的財政改革調(diào)整了煙草收入在上級和下級政府間的分享比例造成的。

　　地方領(lǐng)導(dǎo)層的掠奪性質(zhì)被反映在諸如五子登科等流行的詞匯以及地方群眾對于要求為干部們提供最好的住房，及為其慶祝而屠宰最肥的豬等抱怨中。五子登科傳統(tǒng)上是一個褒義詞，現(xiàn)在它變成了一個批評國家公務(wù)員泛濫的術(shù)語，用來描述農(nóng)村地方官員的掠奪習性。

　　私有化程度較高的地方再次展現(xiàn)出不同的畫面。安戈（Unger ）和陳（Chan）（1999，pp.45-74）在他們對廣東西橋（Xiqiao）鎮(zhèn)的調(diào)研闡述了私有企業(yè)及公共機構(gòu)成功的標準是如何開始結(jié)合在一起的。當?shù)劓?zhèn)政府不再需要向家庭征收任何的普通稅，而且強烈地支持當?shù)氐乃接衅髽I(yè)。正如他們所總結(jié)的，這個經(jīng)驗與一般關(guān)于地方政府的結(jié)論在兩個主要的方面存在不同。首先，地方官員沒有給予公有工業(yè)對私有部分的優(yōu)先權(quán)；
其次，地方官員與私有企業(yè)沒有保持這樣的關(guān)系，即，私有企業(yè)處于從屬地位，而且依賴于地方官員。張仁壽以其在私有經(jīng)濟高度發(fā)展的浙江溫州的調(diào)研證實了這些發(fā)現(xiàn)。張發(fā)現(xiàn)，市場引導(dǎo)著企業(yè)，而地方行政部門不再干擾他們的商業(yè)活動。

　　然而，在其他一些地區(qū)，私有部分的發(fā)展并不必然導(dǎo)致較少的依賴官員而將事情做好。

　　大衛(wèi)·萬克（David Wank）在廈門經(jīng)濟特區(qū)的調(diào)研揭示了地方政府官員與企業(yè)家之間他叫作“共生的顧客主義”（symbiotic clientalism ）的現(xiàn)象。盡管從此關(guān)系中發(fā)展出的與官員的良好關(guān)系能夠給官員提供保護的領(lǐng)域留出利益，但是官員們?nèi)匀皇瞧髽I(yè)生活中的重要角色。

　　因此，經(jīng)驗研究質(zhì)疑了用一種模式闡釋中國地方政府性質(zhì)的可行性。中國具有多種不同的關(guān)系，每一種都是經(jīng)過各同級政府之間，上、下級政府之間以及政府部門和社會之間復(fù)雜的相互影響妥協(xié)而成的。其精確的后果將依賴于地方的歷史遺存、資源以及領(lǐng)導(dǎo)階層。下面兩節(jié)將論述兩個在最近的著作中強調(diào)較少的因素：政治契約制、地方社會結(jié)構(gòu)以及社區(qū)組織、同質(zhì)或異質(zhì)的程度。

　　政治契約制

　　我們需要更加深入地理解其上級部門加之于地方官員的政治要求，以描畫出形塑了地方政府的力量之圖�，旣悂啞ぐ��。∕aria Edin）、蘇珊·懷廷（Susan Whiting ）及中央編譯局的研究團隊雄辯地論證道，我們需要將注意力從將地方政府視為財政收入最大化者的純粹的政治經(jīng)濟視角轉(zhuǎn)移到政治動機上來，這些動機源自干部責任制、政治契約制、以及地方政府和官員都需簽訂的崗位目標責任書。

　　崗位目標責任書并非不鼓勵經(jīng)濟發(fā)展，但遠不止如此，它明確規(guī)定這只是地方官員所需要履行的一系列復(fù)雜任務(wù)中的其中一個，這些任務(wù)還包括保持社會秩序、向上級政府上解稅賦以及控制好計劃生育指標等。地方各級政府之間存在著多種委托——代理關(guān)系。它們需要被更好的加以理解以便于促進對地方政府及其功能，以及地方官員的激勵結(jié)構(gòu)等方面的分析。

　　這些契約的精確屬性隨著時空的轉(zhuǎn)換而變化，但是，它們的確列出了預(yù)期目標，這就奠定了對官員進行評價的基礎(chǔ)。這一制度起始于1980年代末期，通過1990年代的發(fā)展而更加正規(guī)化。

　　此制度引發(fā)的一個問題是它弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面發(fā)展的能力。一些中國學者甚至指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任被縣里“支解了”。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的政府部門從縣里接受責任書，這就削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對其職能部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的行政權(quán)不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另外一些人指出，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅缺乏權(quán)力，而且缺乏實施其政令所需的必要資金，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于弱勢地位。

　　隨著各部門直屬于縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很少的權(quán)力甚至無權(quán)決定設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的縣的派出機構(gòu)的人員的安排、財政收支以及物資分配等。這導(dǎo)致有些人稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為“牌子響”、“責任大”、“權(quán)力小”、“辦事難”。

　　這種契約方式導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級政權(quán)之間（與上述）相同的關(guān)系，村的組織變得政治化，而且成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級的延伸。一位村干部感慨，所有的“所謂鄉(xiāng)村自治”只是意味著“村干部不領(lǐng)報酬，而且不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求經(jīng)費”。然而，胡認為，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系明顯不同于過去公社與生產(chǎn)隊之間關(guān)系。這種契約不僅僅只是通過行政命令的方式完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須利用物質(zhì)資源竭力進行有效地控制。村委會之所以履行任務(wù)主要是為了獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫助和支持。這在那些主要依*撥款的貧窮地方甚至更重要。這種關(guān)系又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的關(guān)系不同，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官員是由縣里任命的，而且需要得到縣里的贊賞以利于提拔。而對大多數(shù)村干部而言，他們將一直呆在村里，而且他們的職務(wù)是經(jīng)由村民選舉獲得的。

　　這個由契約安排形成的體制，中央編譯局的學者稱之為“壓力型體制”。他們將其定義為“縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治機構(gòu)為了發(fā)展經(jīng)濟或完成上級的任務(wù)，通過給予物質(zhì)獎勵的方式進行任務(wù)分配的方式和管理評估的體制”。從本質(zhì)上說，它是指縣級黨的組織機構(gòu)及行政部門為其下級部門及個人分配任務(wù)、設(shè)定指標并要求其在規(guī)定時間內(nèi)完成的體制。通常有一年、三年及五年契約。上級根據(jù)下級部門或個人完成任務(wù)的情況決定對其進行政治或經(jīng)濟上的獎勵或懲罰。

　　指標分為優(yōu)先指標、硬指標及軟指標。優(yōu)先指標是全國性的指標，其屬性通常更具政治或政策導(dǎo)向。他們包括維持社會秩序，完成計劃生育指標等方面。硬指標主要涉及縣里對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的經(jīng)濟方面的任務(wù)，包括完成稅收收入指標以及達到一定的增長水平等。尤其是，它是某縣為了趕上并超過其它縣的需要，這反映在其對下級所下達的目標任務(wù)上。這意味著，要設(shè)定超過國家及省里計劃的經(jīng)濟目標，需特別注意的是，它意味著設(shè)定使某縣能夠超過其潛在對手的目標。軟指標與社會發(fā)展問題相關(guān)，如衛(wèi)生和教育供給問題以及環(huán)境保護問題。

　　很清楚，完成優(yōu)先指標和硬指標是最重要的，因為如果完不成這些指標，則意味著這一時期的其它工作將大打折扣，官員將喪失晉升、經(jīng)濟獎勵及榮譽獎勵的機會。

　　這一體制導(dǎo)致了許多不良后果，亦可以用來解釋為何官員們經(jīng)常那么熱衷于不受歡迎的政策。契約不僅關(guān)注完成指標的數(shù)量，而且關(guān)注其完成的速度。這意味著其較少關(guān)注完成指標的質(zhì)量，因為這方面沒有充分的獎勵。這就導(dǎo)致了中國城郊及農(nóng)村大興土木以來大量的以次充好以及危險的樓房與基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)生。

　　地方行政部門職能的數(shù)量在許多領(lǐng)域沒有按照改革預(yù)期那樣下降，這對地方政府造成了巨大的預(yù)算壓力。這意味著地方政府傾向于大量推行能夠帶來資金的項目，不管是通過操控企業(yè)，還是通過那些能夠從上級部門得到資金的項目。通過比較，那些利潤產(chǎn)生周期較長以及非優(yōu)先指標或硬指標的項目將被忽視。

　　這一點可以從新密市的發(fā)展之例中看出來。發(fā)展的動力首先導(dǎo)致了八十年代對擴張鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的強調(diào)，其次在1992年鄧小平南巡講話后掀起了政府機構(gòu)創(chuàng)辦企業(yè)的高潮。新密市政府的八個職能部門全都擁有了自己的公司和工廠。隨著對這些事項的強調(diào)，農(nóng)業(yè)被忽視了。新密的農(nóng)業(yè)支持資金不管是在絕對值上，還是在相對值上，從1991年到1995年都有所下降。

　　在官員們以及下級政府對待政績評價的問題上，政治契約制亦產(chǎn)生了不良的后果。例如，在巨大的壓力之下，在上報統(tǒng)計數(shù)字時，為了完成既定指標，出現(xiàn)了謊報數(shù)字的情況；
更有甚者，謊報的數(shù)字超過了指標要求。具有這種后果的制度以及動機暗示著，政治和垂直的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)比“市場轉(zhuǎn)向”更加重要。

　　社會結(jié)構(gòu)

　　至今的文獻很少關(guān)注社會結(jié)構(gòu)對地方政府的性質(zhì)所產(chǎn)生的影響。(點擊此處閱讀下一頁)

　　它既和新生經(jīng)濟精英如何調(diào)適與現(xiàn)存政治權(quán)力之間的關(guān)系有關(guān)，亦和社會結(jié)構(gòu)如何影響及改變政府官員的行為有關(guān)。

　　前者與所有層級的地方政府有關(guān)，而后者則更適用于最基層，如村級的行政部門。后者的影響也許會涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但這需要做進一步的研究。

　　對許多地方的調(diào)研揭示，官員的利益與商人的利益相融合，這已經(jīng)明顯影響了地方政府的治理。雷·耶普（Ray Yep ）及其他一些人的研究揭示了商人利益的出現(xiàn)及其直接或間接對地方政府的影響是如何開始更加廣泛地影響公共物品、公共服務(wù)以及公共政策的供給的。

　　甚至在那些符合發(fā)展性的模式里，也存在一些不斷成長的長期趨勢，它們將形成未來（對發(fā)展性模式）的挑戰(zhàn)。布萊徹和徐認為辛集新興的大資產(chǎn)階級及小資產(chǎn)階級是地方政府官員設(shè)計的產(chǎn)物。雖然官員們?nèi)匀华毩⒂谶@些社會階層，而且沒有像其他地方的官員一樣熱衷于自身財富的增長，但是，來自于這些新興社會階層的支持只有在這些階層與官員們的合作更加緊密，并且政府的政策框架有利于他們利益的情況下才可能獲得。在地方層面，（政府與新興階層的）融合是可能發(fā)生的，但是在國家層面，黨發(fā)現(xiàn)要找到一個接納這個新興階級的合理理由仍然是困難的。在黨和國家的文件里，非國有經(jīng)濟的地位越來越高，但是，這并沒有充分體現(xiàn)在實踐中。與此新興社會階層和地方政府的融合相比，改革所創(chuàng)造出的其他新興階層，如移民則基本上被排除在地方政府的權(quán)力之外。

　　如上文所述，公眾對各種地方政府應(yīng)當提供的服務(wù)的期望值一直沒有下降，而且，增加財政收入的需求的壓力一直持續(xù)不斷。這在村一級更成問題，村當局不再被允許收稅，但他們卻可能還有一系列廣泛的提供公共物品和公共服務(wù)的財政義務(wù)。這就使他們依賴于上級政府提供資金或僅是依*他們可能從當?shù)丶橙〉母鞣N資源。

　　這并不必然導(dǎo)致對當?shù)卮迕竦穆訆Z，盡管很顯然有許多掠奪當?shù)卮迕竦睦�子。那些在蘇南做過調(diào)研的學者列舉了許多共同集資以發(fā)展社會福利的例子。然而，地方官員用來貫徹政策和征收資金的機制不僅依賴于經(jīng)濟繁榮的程度，而且依賴于社區(qū)的性質(zhì)，還依賴于官員們依賴這些機制的程度。從九十年代對各種農(nóng)村社區(qū)的調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，在那些村民團結(jié)程度高的地方，地方行政部門汲取財政收入時，傾向于少用強制性的方法。這種情況可能發(fā)生在村莊由一個特別的宗族或家族把持，或者寺廟協(xié)會主持了互惠性事務(wù)的地方。在我調(diào)查的四川和云南的一些村莊中，寺廟不僅成為敬神的場所，而且成為（村民之間）互惠和交換的中心。

　　蔡莉莉（Lily Tsai ）和一些中國學者更加系統(tǒng)的調(diào)研支持了這些印象主義的觀點。蔡的主要發(fā)現(xiàn)可總結(jié)為，在一些地區(qū)，社會資本取代了政府職能，地方官員允許社會機構(gòu)提供公共物品。在中國北部的天主教端（Duan）村，教會而不是地方當局組織村民修建了一條公路。據(jù)說，甚至村莊當局有錢，也無人聽從其指揮，相反，沒有人會拒絕教會的要求。學者吳飛總結(jié)了這個例子以及其他一些例子的后果，即，地方宗教精英成為一個強勢團體。他認為，這些社區(qū)的地方政府權(quán)力的滲透力不僅依賴于村莊官員，而且依賴于地方精英的合作。實際上，他總結(jié)道，“村莊官員的信譽要明顯低于地方的宗教精英”。

　　在對江西省橋下村的研究中，鄭一平（Yiping Zheng）揭示了宗族組織和村莊當局之間復(fù)雜的關(guān)系。鄭聲稱，村委會仍然負責貫徹黨的政策、生產(chǎn)、征糧、收費、執(zhí)行計劃生育，以及督學等。而宗族則掌管著有爭議的財產(chǎn)、主持所有的宗教事務(wù)，甚至村莊當局也不得不為這些活動捐贈錢和物。這些動員社區(qū)資源的替代性選擇是非常重要的，因為雖然實行了村委會選舉，但是激勵村莊官員提供公共物品的動力仍然比較弱。

　　總結(jié)評論

　　對中國地方政府的研究是一個發(fā)展迅速的領(lǐng)域，此領(lǐng)域卻也為身陷各種不同的解釋（理論）之中而苦惱。本文討論認為，如果了解了我們所面對的是不同行政區(qū)域的多種不同的類型，而且我們正面對一個變動不居的情形，地方政府的形態(tài)隨環(huán)境的改變而不斷發(fā)展變化，那么，這些就是不足為奇的了。前瞻未來，我們需要做更加深入的調(diào)研，不但要從縱向上通過不同的地域，而且要從橫向上通過一個轄區(qū)內(nèi)的不同的職能局來比較中國的地方政府。另外，我們還需要考慮時間的變化，不僅要思考改革時期，而且要考慮毛時代的遺存是如何影響改革時期的發(fā)展的，還要進一步回顧民國時期的地方政府是如何處理這些相同的問題的。

　　上述內(nèi)容很少表明，中國的地方政府正在“日益枯槁”。相反，地方政府的權(quán)力正在轉(zhuǎn)變軌跡，地方政府正努力改造以適應(yīng)改革的需要。

　　我們迄今所發(fā)展的概念工具基本上并不能令人滿意。在很大程度上，我們試圖將中國經(jīng)驗的銷子插入西方理論的洞口。由此形成的分類雖然有用，但卻是不夠的。我們需要更加注重不僅根據(jù)不同的政府職能部門以及不同層級的不同政府部門之間縱向、橫向的相互聯(lián)系，而且要根據(jù)對政府對社會的回應(yīng)，來解析地方層級政府的利益。這將使我們趨向于采取更加廣泛而不確定的解釋（more open-ended explanations），而不是趨向于采取社會學家所喜愛的確定的（clear-cut ）解釋。我們不應(yīng)當通過強加邏輯和規(guī)則的過程而過早地封閉解釋的選擇范圍。每一個特殊的地方政府（的形成）都有一個復(fù)雜的談判過程。因此，我們需要發(fā)展這樣的解釋，它要考慮到當前體制的復(fù)雜多變性，要考慮到中國各個層面都存在制度多變、不確定以及混亂等情況，這在地方層級最為明顯。這并不是否定比較的需要，而是為此比較奠定一個更加可*的基礎(chǔ)。一旦我們完成了此項工作，我們就能夠開始提出關(guān)于何種類型的地方政府最好，它履行何種職能，以及它提供何種服務(wù)等關(guān)鍵性的問題。

　　托尼·塞奇（Tony Saich），現(xiàn)為哈佛大學亞洲中心主任，國際事務(wù)的講席教授，在肯尼迪政府管理學院擔任亞洲項目和中國公共政策項目的主任。

　　譯者邵明陽，中國人民大學國際關(guān)系學院2005級博士研究生。

　　來源：http://www.chinainnovations.org/cfzs/ArticleShow.asp？ArticleID=468

相關(guān)熱詞搜索：盲人摸象 地方政府 中國 托尼 分析