[摘要]城市居民最低生活保障制度的建立和實(shí)施意味著針對(duì)城市貧困居民的社會(huì)救助由道義性向制度性轉(zhuǎn)變。該項(xiàng)制度在實(shí)踐過(guò)程中，由于制度環(huán)境以及制度對(duì)象的影響而產(chǎn)生了多方面的延伸效果。并且形塑了一個(gè)多主體參與的利益結(jié)構(gòu)，從而導(dǎo)致低保制度在實(shí)踐中逐步走向重構(gòu)，并預(yù)示著城市社會(huì)救助制度的再次轉(zhuǎn)型。

　　關(guān)鍵詞：城市居民；
低保制度；
制度演進(jìn)

　　作者簡(jiǎn)介：洪大用，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)系、社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心教授。

　　引言

　　改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)城市貧困形勢(shì)的變化，政府扶貧工作發(fā)生了若干重要轉(zhuǎn)變。筆者曾經(jīng)將這些轉(zhuǎn)變概括為6個(gè)方面，即：從扶持企業(yè)到直接救助貧困人口，從道義性扶貧到制度性扶貧，從救助制度分立到救助制度整合，從基本生活救助到綜合救助，從消極救助取向到積極開(kāi)發(fā)取向，從忽視社區(qū)作用到重視社區(qū)作用（洪大用，2003）。當(dāng)然，這些轉(zhuǎn)變并沒(méi)有全部完成，有些方面只是表現(xiàn)出一定的趨勢(shì)。

　　在上述轉(zhuǎn)變中，所謂“從道義性扶貧到制度性扶貧”的轉(zhuǎn)變，有可能引起一些人的批評(píng)。

　　因?yàn)�，在某種意義上，道義與制度往往是密切相關(guān)的。有時(shí)道義需要通過(guò)制度來(lái)體現(xiàn)，而制度的內(nèi)核總包含著某種道義。但是，筆者依然堅(jiān)持這樣的判斷，大體上是想表達(dá)這樣幾層意思：

　　第一，在改革以前乃至改革開(kāi)放初期。由于追求充分就業(yè)和平均分配，所以城市貧困問(wèn)題并不突出。特別是相對(duì)農(nóng)村貧困而言，更是如此。因此，城市扶貧也就沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的制度。

　　當(dāng)時(shí)確實(shí)存在著對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力者、沒(méi)有收入者、沒(méi)有贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人者（所謂“三無(wú)人員”）

　　實(shí)施救濟(jì)的制度，但是這種制度更多地是從人道主義的角度對(duì)特殊人群實(shí)施救助，而不是以權(quán)利保障為出發(fā)點(diǎn)、針對(duì)所有貧困人員的、具有普遍主義取向的救助制度。

　　第二，隨著城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革的深化，城市貧困在1980年代以后，特別是在1990年代。逐步成為一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題。但是，政府在一開(kāi)始并沒(méi)有作出有效的制度回應(yīng)。有關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展的救助貧困人口的活動(dòng)主要體現(xiàn)為“送溫暖”的形式，主要是在每年的元旦、春節(jié)這“兩節(jié)”期間開(kāi)展“進(jìn)萬(wàn)家門(mén)，知萬(wàn)家情，解萬(wàn)家難，暖萬(wàn)家心”活動(dòng)，由各級(jí)工會(huì)干部與黨政領(lǐng)導(dǎo)一起，深入到困難企業(yè)和困難職工家庭慰問(wèn)、救助，把溫暖送到職工群眾的心里。由于這項(xiàng)活動(dòng)造成了比較大的社會(huì)反響，引起了高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，全國(guó)總工會(huì)1994年將其改名為“送溫暖工程”。這樣的工程，無(wú)論從其形式看，還是從其內(nèi)容和效果看，都體現(xiàn)出很強(qiáng)的道義性，在本質(zhì)上是體現(xiàn)扶危濟(jì)困精神的道德工程。

　　第三，從1990年代初，政府為了有效回應(yīng)城市貧困問(wèn)題、，逐步探索著扶貧活動(dòng)的制度化，其初步成果就是在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月28日，政府以行政條例的形式發(fā)布這項(xiàng)制度并在全國(guó)執(zhí)行。城市低保制度著眼于保障城市居民基本生活的權(quán)利。

　　按照制度規(guī)定，對(duì)所有收入低于一定水平的貧困居民提供定期的現(xiàn)金或物質(zhì)救助。筆者認(rèn)為這項(xiàng)制度的建立和實(shí)施真正體現(xiàn)了城市扶貧從道義性到制度性的轉(zhuǎn)變。

　　客觀地說(shuō)，城市扶貧從道義性向制度性的轉(zhuǎn)變，比較有效地保障了城市貧困居民的基本生活，在很大程度上促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定。然而，從社會(huì)學(xué)的角度看，制度的功能或效果是非常復(fù)雜的。一方面，制度通常是社會(huì)行動(dòng)者的行動(dòng)背景或可資利用的資源。在行動(dòng)者實(shí)踐活動(dòng)中，往往會(huì)對(duì)制度進(jìn)行再闡釋、改進(jìn)和創(chuàng)造，從而促進(jìn)制度的意外功能或效果。另一方面，制度與其環(huán)境之間也存在著復(fù)雜的互動(dòng)，它們之間的關(guān)系狀態(tài)會(huì)對(duì)制度的預(yù)期功能或效果產(chǎn)生重要影響。當(dāng)環(huán)境滿(mǎn)足制度的預(yù)設(shè)條件時(shí)，可能會(huì)促進(jìn)制度的預(yù)期功能或效果，而當(dāng)環(huán)境不能很好地滿(mǎn)足制度的預(yù)設(shè)條件時(shí)，制度的功能或效果就會(huì)偏離制度設(shè)計(jì)的初衷，甚至與制度設(shè)計(jì)初衷相悖。

　　因此，我們也就有了一個(gè)可以研究的課題：城市低保制度的實(shí)施是否導(dǎo)致了其初衷之外的效果？也就是說(shuō)，在滿(mǎn)足貧困居民基本生活需求之外，這項(xiàng)制度是否還有其他的效果？如果確實(shí)存在其他效果，那么它們對(duì)于城市低保制度的演進(jìn)將有什么影響？

　　在本文中，筆者為了方便，將城市低保制度實(shí)施后所誘生的其他效果統(tǒng)稱(chēng)為“延伸效果”。

　　筆者主要根據(jù)2002年全國(guó)低保對(duì)象抽查資料、2003年北京市的有關(guān)抽樣調(diào)查以及相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)一些可以觀察到的延伸效果進(jìn)行描述，并簡(jiǎn)要地分析其對(duì)城市低保制度演進(jìn)的影響。

　　一、低保制度是什么樣的制度？

　　1999年9月28日由國(guó)務(wù)院以第271號(hào)令形式頒布的《城市居民最低生活保障條例》，這個(gè)條例就低保制度的目的、保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)制定、資金來(lái)源、工作主體、工作程序、保障對(duì)象義務(wù)等主要內(nèi)容作出了原則性規(guī)定。按照條例的規(guī)定，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)低保制度：

　　第一，低保制度是保障城市居民基本生活權(quán)利的制度。與以往基于人道主義的社會(huì)救濟(jì)相比，低保制度強(qiáng)調(diào)居民擁有滿(mǎn)足其基本生活需要的權(quán)利。在低保條例的第二條明確規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾�府獲得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”。

　　第二，低保制度是以家庭調(diào)查為前提的選擇性救助制度。首先，低保制度是針對(duì)極端貧困的城市居民的；
其次，低保制度要求按照一定的程序識(shí)別貧困居民。低保條例的第七條規(guī)定：“申請(qǐng)享受城市居民最低生活保障待遇，由戶(hù)主向戶(hù)籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書(shū)面申請(qǐng)，并出具有關(guān)證明材料，填寫(xiě)《城市居民最低生活保障待遇審批表》”，“管理審批機(jī)關(guān)為審批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通過(guò)入戶(hù)調(diào)查、鄰里訪(fǎng)問(wèn)以及信函索證等方式對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)”，“申請(qǐng)人及有關(guān)單位、組織或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)接受調(diào)查，如實(shí)提供有關(guān)情況”。在實(shí)際工作中，為了保證申請(qǐng)者確實(shí)符合資格，往往還要進(jìn)行民主評(píng)議、張榜公告。這樣，接受救助者往往被標(biāo)示為一個(gè)特殊群體。

　　第三，低保制度是一種低水平的收入補(bǔ)差制度。低保條例規(guī)定，“城市居民最低生活保障待遇由管理審批機(jī)關(guān)以貨幣形式按月發(fā)放”，只是在必要時(shí)才給付實(shí)物。因此，低保制度主要是一種現(xiàn)金救助制度。現(xiàn)金救助的數(shù)量主要參照兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是各地制定的居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。按照條例第六條的規(guī)定，這一標(biāo)準(zhǔn)“按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定”。

　　但在實(shí)際工作中，很多地方主要是根據(jù)政府的財(cái)政支付能力，遵循“低標(biāo)準(zhǔn)起步”的原則。

　　因此整體上看，全國(guó)城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是很低的（洪大用，2003b ）。二是申請(qǐng)者家庭的人均收入水平。低保制度實(shí)際上是參照以上兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)金補(bǔ)差制度。

　　第四，低保制度是由地方人民政府負(fù)責(zé)的制度，也就是由地方政府出錢(qián)的制度。按照低保條例的規(guī)定，中央政府只對(duì)低保制度的實(shí)施負(fù)有行政管理的責(zé)任，“國(guó)務(wù)院民政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)城市居民最低生活保障的管理工作”。低保制度的實(shí)際責(zé)任主體是各級(jí)地方政府，“城市居民最低生活保障制度實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制”，低保資金“由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專(zhuān)項(xiàng)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用”。

　　第五，低保制度是實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的制度。按照低保條例的規(guī)定，如果申請(qǐng)者合乎條件，被批準(zhǔn)享受最低生活保障待遇，那么他們就可以從當(dāng)?shù)卣�府獲得定期的現(xiàn)金補(bǔ)助。但是，一旦申請(qǐng)者家庭收入狀況發(fā)生變化，或者當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，申請(qǐng)者接受現(xiàn)金補(bǔ)助的水平就有三種可能的變化：增加、減少、取消，同時(shí)伴隨著低保對(duì)象的增減。因此，就低保資金的發(fā)放和低保對(duì)象的管理而言，低保制度是實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的制度。理論上講，低保制度只對(duì)那些符合條件的人給予一定期限的救助，它所覆蓋的人群應(yīng)當(dāng)是不斷變化的。

　　第六，低保制度要求合乎條件的低保對(duì)象履行一定的社會(huì)義務(wù)。按照低保條例的規(guī)定，低保對(duì)象中“在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會(huì)組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)”。這個(gè)規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，但在實(shí)際工作中往往被作為發(fā)放低保金的附加條件之一。

　　第七，低保制度實(shí)際上是“最后的安全網(wǎng)”。相對(duì)于職工最低工資制度、下崗職工基本生活費(fèi)補(bǔ)助制度、失業(yè)人員救濟(jì)制度以及老年人退休金制度而言，城市居民最低生活保障制度是較晚正式出臺(tái)的。這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的前提是：在其他制度有效實(shí)施的情況下，對(duì)于生活仍然困難的居民給予最后的保障。

　　由于是最后的保障，所以，一般來(lái)講，要求先落實(shí)其他的保障，再落實(shí)低保制度。而且，低保制度的保障標(biāo)準(zhǔn)也要與其他制度的保障標(biāo)準(zhǔn)相銜接，只能是最低的標(biāo)準(zhǔn)。這也是全國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)整體偏低的原因之一。

　　二、低保制度實(shí)踐中的延伸效果

　　從1999年城市低保制度正式確立到目前為止，在各級(jí)政府的努力下，該項(xiàng)制度的覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，為兩千多萬(wàn)城市貧困居民提供了基本生活保障，這可以說(shuō)是該項(xiàng)制度的直接效果。然而，正如前文已經(jīng)指出的那樣，受各種因素的影響，制度實(shí)踐的效果通常是很復(fù)雜的。

　　其中，有些效果并非制度設(shè)計(jì)者所預(yù)期的，甚至與制度設(shè)計(jì)者的預(yù)期直接相對(duì)。在這里，我們把制度達(dá)成直接目標(biāo)之外的效果稱(chēng)為制度的延伸效果�？紤]到本文主要關(guān)注制度實(shí)踐與制度演進(jìn)的關(guān)系，筆者將一些主要的延伸效果概括為6個(gè)方面。

　　1.幸運(yùn)與不幸：“低保對(duì)象”的標(biāo)簽效應(yīng)

　　對(duì)于陷入極度貧困的居民而言，能夠獲得政府正式制度的支持，而使其基本生活得到保障，從而免于饑寒，無(wú)疑是幸運(yùn)的。不僅如此，一旦成為低保對(duì)象，實(shí)際上就被標(biāo)示為社會(huì)中的貧困者，由此可能引起更廣泛的社會(huì)關(guān)注，獲得更多的社會(huì)支持。實(shí)際上，低保證成為很多綠色通道的憑證。在實(shí)際工作中，很多城市和部門(mén)出臺(tái)了針對(duì)低保對(duì)象的各種優(yōu)惠政策。

　　比如說(shuō)，北京市針對(duì)低保對(duì)象的配套救助措施涉及領(lǐng)域就非常廣泛，大致覆蓋了基本生活、教育、醫(yī)療、住房等很多方面，累計(jì)超過(guò)15項(xiàng)。其中，主要的措施包括生活垃圾處理費(fèi)免征、公有住房租金減免、學(xué)雜費(fèi)減免、義務(wù)教育階段助學(xué)金、醫(yī)療減免、私房補(bǔ)貼、景點(diǎn)門(mén)票減半、配電設(shè)施改造補(bǔ)助、法律援助、醫(yī)療救助等等。2004年7月，最高人民法院也決定，對(duì)享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障的人員，一律免收訴訟費(fèi)。其他相關(guān)部門(mén)，例如教育、衛(wèi)生、建設(shè)部門(mén)等也從關(guān)心貧困者的角度出發(fā)，積極探索或出臺(tái)相應(yīng)的政策規(guī)定。因此，應(yīng)該說(shuō)，成為低保對(duì)象在某種程度上是幸運(yùn)的，特別是比那些家庭收入略高于低保標(biāo)準(zhǔn)的低收入者要幸運(yùn)，相對(duì)而言，低保對(duì)象有機(jī)會(huì)獲得比他們更多的社會(huì)支持。

　　然而，天下并沒(méi)有免費(fèi)午餐。在實(shí)際工作中，享受低保待遇需要付出一定代價(jià)，甚至犧牲個(gè)人或家庭的尊嚴(yán)和隱私。在此意義上說(shuō)，成為低保對(duì)象又是不幸的，甚至是更多不幸的開(kāi)始。

　　按照政策規(guī)定，在成為低保對(duì)象的過(guò)程中，申請(qǐng)者需要接受家庭調(diào)查。有時(shí)為了做到所謂公正、公開(kāi)，還要多次張榜公布，或者在聽(tīng)證會(huì)上介紹自己家庭的情況。這從工作程序上講似乎是必要的，但是對(duì)低保申請(qǐng)者卻形成了很大的心理壓力，有時(shí)甚至產(chǎn)生“為了活下去，只能不要面子”的心理。

　　更重要的是，當(dāng)成為低保對(duì)象之后，實(shí)際上就被貼上了困難家庭、拿政府（納稅人）錢(qián)的標(biāo)簽。作出這種標(biāo)示之后，周?chē)�人看待低保�?duì)象的眼光就發(fā)生了變化。在我們這個(gè)社會(huì)中，幫助窮人可能不會(huì)有問(wèn)題，但是一旦提供了幫助，施助者總是有意無(wú)意地要求受助者像個(gè)窮人。比如說(shuō)，應(yīng)當(dāng)過(guò)清苦的生活，對(duì)人應(yīng)當(dāng)?shù)驼{(diào)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)從政府和社區(qū)的安排，不能有與窮人不相稱(chēng)的愛(ài)好和生活方式。這樣，低保對(duì)象的生活自主性受到很大限制。不僅如此，一些未成年的孩子，也因?yàn)榧依锍缘捅６�遭人另眼相看，從而承受一定的心理壓力。在少�?shù)地區(qū)，接受低保救助確實(shí)存在使低保對(duì)象感覺(jué)恥辱化的問(wèn)題。

　　總之�！暗捅�對(duì)象”是一個(gè)很明顯的標(biāo)簽，它標(biāo)示了相應(yīng)的利益，也標(biāo)示了相應(yīng)的代價(jià)。

　　在本質(zhì)上，它反映了社會(huì)政策倫理與實(shí)際工作倫理的沖突：善的目標(biāo)往往要通過(guò)惡的程序來(lái)達(dá)成。

　　2.穩(wěn)定預(yù)期與低保對(duì)象的制度依賴(lài)

　　低保制度的初衷是對(duì)生活困難的人給予暫時(shí)性的最低保障，它的預(yù)期是低保對(duì)象經(jīng)過(guò)一段時(shí)間調(diào)整，能夠擺脫生活困難的狀況，不再接受政府救助。然而，低保制度實(shí)踐過(guò)程中卻存在一個(gè)越來(lái)越明顯的跡象：“制造”一個(gè)長(zhǎng)期的低收入群體。

　　首先，城市低保對(duì)象持續(xù)增加，動(dòng)態(tài)調(diào)整的彈性很小。1996年，全國(guó)城市低保對(duì)象84.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　9萬(wàn)人，到2003年底，已經(jīng)達(dá)到2246.8萬(wàn)人，目前還有增加的趨勢(shì)。

　　其次，低保對(duì)象雖然生活困難，并且有相當(dāng)一部分人具有勞動(dòng)能力，但是他們的就業(yè)意愿明顯不足。北京市民政局2003年的一項(xiàng)調(diào)查表明，低保對(duì)象中58.3％的人處在45歲以下的就業(yè)年齡段，但是低保對(duì)象中的就業(yè)率只有6.5％。47.7％的低保對(duì)象表示“生活很困難”，50.4％的人表示“剛剛能夠維持日常生活”。然而，低保對(duì)象通過(guò)就業(yè)增加收入的意愿并不強(qiáng)烈。在沒(méi)有工作的低保對(duì)象中，46.6％的人沒(méi)有再就業(yè)的意愿。同年，由北京市東城區(qū)民政局、中共北京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部聯(lián)合在東城區(qū)針對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行的一次抽樣調(diào)查還表明，低保對(duì)象中的未就業(yè)者，大多數(shù)是長(zhǎng)期不工作。其中，無(wú)工作時(shí)間在10年以上的達(dá)到31.4％；
如果按照5年的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的人占到57.2％；
如果按照3年的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的人占到71.6％。

　　再次，低保對(duì)象心態(tài)日趨消極，缺乏擺脫貧困狀況的積極心態(tài)。2003年北京市民政局的調(diào)查表明，由于長(zhǎng)期處于低收入狀態(tài)，低保對(duì)象業(yè)余生活非常貧乏，生活壓力感強(qiáng)，對(duì)未來(lái)缺乏信心，心情比較消極。在對(duì)自我價(jià)值進(jìn)行評(píng)判時(shí)，低保對(duì)象表現(xiàn)出比較明顯的“四無(wú)”

　　特征：自我無(wú)價(jià)值、外界無(wú)援助、生活無(wú)樂(lè)趣、未來(lái)無(wú)信心。此外，49.1％的人認(rèn)為自己的身體狀況不如享受低保之前。在享受低保待遇之前，33.7％的人表示自己的心情是積極的；
66.4％的表示自己的心情是消極的。在享受低保待遇后，兩個(gè)比例分別是23.3％和75.7％。

　　可見(jiàn)，認(rèn)為自己心情變得消極的人更多了。

　　最后，根據(jù)有關(guān)媒體的報(bào)道，一些低保對(duì)象似乎正在實(shí)踐中建構(gòu)一種與其低收入狀況相適應(yīng)的生活方式，這種生活方式帶有明顯的貧困文化色彩。例如，《南方日?qǐng)?bào)》報(bào)道（畢式明等，2004），廣州市的一些有著“反正政府保障我的溫飽，最多吃不好”的心態(tài)，少數(shù)低保對(duì)象過(guò)著一種所謂“愜意生活”：早上爬白云山，近中午時(shí)分吃中午飯，開(kāi)支在2元左右；
然后，與一班朋友聊天消磨時(shí)光；
菜攤即將收攤時(shí)，到熟悉的攤主處，以最低價(jià)格購(gòu)買(mǎi)一些便宜的剩菜，供全家人第二天生活之用。央視新聞報(bào)道也曾概括出重慶市某些低保戶(hù)的生活形態(tài)：“吃的麻辣燙，打點(diǎn)小麻將，看點(diǎn)晚錄像”。

　　低保制度之所以有著“制造”制度依賴(lài)的傾向，是因?yàn)榈捅Ｖ贫缺旧斫o予低保對(duì)象較為穩(wěn)定的預(yù)期：只要他的收入水平?jīng)]有發(fā)生變化，他就可以按月享受到政府的定額救助。另外，由于低保制度的定位是最低水平的收入救助，所以其本身具有一定的消極性，對(duì)于增強(qiáng)低保對(duì)象的自我脫貧能力幾乎是沒(méi)有什么幫助的。

　　3.從悲情傾訴到權(quán)利訴求：低保要求的新變化

　　一方面，由于整個(gè)社會(huì)變遷導(dǎo)致公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，另一方面，城市低保制度本身確認(rèn)了公民在陷人生活困難時(shí)向政府申請(qǐng)救助的權(quán)利。因此，在低保制度實(shí)踐過(guò)程中，申請(qǐng)者要求兌現(xiàn)自己權(quán)利的意識(shí)逐步增強(qiáng)。

　　傳統(tǒng)上，由于對(duì)生活困難居民的救助是道義性的，所以居民在希望獲得救助時(shí)，更多的是訴說(shuō)自己生活如何如何艱難，如何如何值得同情，如何如何是需要優(yōu)先得到幫助的；
在得到救助后，無(wú)論多少，申請(qǐng)者一般都會(huì)很滿(mǎn)足，對(duì)施助者感恩戴德，并愿意以各種方式表示愿意回報(bào)施助者。從低保制度的實(shí)踐看，以上情形還在一定的范圍內(nèi)存在，一些接受救助者還懷有“吃了政府的，拿了他人的”道德愧疚。但是，我們也發(fā)現(xiàn)了一種變化的趨勢(shì)，這就是低保申請(qǐng)者越來(lái)越關(guān)注制度賦予自己的權(quán)利，越來(lái)越從維護(hù)自身權(quán)益的角度提出救助要求，并因此努力獲取有關(guān)政策信息，對(duì)于低保標(biāo)準(zhǔn)的制定、低保金的申請(qǐng)和發(fā)放程序以及自己是否能夠按時(shí)足額領(lǐng)到低保金等等，有著越來(lái)越強(qiáng)的自覺(jué)監(jiān)督意識(shí)。與此同時(shí)，對(duì)于官員行為不公以及侵害自身權(quán)益等行為非常不滿(mǎn)，并試圖采取有關(guān)措施進(jìn)行干預(yù)，包括上訪(fǎng)和訴諸媒體與法律。

　　4.獲取稀缺資源的機(jī)會(huì)主義行為

　　當(dāng)申請(qǐng)者符合低保條件時(shí)，按照低保制度，申請(qǐng)者可以獲得現(xiàn)金救助�，F(xiàn)金作為一種稀缺資源，是很多人所希望獲取的，在我們這個(gè)還不是普遍富裕的社會(huì)尤其如此。在低保制度實(shí)踐過(guò)程中，主要有兩種類(lèi)型的機(jī)會(huì)主義行為：一是已經(jīng)享受低保待遇者的機(jī)會(huì)主義行為，二是希望享受低保待遇的機(jī)會(huì)主義行為。

　　按照低保條例的規(guī)定，“享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情況發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)居民委員會(huì)告知管理審批機(jī)關(guān)”，“管理審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情況定期進(jìn)行核查”。事實(shí)上，有一些城市確實(shí)是“季度一小查，年度一大查”。但是，一些已經(jīng)享受低保待遇者，總是試圖延續(xù)其低保待遇，在不自覺(jué)申報(bào)收入的同時(shí)，努力采用各種手段隱瞞其收入的變化，特別是隱瞞其收入增長(zhǎng)的情況。有關(guān)調(diào)查表明，盡管很多有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象表示自己沒(méi)有工作，甚至也沒(méi)有就業(yè)的意愿，但是他們中的一些人或多或少都在干些能掙錢(qián)的事情，比如說(shuō)支個(gè)小攤，打點(diǎn)零工，出租房產(chǎn)，甚至躋身股市。在低保管理審批機(jī)關(guān)核查時(shí)，他們竭力隱瞞這些情況。

　　《南方日?qǐng)?bào)》就曾報(bào)道，廣州市越秀區(qū)的一些低保戶(hù)，明明自家經(jīng)營(yíng)商鋪、檔口，卻讓親友頂替自己成為商鋪、檔口的營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的經(jīng)營(yíng)者。等到民政干部發(fā)現(xiàn)他天天出現(xiàn)在同一家檔口，因而有所懷疑前往調(diào)查時(shí)，低保戶(hù)卻辯稱(chēng)：“你看，營(yíng)業(yè)執(zhí)照上是不是我的名字？我是替朋友看檔口”。

　　為了克服低保對(duì)象的機(jī)會(huì)主義，有些城市甚至放棄了收入核查，改以實(shí)際生活水平為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定實(shí)際生活水平明顯高于一般家庭的，不得享受低保待遇。有些地方則以參加集體組織的義務(wù)勞動(dòng)為前提，發(fā)放低保金。這些做法無(wú)疑是不符合低保條例的，事實(shí)上也引發(fā)了更多的新問(wèn)題。

　　對(duì)于希望獲得低保待遇的人而言，他們的機(jī)會(huì)主義行為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，軟磨硬泡，成天糾纏，甚至威脅基層工作人員，最后迫使基層工作人員為避免糾纏或遭受傷害而批準(zhǔn)其享受低保待遇；
第二，進(jìn)行關(guān)系運(yùn)作，獲取“人情低保”。為了規(guī)范低保管理工作，民政部在2004年已經(jīng)發(fā)出了兩個(gè)“緊急通知”。其中，在2004年6月9日發(fā)出的通知中明確強(qiáng)調(diào)：“對(duì)違背政策規(guī)定，搞人情低保、關(guān)系低保的，發(fā)現(xiàn)一起查處一起；
對(duì)執(zhí)行政策不力，問(wèn)題嚴(yán)重的，要視情況追究領(lǐng)導(dǎo)和承辦人員的責(zé)任”，由此也可從側(cè)面看到事態(tài)的嚴(yán)重性。

　　與以上兩種機(jī)會(huì)主義行為相比，第三種機(jī)會(huì)主義行為更為巧妙，這就是合法地創(chuàng)造條件獲取低保待遇。比如說(shuō)，根據(jù)有關(guān)政策的調(diào)整，一些人雖然上班，本應(yīng)有工資收入，但是長(zhǎng)期拿不到工資，可以按照實(shí)際收入狀況向民政部門(mén)申請(qǐng)低保待遇。這樣的政策調(diào)整就為一些人騙取低保待遇創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。這些人即使有工資收入，往往也通過(guò)各種手段獲取工作單位沒(méi)有發(fā)工資的證明，從而順利地通過(guò)民政部門(mén)的審查。

　　5.制度實(shí)施的剛性約束與地方政府的變通運(yùn)作

　　在中央政府的推動(dòng)下，到1999年，全國(guó)668個(gè)城市和1638個(gè)縣政府所在地的建制鎮(zhèn)全部建立了居民最低生活保障制度。同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《城市居民最低生活保障條例》，這是具有法律效力的規(guī)范性文件，因而成為地方各級(jí)政府落實(shí)低保制度的強(qiáng)約束。

　　但是，地方政府也并非是完全被動(dòng)地執(zhí)行低保制度，而是采取了一些變通的方式，以避免承受過(guò)大的壓力，使自身的利益最大化。因?yàn)榈捅�條例規(guī)定，低保制度實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，所需資金由地方解決。在低保制度實(shí)施初期，一些地方政府變通運(yùn)作的一個(gè)共同目標(biāo)就是努力控制享受低保待遇者的規(guī)模。為此，各種變通的政策在各地流行。比如說(shuō)，第一，在屬地管理問(wèn)題上討價(jià)還價(jià)。一些地區(qū)國(guó)有企業(yè)比較集中，在深化改革的過(guò)程中，出現(xiàn)大量生活困難的失業(yè)、下崗職工，但是當(dāng)?shù)卣�府不愿意為他們提供生活保障，認(rèn)為應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)。直到2001年11月12日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》，要求各地按照“屬地管理”的原則，將中央、省屬企業(yè)，尤其是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的軍工、礦山等企業(yè)符合條件的貧困職工家庭納入最低生活保障范圍，不得以任何理由將他們排斥在外，同時(shí)加大中央財(cái)政支持力度，這個(gè)問(wèn)題才得以解決。第二，出臺(tái)地方性的所謂“土政策”，限制享受低保待遇者的規(guī)模。這些“土政策”主要有兩個(gè)方面：一是很多地方將處在勞動(dòng)年齡段并有勞動(dòng)能力的人排除在低保范圍之外，而無(wú)論其家庭收入狀況如何。

　　二是一些地方采用“視同”的辦法計(jì)算家庭收入，也就是把應(yīng)得收入計(jì)算為實(shí)際收入。例如，處在勞動(dòng)年齡段的有勞動(dòng)能力的人，被視同能夠拿到當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY，而無(wú)論其是否就業(yè)以及實(shí)際收入情況；
失業(yè)下崗人員被視同能夠拿到相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)金或基本生活費(fèi)，而無(wú)論其是否確實(shí)拿到；
離退休人員被視同能夠拿到基本養(yǎng)老金，也不論實(shí)際情況。

　　在2001年中央財(cái)政加大對(duì)低保制度的支持力度后，一些地方政府又有了新的應(yīng)對(duì)之策，其突出目標(biāo)是最大限度地獲取中央財(cái)政的支持。這樣做固然有地方財(cái)政困難的客觀原因，但也有出于地方利益考慮的主觀原因。我們?cè)?002年進(jìn)行的低保抽查中發(fā)現(xiàn)，有些地方虛報(bào)低保對(duì)象人數(shù)。例如吉林省通化市某縣就將實(shí)際低保對(duì)象擴(kuò)大10倍后上報(bào)，四川某地也存在有組織的虛報(bào)現(xiàn)象。另外，民政部門(mén)在工作中也發(fā)現(xiàn)，一些地方政府在年初制定低保資金預(yù)算時(shí)很大方，但是實(shí)際上是虛列，并不兌現(xiàn)。往往等著中央財(cái)政撥款下來(lái)開(kāi)支，也就是所謂“等米下鍋”，從而造成低保金不能按照條例規(guī)定按月發(fā)放。在一些地區(qū)，甚至不能做到足額發(fā)放。2002年筆者參與主持的低保抽查表明，只有55.3％的人能夠按月領(lǐng)取低保金，30.1％的人是按季度領(lǐng)取低保金，3.5％的人是半年領(lǐng)一次，1.1％的人是一年領(lǐng)一次，還有9.9％的人回答是屬于其他情況，主要是不定期領(lǐng)取。

　　此外，在最基層的管理機(jī)構(gòu)中還存在著三個(gè)方面的變通運(yùn)作，其中有些直接違背政策。

　　首先是在審批低保資格時(shí)使用變通標(biāo)準(zhǔn)。按照低保條例的規(guī)定，各地政府的公布的家庭人均收人標(biāo)準(zhǔn)是判斷某個(gè)家庭是否可以享受低保待遇的最重要的標(biāo)準(zhǔn)。但是，在實(shí)際工作中，由于家庭收入很難核算，比較普遍地存在著隱性就業(yè)、隱性收入和隱性財(cái)產(chǎn)的情況，所以，各地比較普遍地采用了變通標(biāo)準(zhǔn)，例如參照實(shí)際生活水平、擁有高檔消費(fèi)的情況甚至日常生活形態(tài)等等。其次是在低保金發(fā)放時(shí)，將差額救助變成了平均發(fā)放。這樣做部分原因是家庭調(diào)查困難，同時(shí)也有使工作簡(jiǎn)便化的考慮。再次是為了基層利益甚至某些人的私利，人為增加享受低保待遇者的機(jī)會(huì)成本。比如說(shuō)一些地方借發(fā)放低保金“搭車(chē)”銷(xiāo)售彩票、信封、雜志，一些地方強(qiáng)迫老年低保對(duì)象參加掃雪，一些地方強(qiáng)迫有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象參加變了味道的所謂“義務(wù)勞動(dòng)”。

　　6.制度執(zhí)行成本的合法化與自我擴(kuò)張

　　低保制度是以家庭調(diào)查為前提的選擇性救助制度，這種制度的實(shí)施成本是很高的。有些研究表明，在一些西方國(guó)家，若以選擇性的方式提供福利供給，行政成本要占支付資金的11－45％（楊偉民，2004）。然而，在我們這個(gè)社會(huì)中，很多制度的出臺(tái)并沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的“成本一效益”分析，這是導(dǎo)致制度很難落實(shí)甚至流于形式的重要原因。低保制度也不例外，它在出臺(tái)之初，幾乎是以“無(wú)成本”為假設(shè)前提的。在低保條例中并沒(méi)有明確規(guī)定要為制度的實(shí)施增設(shè)專(zhuān)門(mén)人員和專(zhuān)門(mén)經(jīng)費(fèi)，從上到下的民政部門(mén)主要依托原有的社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作�？梢哉f(shuō)，出于現(xiàn)實(shí)成本的考慮，正是民政部門(mén)，特別是一些地方民政部門(mén)在初期對(duì)低保制度執(zhí)行不力的一個(gè)重要原因。2001年以來(lái)，在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的不斷督促和中央政府的大力推動(dòng)下，低保制度的落實(shí)取得突破性進(jìn)展，大大擴(kuò)大了保障范圍（見(jiàn)前文表1）。相應(yīng)地，民政系統(tǒng)有關(guān)部門(mén)的運(yùn)行壓力也迅速加大。這時(shí)來(lái)自各級(jí)民政部門(mén)的要求考慮實(shí)際成本的呼聲日益強(qiáng)烈。一些地方的民政部門(mén)開(kāi)始增列專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)，其他地區(qū)迅速效仿，從而開(kāi)始了社會(huì)救助部門(mén)迅速擴(kuò)張的進(jìn)程。

　　早在2002年，遼寧、吉林、黑龍江、湖南、云南、四川、湖北、青海、陜西、新疆、北京、浙江、寧夏、山東以及江西等地區(qū)就設(shè)立了省級(jí)低保專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，配備人員2－13人不等。

　　其中，遼寧省在省、市、縣、街道四個(gè)層次上都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，并配備專(zhuān)門(mén)人員。黑龍江省批準(zhǔn)成立“省城市居民最低生活保障管理中心”，編制為12人，中心主任高配副廳級(jí)。全省13個(gè)地市中已經(jīng)有8個(gè)建立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，分別配備了4－6名專(zhuān)門(mén)工作人員。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有16個(gè)�。ㄊ�、區(qū)）在部分區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）或社區(qū)建立了社會(huì)救助中心或社會(huì)救助站，全國(guó)共有社會(huì)救助中心846個(gè)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　社會(huì)救助站4302個(gè)（民政部救災(zāi)救濟(jì)司，2002）。

　　各地積極擴(kuò)張社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的行為實(shí)際上受到了民政部的鼓勵(lì)，民政部自身也希望設(shè)置專(zhuān)門(mén)的社會(huì)救助管理部門(mén)。經(jīng)過(guò)反復(fù)的磋商，2003年底，民政部建立了最低生活保障司。最終，民政部門(mén)希望城市低保管理體系實(shí)現(xiàn)這樣的模式，即所謂“兩個(gè)系列，五級(jí)管理，六層服務(wù)”。所謂“兩個(gè)系列”是指采取政府行政管理和事業(yè)單位服務(wù)兩個(gè)系列并行的管理模式。

　　所謂“五級(jí)管理”是指在“民政部——省民政廳——市民政局——區(qū)民政局／縣民政局——街道辦事處／鎮(zhèn)政府”五個(gè)行政級(jí)別上分別設(shè)置低保行政管理機(jī)構(gòu)。所謂“六層服務(wù)”是指在“民政部——省民政廳——市民政局——區(qū)民政局／縣民政局——街道辦事處／鎮(zhèn)政府——居民委員會(huì)／村民委員會(huì)”六個(gè)層次上設(shè)置專(zhuān)門(mén)的事業(yè)性質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。

　　很明顯，城市低保的現(xiàn)行管理模式與上述理想模式相比還有很大差距。因此，可以肯定地說(shuō)，在落實(shí)、改進(jìn)和完善制度的名義下，社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的自我擴(kuò)張還遠(yuǎn)未停止。這種擴(kuò)張必然意味著行政經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)張，但是由于缺乏必要的信息，我們無(wú)法對(duì)此進(jìn)行分析，從而無(wú)法判斷其合理性。

　　三、制度實(shí)踐與制度重構(gòu)

　　城市低保制度的實(shí)踐為我們提供了一個(gè)很好的案例，我們可以借此研究制度是如何在實(shí)踐中運(yùn)作并逐步演進(jìn)的。通過(guò)上述分析，我們可以看到一個(gè)大致的趨勢(shì)，即實(shí)踐中的低保制度正在而且必須走向重構(gòu)。低保制度重構(gòu)一方面是為了回應(yīng)制度實(shí)踐中出現(xiàn)的各種延伸效果；
另一方面，也是低保制度的各個(gè)利益相關(guān)者在實(shí)踐中互動(dòng)的必然結(jié)果。在低保制度的各個(gè)利益相關(guān)者中，我們至少可以識(shí)別出中央政府、地方政府、基層社區(qū)管理者、低保對(duì)象以及公眾等主要主體。這些主體對(duì)于低保制度的認(rèn)知、評(píng)估以及他們?cè)谠擁?xiàng)制度中的利益，推動(dòng)著低保制度的不斷演進(jìn)。

　　大體上，目前城市低保制度的重構(gòu)正在呈現(xiàn)以下幾個(gè)趨勢(shì)：

　　第一，現(xiàn)行低保制度由地方人民政府負(fù)責(zé)這一原則可能要突破。事實(shí)上，目前低保金支出的60％是由中央財(cái)政拿出的，這已經(jīng)突破了低保條例的規(guī)定。鑒于地方財(cái)政，特別是很多區(qū)縣財(cái)政持續(xù)緊張，指望他們出錢(qián)恐怕是很難的，往往有可能以降低保障水平或縮小保障規(guī)模為代價(jià)。此外，公眾輿論也傾向于認(rèn)為基本民生應(yīng)由中央政府負(fù)主要責(zé)任。因此，中央政府有可能變成低保制度的主要責(zé)任主體。

　　第二，現(xiàn)行低保制度有從單一的收入救助制度向綜合性的社會(huì)救助制度發(fā)展的趨勢(shì)。前文已述，單一的低水平收入救助無(wú)助于增強(qiáng)低保對(duì)象的脫貧能力，醫(yī)療、教育和住房等方面的沉重負(fù)擔(dān)有可能使低保對(duì)象陷人持續(xù)貧困。事實(shí)上，民政部主管社會(huì)救助的副部長(zhǎng)楊衍銀在國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)第28屆全球大會(huì)上已經(jīng)表示出這種意愿。她還表示，設(shè)想中的社會(huì)救助體系是以城市低保制度為主體，以臨時(shí)救助制度和優(yōu)惠政策為補(bǔ)充，同時(shí)配以醫(yī)療、教育以及住房救助等。

　　第三，現(xiàn)行低保制度實(shí)踐中的不公平現(xiàn)象將會(huì)逐步改變，“分類(lèi)施助”有望推廣。前文已述，在低保制度實(shí)踐中，低保家庭享受的低保金主要參照兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差額發(fā)放：一是當(dāng)?shù)卣�府公布的保障�?biāo)準(zhǔn)，一是低保家庭人均收入。這樣做顯然忽略了家庭人口類(lèi)型和人口規(guī)模對(duì)于家庭消費(fèi)的影響。對(duì)于一些家中有重病、重殘者，有老年人或未成年人者而言，這樣的救助有平均主義色彩，事實(shí)上有些不公平。有鑒于此，一些地區(qū)已經(jīng)在探索“分類(lèi)施助”。

　　第四，現(xiàn)行低保制度的單純生活救助色彩有望逐步淡化，而生活保障與促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合的色彩有望逐步強(qiáng)化。一些地方正在探索相關(guān)的政策安排。例如，北京市出臺(tái)政策規(guī)定：家中現(xiàn)有相對(duì)固定工作崗位的就業(yè)人員及城市低保對(duì)象家庭成員就業(yè)后可享受就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，即本市當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差額部分不計(jì)人家庭收入，其本人不再享受糧油幫困救助；
城市低保家庭成員就業(yè)后，扣除就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，家庭月人均收入超過(guò)本市當(dāng)年城市低保標(biāo)準(zhǔn)的，實(shí)行救助漸退政策，即對(duì)其家庭原享受的低保金進(jìn)行逐月抵扣，在2個(gè)月內(nèi)抵扣完畢（即第一個(gè)月發(fā)放100％，第二個(gè)月發(fā)放50％）；
法定勞動(dòng)年齡段內(nèi)且有勞動(dòng)能力的城市低保對(duì)象，在未就業(yè)期間，本人只享受低保金待遇，家庭其他成員符合條件的，可同時(shí)享受糧油幫困等其他專(zhuān)項(xiàng)救助待遇。

　　第五，現(xiàn)行低保制度采取的單純現(xiàn)金救助方式有可能發(fā)生改變，而走向現(xiàn)金救助與生活服務(wù)相結(jié)合，努力促進(jìn)低保對(duì)象的社會(huì)參與和社會(huì)融合，避免其自我疏離主流社會(huì)。在這方面，社區(qū)以及專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者的作用有望得到加強(qiáng)。

　　第六，現(xiàn)行低保制度有可能在其他制度的支持下，為那些家庭人均收入稍微高出低保標(biāo)準(zhǔn)的一些低收入者提供必要的支持，從而避免由于低保制度實(shí)施對(duì)于這些人造成的相對(duì)剝奪。

　　特別是，一些專(zhuān)項(xiàng)救助制度的覆蓋范圍應(yīng)該大于低保制度的覆蓋范圍，實(shí)行按需施助。

　　第七，現(xiàn)行低保制度將在制度實(shí)踐以及制度自身演進(jìn)規(guī)律的推動(dòng)下，不斷走向復(fù)雜化。

　　我們可以預(yù)期很多更為精細(xì)的制度安排不斷推出，這些制度將涉及中央與地方責(zé)權(quán)劃分、保障標(biāo)準(zhǔn)的制定、保障資金的來(lái)源、保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置、保障對(duì)象的識(shí)別以及細(xì)分、救助工作的程序、資金管理和發(fā)放的方式、保障糾紛處理、騙保行為認(rèn)定與處罰、保障效果評(píng)估、工作人員監(jiān)督以及與其他制度協(xié)調(diào)等等許多方面。

　　第八，低保制度的實(shí)踐有可能催生和培育出專(zhuān)業(yè)的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)和人員。因?yàn)殡S著制度自身的復(fù)雜化，低保工作越來(lái)越不是簡(jiǎn)單的“發(fā)發(fā)錢(qián)、拜拜年”的事情了，需要有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能。因此，低保制度實(shí)施的適度行政成本也是必須加以考慮的問(wèn)題。

　　總之，低保制度的創(chuàng)建標(biāo)志著中國(guó)城市社會(huì)救助的轉(zhuǎn)型。而低保制度的實(shí)踐又不斷挑戰(zhàn)制度設(shè)計(jì)，并驅(qū)動(dòng)著低保制度走向重構(gòu)，最終有可能催生出一個(gè)與現(xiàn)行低保制度有很大不同的新的社會(huì)救助體系。這樣一個(gè)救助體系的誕生將意味著城市社會(huì)救助制度的再次轉(zhuǎn)型。這樣的過(guò)程可以說(shuō)是制度演進(jìn)邏輯的一種具體體現(xiàn)。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]畢式明等，2004：\"寧領(lǐng)救濟(jì)金也不愿上班，低保救濟(jì)金=‘養(yǎng)懶金\"？\"，< 南方日?qǐng)?bào)>，2004年6月21日。

　　[2]北京市民政局、財(cái)政局，2004：< 關(guān)于對(duì)城市低保對(duì)象實(shí)行分類(lèi)救助的通知>，2004年6月29.

　　[3]北京市民政局，2004：< 北京市低保制度調(diào)查評(píng)估研究報(bào)告>，內(nèi)部報(bào)告。

　　[4]洪大用，2003a ：\"改革以來(lái)中國(guó)城市扶貧工作的發(fā)展歷程\"，< 社會(huì)學(xué)研究>，2003，1.

　　[5]——2003b ：\"城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)分析\"，< 北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)>，2003，3.

　　[6]李憑，2004：\"低保戶(hù)做‘義工\"——撫順三社區(qū)建辦公房讓低保戶(hù)出力，理由是低保戶(hù)拿了政府的錢(qián)\"，<華商晨報(bào)>，2004年10月7日。

　　[7]民政部救災(zāi)救濟(jì)司編，2002：< 中國(guó)城市反貧困論壇國(guó)際研討會(huì)論文集>，112頁(yè)，2002年12月12-13日，北京。

　　[8]楊偉民，2004：< 社會(huì)政策導(dǎo)論>，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社。

　　[9]中華人民共和國(guó)民政部編，2004：< 中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2004>，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社。

　　[13]參見(jiàn)< 人民日?qǐng)?bào)>，1999年9月30日，第2版。

　　[14]北京市東城區(qū)民政局、中共北京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部：< 東城區(qū)完善最低生活保障制度，促進(jìn)低保人員勞動(dòng)就業(yè)研究>，2003年12月，內(nèi)部報(bào)告。

　　[15]參見(jiàn)新華網(wǎng)：http://news3.xinhuanet.com/legal/2004-07/01/

　　content_1561972.htm，< 城鎮(zhèn)低保戶(hù)和農(nóng)村五保戶(hù)打官司一律免收訴訟費(fèi)>.

　　[16]北京市民政局：< 北京市低保制度調(diào)查評(píng)估研究報(bào)告>，2004年6月，內(nèi)部報(bào)告。

　　[17]北京市東城區(qū)民政局、中共北京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部：< 東城區(qū)完善最低生活保障制度，促進(jìn)低保人員勞動(dòng)就業(yè)研究>，2003年12月，內(nèi)部報(bào)告。

　　[18]轉(zhuǎn)引自民政部網(wǎng)站：http://www.mca.gov.cn ，< 低保背后的煩惱>.

　　[19]參見(jiàn)新華網(wǎng)：http://news3.xinhuanet.com/newscenter/2004-06/11/

　　content_1521449.htm，< 民政部強(qiáng)調(diào)，搞\"人情低保\"要嚴(yán)處>.

　　[20]北京市民政局、財(cái)政局：< 關(guān)于對(duì)城市低保對(duì)象實(shí)行分類(lèi)救助的通知>（2004年6月29日），參見(jiàn)北京市民政信息網(wǎng)：

　　http://www.bjmzj.gov.cn/model_1/

　　來(lái)源：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2005年第3期

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