一、重視社會資源管理在社會管理中的作用

　　社會發(fā)展離不開社會發(fā)展資源的支撐。社會發(fā)展資源只有資本化和社會化，才能使每個社會成員各盡其所。長時期以來，我國重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕社會發(fā)展，社會發(fā)展資金、重要社會資源供給不足，社會問題突出、社會矛盾嚴(yán)重，已經(jīng)成為影響我國和諧發(fā)展的重要因素。以城市化為例，未來一二十年，我國面臨的重大發(fā)展課題，是要解決3-4億農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化和更大量的人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移的問題。到2050年，如果我國城市人口總量將達(dá)到10－11億，依照城市化“成本－收益”模型分析，每進(jìn)入城市1人，需要“個人支付成本”1.45萬元/人，“公共支付成本”1.05萬元/人，總計每轉(zhuǎn)一個農(nóng)民成為城市居民平均需要支付社會總成本2.5萬元/人。在現(xiàn)有城市人口的基礎(chǔ)上，未來50年期間我國約增加6億－7億城市人口，城市化所需要的社會總成本達(dá)到15萬億－16萬億。這是2000年GDP總量的2倍。①上述成本不僅包括遷移的發(fā)展成本、公共的設(shè)施開支、社會的基本保障等支出，還包括支付環(huán)境成本。全面建設(shè)小康社會，在推進(jìn)工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的同時，切實解決好社會問題是個關(guān)鍵。但是，我國社會發(fā)展資源是有限的，特別受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口眾多。我國的社會資源配置，既要維護(hù)社會安全和社會穩(wěn)定，又要盡可能適應(yīng)人民不斷增長的需要；
既要滿足當(dāng)代人需求，也要為子孫后代留下生存和發(fā)展的空間。這無疑是一個巨大的挑戰(zhàn)。

　　構(gòu)建社會主義和諧社會要求社會管理體制進(jìn)一步創(chuàng)新，這是保證構(gòu)建社會主義和諧社會目標(biāo)實現(xiàn)的體制保障。在構(gòu)建社會主義和諧社會過程中，要把動員和管理社會發(fā)展資源問題放在重要位置。舉全社會發(fā)展資源來構(gòu)建社會主義和諧社會，是把構(gòu)建和諧社會工作落到實處的基礎(chǔ)性工作，對此，我們在認(rèn)識上需要有提高,在理論上需要有深入研究。換句話說，推動社會全面進(jìn)步必須有大量社會資源的投入，這是把社會發(fā)展扎扎實實推向前進(jìn)的重要保障。

　　就目前來看，在物質(zhì)方面上，社會發(fā)展資源應(yīng)當(dāng)包括三類，一類是政府的資金投入，主要是公共財政在社會發(fā)展領(lǐng)域的支出；
二是社會對于社會發(fā)展的投入，包括社會各界對于社會事業(yè)的財物捐贈、時間捐贈和知識捐贈，隨著信息化程度的進(jìn)一步提高，知識的價值越來越得到人們的認(rèn)同，成為不可或缺的資源；
三是企業(yè)對于社會發(fā)展所承擔(dān)的責(zé)任-對于所在社區(qū)的責(zé)任、對于消費(fèi)者的社會責(zé)任、對于環(huán)境的社會責(zé)任以及企業(yè)本身對社會的捐贈。社會發(fā)展資源的產(chǎn)出，就是人民生活水平的不斷提高、科技教育的持續(xù)發(fā)展、社會保障的不斷完善、社會安定有序秩序等，此外，還包括消除貧困，建立社會安全網(wǎng)。從制度方面上，社會發(fā)展資源包括政府制定的有關(guān)社會發(fā)展的法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、社會設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，等等；
企業(yè)與政府和社會在社會發(fā)展領(lǐng)域中形成伙伴戰(zhàn)略；
社會組織的自律與他律，等等。這些制度性投入的產(chǎn)出是社會結(jié)構(gòu)完善，社會公平與公正。社會發(fā)展資源的產(chǎn)出包括兩個方面，各類社會事業(yè)的發(fā)展水平的提高和社會結(jié)構(gòu)的逐步完善。

　　過去相當(dāng)長一個時期內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)社會之所以出現(xiàn)像中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次講到的不協(xié)調(diào)發(fā)展，或者說是，“一條腿長，一條腿短”問題，原因有二，其一是社會發(fā)展資源投入不足，其二是社會發(fā)展資源配置不合理。社會發(fā)展資源投入不足是一個社會資源配置數(shù)量問題；
社會發(fā)展資源分配不公平則是一個體制問題。社會資源投入不足一方面是由于對于社會發(fā)展的性質(zhì)認(rèn)識不清晰，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，沒有能夠使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果及時轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展資源，另一方面，由于缺乏對社會發(fā)展資源的全面認(rèn)識，沒有建立起有效動員社會發(fā)展資源的機(jī)制；
社會發(fā)展資源配置不合理則是在發(fā)展過程中忽視體制的力量，沒有處理好效益與公平的關(guān)系，沒有把制度因素也作為一種發(fā)展動力。國際經(jīng)驗表明，相對公平的發(fā)展是發(fā)展的內(nèi)在動力。

　　盡管社會各界、世界各國對社會發(fā)展涵義的理解各不相同，側(cè)重點不一樣，但是，促進(jìn)社會公平和公正，及時解決發(fā)展中出現(xiàn)的社會問題，把社會發(fā)展放在發(fā)展的重要位置是各國政府和社會各界的共識。聯(lián)合國、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，凡此等等，都把這些問題作為發(fā)展中必須解決的問題和社會發(fā)展的重要內(nèi)容，不同的是它們的側(cè)重點有各自的偏重。

　　盡管社會各界、世界各國已經(jīng)把社會發(fā)展問題放在重要位置，對解決社會發(fā)展問題也達(dá)成基本共識，但是，從國際視角來看，1995年哥本哈根世界首腦社會發(fā)展會議提出的社會發(fā)展目標(biāo)執(zhí)行情況并不令人樂觀，究其原因，執(zhí)行成了社會發(fā)展問題的關(guān)鍵。而執(zhí)行過程遇到重要的問題之一又是社會發(fā)展資源的投入及其制度安排問題。

　　我國人口眾多，人均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，社會資源相對不足，這是我國社會發(fā)展資源投入和配置中的根本問題。但是，我國現(xiàn)有社會發(fā)展問題又不全是資源不足造成的，有一些是由于資源的配置或認(rèn)識不到位造成的。從國際比較角度來看，根據(jù)世界衛(wèi)生組織對2000年對全球191個成員國的衛(wèi)生總體績效進(jìn)行了排序，我國被排在第144位，我國慈善捐贈占國民生產(chǎn)總值的0.045%（美國占6%以上），從事社會服務(wù)的非營利組織的擁有量不及發(fā)展中國平均水平的1/5，我國志愿服務(wù)參與率按目前4000萬人計算，為3%，（美國為44%）。

　　從總體上看，我國當(dāng)前社會資源管理發(fā)展趨勢不錯，社會發(fā)展問題得到社會各界的廣泛認(rèn)同，各級政府加大了對社會發(fā)展的投入，各類社會發(fā)展資源開始被認(rèn)識和調(diào)動。但是我們面臨的任務(wù)繁重，壓力很大。一方面隨著人民生活水平的提高，消費(fèi)積極性很高，對社會發(fā)展資源的需求越來越大；
另一方面社會發(fā)展資源供給不足。構(gòu)建民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧的社會，要求我們必須認(rèn)真落實中央的部署，進(jìn)一步提高社會資源管理能力，積極參與宏觀調(diào)控，廣泛動員社會發(fā)展資源參與社會發(fā)展，提升服務(wù)水平。

　　二、通過完善分配體制，動員社會各方資源

　　社會發(fā)展資源基本來源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活動。目前我國正在形成三個層次的財富分配體制和社會的廣泛參與。收入分配改革應(yīng)當(dāng)成為新時期建立完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制最基本的內(nèi)容之一。一方面它有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，另一方面它有利于社會發(fā)展。

　　第一層次分配以市場分配、勞動所取得報酬為主，目的是提高效率。黨的十六大確立了“勞動、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配”的原則。未來一個時期，隨著分配制度改革的深化，資本、技術(shù)、管理等要素將更廣泛和大量地進(jìn)入分配領(lǐng)域，一方面會更大調(diào)動勞動者參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，另一方面我國居民收入分配的差距總體上還會進(jìn)一步擴(kuò)大，由此會帶來一系列新的矛盾和新的問題。在社會保障制度改革還難以完全到位，尚無法充分發(fā)揮社會穩(wěn)定器作用的情況下，低收入階層的社會保障問題潛藏著較大的風(fēng)險。如果處理不當(dāng)，就會直接引發(fā)社會動蕩。從國際經(jīng)驗來看,社會差距不斷擴(kuò)大是社會不穩(wěn)定和不安全的主要原因。我國的前期改革，特別是1990年之前的改革，由于當(dāng)時社會各群體之間的利益差別不是很明顯，并且改革能夠普遍提高各群體的“收益”，因而改革有著廣泛的社會基礎(chǔ)，也能得以順利進(jìn)行。進(jìn)入21世紀(jì)以來，社會各群體之間的利益差別已經(jīng)十分明顯，甚至被國際上稱為不平等發(fā)展最快的國家，改革已經(jīng)不能夠普遍提高各群體的“收益”，改革的支持力量減弱的問題突出出來。以現(xiàn)在改革的態(tài)勢分析，未來一個時期，我國經(jīng)濟(jì)體制改革將處于艱難的攻堅時期：一些高難度的改革，將進(jìn)入實質(zhì)性階段。這一時期的改革一方面有利于解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中各種深層次的矛盾，另一方面又具有高風(fēng)險的特點。未來一個時期，在利益關(guān)系復(fù)雜化的背景下，利益群體嚴(yán)重分化。不同收入群體，不同階層的人群在利益需求上與以前相比大不一樣，因而他們對改革持有的看法也各不相同，這使得改革的阻力進(jìn)一步增大。如果處理不當(dāng)，可能會引起或激化某些新的經(jīng)濟(jì)社會矛盾。采取措施保證改革的公正性，擴(kuò)大改革的受益面。加快收入分配體制改革應(yīng)當(dāng)成為今后一個時期改革重點。收入分配改革的目的是不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和社會發(fā)展的動力。

　　第二層次分配是以國家財政稅收及其再分配為主，實施國家的社會福利和社會保障，目的是促進(jìn)社會公平，也就是我們通常所說的建立和完善公共財政。公共財政出現(xiàn)的前提是市場失靈，在市場失靈情況下，政府以政權(quán)組織的角色，依據(jù)政權(quán)力量，在全社會進(jìn)行的以市場失效為范圍的，以執(zhí)行國家的社會管理者職能，為市場提供公共服務(wù)的需要為目的的一種政府分配行為�？疾旃�共政策的演進(jìn)歷史，人們不難發(fā)現(xiàn)其背后的一條主線就是如何處理政府與市場的關(guān)系，以及如何協(xié)調(diào)效益與平等追求之間的矛盾。英國最早的濟(jì)貧法就是針對在資本主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中產(chǎn)生的一系列社會問題并提出解決方案，其核心目標(biāo)就是消除貧富嚴(yán)重分化，減少貧困人口的規(guī)模，保持社會穩(wěn)定與正常運(yùn)行。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野里市場的確存在很多缺陷即所謂“市場失靈”的方面，政府以政策的手段進(jìn)行干預(yù)是非常必要的。公共財政具有公共性和非市場營利性兩個基本特征，其收支活動主要通過公共預(yù)算來實現(xiàn)，主要包括：經(jīng)費(fèi)預(yù)算和公共投資預(yù)算，社會保障基金預(yù)算從性質(zhì)上也應(yīng)是公共預(yù)算性質(zhì)的，它提供的也是公共服務(wù)。

　　隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，我國財政體制也在發(fā)生轉(zhuǎn)化，公共財政逐步形成：（1）預(yù)算內(nèi)收入比重中，稅收部分大幅度上升，已經(jīng)達(dá)到90％以上；
（2）稅收制度由按所有制成分逐步轉(zhuǎn)向?qū)Σ煌��?jīng)濟(jì)成分實行同一稅收制度；
（3）財政總支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重不斷下降，社會事業(yè)支出不斷上升；
（4）曾經(jīng)是國家計劃配置資源的直接財力手段之一的基本建設(shè)支出在財政總支出的比重不斷下降；
（5）基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資逐步成為財政的基本建設(shè)支出的主要部分。

　　當(dāng)前，我們完善社會公共服務(wù)管理任務(wù)之一就是要完善公共財政，也就是在社會發(fā)展領(lǐng)域，公共財政支出必須以保證社會公平與公正為目標(biāo)。從總體上說，公共支出必須在保證政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的前提下，對市場失靈情況下的各類社會發(fā)展提供必要的財力支持；
對各類公益性或非營利性項目提供必要的財政援助。為了完善第二次分配制度，政府財政支出堅決從一般性競爭領(lǐng)域退出，公共財政的支出內(nèi)容必須以“市場失靈”和“公共產(chǎn)品和服務(wù)”為標(biāo)準(zhǔn)來界定和規(guī)范，加強(qiáng)財政管理，提高財政資金效率，深化財政支出管理體制改革，加強(qiáng)財政監(jiān)督機(jī)制；
按照公共財政要求，合理界定財政支出范圍，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；
實行向不發(fā)達(dá)地區(qū)和弱勢部門傾斜的轉(zhuǎn)移支付制度 。

　　第三層次分配是社會慈善活動。中國共產(chǎn)黨十五屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定》中把社會保障歸納出五個內(nèi)容：社會救濟(jì)、社會保險、社會福利，優(yōu)撫安置、社會互助。慈善事業(yè)就是動員社會力量進(jìn)行社會救濟(jì)和從事公益活動，是包括社會保障制度建設(shè)在內(nèi)的社會建設(shè)的重要組成部分。慈善（Philanthropy）源于希臘語，意為“愛全人類”。它具有兩層含義，一是愛全人類，這種愛通過個人的善舉或通過捐獻(xiàn)錢物來促進(jìn)人類的福利、生活質(zhì)量，另外一個意思是指通過捐贈、提供服務(wù)或其它志愿活動來減輕人類的痛苦和災(zāi)難，改善人類的生活質(zhì)量的活動。一方面，慈善在其含義上具有其法律意義，但又不僅僅局限于達(dá)到免稅之目的，另一方面，慈善包含對貧窮、處于困境和劣勢狀態(tài)人群的救濟(jì)，促進(jìn)教育科學(xué)技術(shù)發(fā)展，建設(shè)公共建筑、紀(jì)念建筑物，出版著作，減輕政府負(fù)擔(dān)。通過一定組織的設(shè)計實現(xiàn)上述任何一個促進(jìn)社會福利目標(biāo)的行為，都可以視為慈善活動。另外，慈善活動還包括通過一定手段減輕鄰里之間的緊張，消除不公正和歧視，保護(hù)人們的基本權(quán)利，預(yù)防社區(qū)損害和青少年犯罪，等等。慈善組織的目標(biāo)是滿足社區(qū)和社會的需要，而決不是滿足慈善組織成員或與慈善組織有關(guān)人員的需要。如果說第二次分配是第一次分配的補(bǔ)充，即政府彌補(bǔ)市場不足，那么第三次分配則是第二次分配的補(bǔ)充，即社會捐贈彌補(bǔ)政府之不足。“第三次分配”是通過免稅等激勵機(jī)制，以個人自愿為基礎(chǔ)，以法律為保障，一方面通過慈善捐贈從物質(zhì)上和精神上緩解某些群體的困境，從心理上、情感上消除不同社會群體之間的隔閡和對立，另一方面動員社會資源推動公共福利事業(yè)，諸如教育、科技、文化、衛(wèi)生、公共服務(wù)，等等，走出單純依靠政府發(fā)展公共服務(wù)和公共福利的圈子。所以，我們對于慈善事業(yè)要有一個全面的理解，慈善事業(yè)不僅僅是改善弱勢群體的生存狀況、縮小貧富差距、緩解社會矛盾、加強(qiáng)社會凝聚力，(點擊此處閱讀下一頁)

　　它也可以彌補(bǔ)政府在其他公共服務(wù)和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入不足，促進(jìn)社會事業(yè)的發(fā)展。慈善事業(yè)在任何一個國家都具有救助和公益功能，即便是在不發(fā)達(dá)國家。因為任何一個國家內(nèi)部發(fā)展都是不平衡的，以我國為例，按照一些人的理解，目前我國的慈善事業(yè)似乎應(yīng)僅僅局限于救助活動，因為我國的經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)。但實際情況卻是，在一些慈善組織開展貧困地區(qū)和貧困群體慈善救助活動的同時，一些企業(yè)和組織卻在一些教育、文化和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從事公益慈善活動。

　　國際經(jīng)驗表明，社會捐贈的確可以彌補(bǔ)政府公共財政之不足。通常，在發(fā)達(dá)國家慈善包括捐贈財物，也包括提供志愿服務(wù)，所以慈善精神和志愿精神通常是聯(lián)系在一起的。這樣，也就構(gòu)成了慈善主體的多元化，不僅有公司、企業(yè)為組織形式的捐贈，也有個人的捐贈；
不僅有富人的捐贈，也有普通公眾的捐贈；
捐贈的方式不僅包括錢物，還包括時間和知識。根據(jù)美國獨(dú)立部門的報告，美國社會捐贈和志愿服務(wù)成為美國社會發(fā)展資金的重要來源。1996年美國個人捐贈給公益部門的資金是1199億美元，另外還有105億美元以遺產(chǎn)捐贈的方式捐贈給公益團(tuán)體。除此之外，公益部門和其他社會組織提供的志愿服務(wù)可以折合2016億美元，估計還有590億美元的志愿服務(wù)還沒有計算在內(nèi)，所有這些貢獻(xiàn)加在一起已經(jīng)超過當(dāng)年美國社會保障金的總額。

　　中華民族自古以來就有樂善好施的傳統(tǒng)美德，很早就出現(xiàn)民間慈善救助活動。改革開放以前，人們錯誤地認(rèn)為在社會主義計劃經(jīng)濟(jì)條件下，慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)由政府全部承擔(dān)下來，不需要民間參與。改革開放以來，我國的慈善事業(yè)有了很大的發(fā)展。隨著改革開放的深入，我國經(jīng)濟(jì)有了一定的發(fā)展，部分人在政府政策的扶持下和在個人的努力下，先富裕起來。經(jīng)濟(jì)發(fā)展為發(fā)展慈善事業(yè)奠定了基礎(chǔ)。在這樣的條件下，中國兒童少年基金會、中國青少年發(fā)展基金會、中華慈善總會等相繼誕生。目前，全國３０個省市，有２７個省市已經(jīng)建立了慈善總會（基金會、協(xié)會），地市建立慈善組織的也很多。中華慈善總會有170多個會員單位，遍布全國。慈善組織建立后，啟動了大量的慈善項目，成為我國社會發(fā)展和社會救濟(jì)的重要組成部分。例如，希望工程成為20世紀(jì)90年代我國乃至海內(nèi)外各界廣泛參與的公益事業(yè)，保障了失學(xué)兒童的受教育權(quán)，改善了貧困地區(qū)的辦學(xué)條件，有力地配合了普及九年義務(wù)教育，推動了我國農(nóng)村貧困地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展。同時希望工程也產(chǎn)生了良好的社會效益，喚起了全社會的慈善意識和重教意識。再如，1989年由中國兒童少年基金會發(fā)起并組織實施的“春蕾計劃”，已募集6億多元人民幣，共救助150萬余人次失學(xué)女童重返校園，這個救助貧困地區(qū)失學(xué)女童重返校園的社會公益項目目前已經(jīng)遍布全國各地。

　　當(dāng)然，我國慈善組織的信譽(yù)度、善款使用的透明度等多個方面現(xiàn)實問題制約了我國慈善事業(yè)發(fā)展。當(dāng)前中國慈善機(jī)構(gòu)本身存在的問題很多，例如，無論是有官方背景的慈善機(jī)構(gòu)還是或純粹民間的慈善機(jī)構(gòu)都無法百分之百地提供善款保障；
真正意義上的慈善意識還沒有成為一種社會時尚，更沒有滲透到社會文化層面；
而且，在一些地區(qū)，借慈善之名而進(jìn)行的詐騙或斂財行為時有發(fā)生。這些構(gòu)成了制約慈善事業(yè)發(fā)展的體制因素。慈善組織的明顯特征之一是善治。慈善組織善治的意義在于: 慈善組織的財富歸公共所有；
慈善組織的權(quán)利不是歸捐贈者、政府官員或?qū)�業(yè)管理者所有,而是歸那些來自不同背景的志愿者領(lǐng)導(dǎo)人組成的理事會所有。在美國,慈善組織理事會成員在法律的要求范圍內(nèi)-包括團(tuán)體組織法以及根據(jù)州非營利法和聯(lián)邦稅收與公民權(quán)利法制定的章程來行使自己的權(quán)利。它的外部機(jī)構(gòu),如州司法部或內(nèi)務(wù)財政部運(yùn)用一些法規(guī)控制外,慈善組織的大部分權(quán)利行使包括自我規(guī)制、問責(zé)性和倫理實踐,這依賴于成千上萬的服務(wù)于理事會的成員們。

　　三、采取各種措施，合理配置社會發(fā)展資源

　�。ㄒ唬┩晟乒�共財政體制，加大對社會發(fā)展的公共財政投入。當(dāng)前，我們談完善社會管理體制，一方面就是要完善公共財政，另一方面就是要加大對社會發(fā)展的公共財政投入。各級人民政府社會公共服務(wù)財政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按接受社會公共服務(wù)人數(shù)平均的費(fèi)用逐步增長。政府的社會公共服務(wù)財政支出，按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則，在財政預(yù)算中單獨(dú)列項。

　　按照社會發(fā)展的內(nèi)容來合理劃分各級人民政府的支出責(zé)任和范圍，中央政府直接負(fù)責(zé)的全國性社會公共物品；
省市自治區(qū)人民政府承擔(dān)的兼有全國性和地方性社會公共物品特征的事項(如跨省區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施)，并按具體項目與中央政府確定分擔(dān)的比例；
地方政府負(fù)有直接或間接責(zé)任，但由地方政府負(fù)責(zé)提供更為高效的事項(如基礎(chǔ)教育、計劃生育、公共衛(wèi)生等)，主要應(yīng)由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付把相應(yīng)的財力提供給地方來完成；
其他屬于地方內(nèi)部的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，則由地方財政負(fù)責(zé)。在社會發(fā)展領(lǐng)域，實行誰出資，誰管理。

　　地方政府用于社會發(fā)展財力的多少，在很大程度上取決于集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。集權(quán)和分權(quán)各有優(yōu)點和缺點，關(guān)鍵是要處理好集權(quán)與分權(quán)的均衡關(guān)系，因時因事進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。根據(jù)我們當(dāng)前社會發(fā)展領(lǐng)域的特點，在財政上，地方快于中央財政，建立基本社會服務(wù)由完全政府負(fù)責(zé)，其他由社會負(fù)責(zé)，建立義務(wù)教育、社區(qū)建設(shè)等以中央政府指導(dǎo)，地方政府為主的體制。

　　從以往的經(jīng)驗看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的時期通常都是較為強(qiáng)調(diào)分權(quán)的時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)通常也是市場化程度更高的地區(qū)。因此可以考慮：

　　1、適當(dāng)降低中央財政占全國財政的比重。確定比重的原則是：既可以保證中央政府的調(diào)控能力，又可充分發(fā)揮地方政府的積極性，促進(jìn)地方社會事業(yè)發(fā)展，地方增加的財力主要用于解決基層財政的困難。

　　2、改革和完善地方財政管理體制，增強(qiáng)基層財力和活力。

　　3、建立和健全科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度體系。特別是加大對困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，通過規(guī)范而科學(xué)的辦法來提高地方的支付水平和收入能力，依據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)收入”和“標(biāo)準(zhǔn)支出”的差額確定合理的轉(zhuǎn)移支付，使困難地區(qū)有履行基本社會服務(wù)的基本財力，為向公共財政過渡創(chuàng)造條件。

　�。ǘ�）實施公營和私營部門之間合作伙伴戰(zhàn)略

　　公共部門與私人部門合作伙伴（Public Private Partnerships，PPP）是解決公共服務(wù)和社會發(fā)展中資金短缺，充分利用社會資源解決包括社會事業(yè)在內(nèi)的公共事業(yè)發(fā)展問題的方案之一，20世紀(jì)后期以來，為世界各國中央和地方政府推崇，并廣泛應(yīng)用于各類社會發(fā)展項目。

　　公共部門與私營部門合作伙伴是通過公共部門和私營部門的長期合作，包括資金和制度安排，達(dá)到相互受益之目的。這個戰(zhàn)略的實施在于廣泛動員社會資源，減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。PPP含義甚廣，方法諸多。它在不同國家有不同的體現(xiàn)，主要包括 私人資金介入公營事業(yè)（包括基礎(chǔ)設(shè)施）和公益事業(yè)；
把私人部門制度安排引入國營部門經(jīng)營機(jī)制，提高國有部門的效率；
政府通過市場購買服務(wù)；
私人捐贈；
公共基金；
以及其他廣泛的合作伙伴安排-政府資產(chǎn)私營化，等等。

　　目前，公共部門與私人部門合作伙伴戰(zhàn)略在世界各國被用于的領(lǐng)域包括：公共服務(wù)（包括社會服務(wù)）、社區(qū)建設(shè)（包括低收入階層的住宅建設(shè)）、科學(xué)研究、教育擴(kuò)張、可持續(xù)發(fā)展、公益事業(yè)等領(lǐng)域。公共部門與私營部門合作伙伴的合作領(lǐng)域包括資金、項目設(shè)計、項目建設(shè)過程、項目運(yùn)作和管理。在合作過程中，政府、私營部門公共承擔(dān)風(fēng)險、投資、責(zé)任和回報，雙方優(yōu)勢互補(bǔ)。2001年，日本政府在醫(yī)療衛(wèi)生、福利和兒童照顧、勞動、教育、環(huán)境和城市改造等15個領(lǐng)域?qū)�公共部門和私人部門合作伙伴領(lǐng)域開放。在某種程度上說，日本經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇也得力于這種合作伙伴戰(zhàn)略。

　　協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)部門和社會部門的關(guān)系一直是政府的基本責(zé)任和功能。這個基本責(zé)任和功能通過不同的方式體現(xiàn)出來。建立公共部門與私人部門的合作伙伴關(guān)系需要參與方的嚴(yán)肅承諾，和參與方嚴(yán)格界定合作模式。為了推動公共部門與私人部門的合作伙伴關(guān)系，政府需要對合作的內(nèi)容、類型、合作條件、資金的使用等進(jìn)行規(guī)范，并給予必要的優(yōu)惠政策（包括免稅政策）支持和建立必要的制度框架。確保合作項目的順利執(zhí)行，確保項目的實施的效果，滿足需要者的需求。在這個領(lǐng)域要確立政府不與民爭利，凡是公共部門和私人部門能夠做的，政府不介入。要明確政府和私營部門的角色和責(zé)任。當(dāng)然，一般來說，公共部門與私人部門的合作伙伴的實施通常要通過政府、企業(yè)和非營利組織的合作來完成。政府通常提供法律和法規(guī)支持，私人部門提供資金，非營利部門提供服務(wù)。當(dāng)然，在不同項目上，或不同國家，情況是不一樣的。

　　在建設(shè)社會主義和諧社會過程中，我們要吸引社會力量舉辦公益性和混合性社會公共服務(wù)事業(yè)。公益性社會公共服務(wù)事業(yè)，可以通過政府直接投資舉辦，也可以由社會機(jī)構(gòu)等非營利性組織舉辦，政府采取適當(dāng)?shù)男问劫徺I其服務(wù)，提供給公眾。混合性社會事業(yè)，政府可以直接投資舉辦一部分，也可以向社會投資者公開招標(biāo)項目法人，通過財政補(bǔ)貼、PPP模式（公私合營）、特許經(jīng)營、貸款貼息、優(yōu)惠政策等方式支持民間公司或其他社會力量舉辦。

　　（三）提高慈善事業(yè)的管理水平

　　首先，要樹立大慈善的理念，在中國現(xiàn)階段，慈善事業(yè)不僅僅是社會救助的重要組成部分，也是公益事業(yè)的重要組成部分。當(dāng)前中國社會發(fā)展主體的多元化和社會需求主體的多元化需要多元化的社會投入機(jī)制，需要不同層次的慈善事業(yè)。

　　其次，要提高我國慈善事業(yè)的管理水平。近年來，我國一些基金會出于加強(qiáng)社會公信力等目的，邀請社會調(diào)查機(jī)構(gòu)對自己實施的公益項目進(jìn)行第三方評估。這無疑是一個進(jìn)步。但是如何處理好委托方不帶有傾向性，是第三方評估保持公正、客觀的關(guān)鍵。另外，如何提高評估機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平，實現(xiàn)評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)化也是一個很關(guān)鍵的問題。項目評估在國際上廣泛地應(yīng)用于社會政策和公共項目領(lǐng)域，是一套比較成熟的方法和技術(shù)，綜合運(yùn)用定量的統(tǒng)計分析和社會實驗的思想，對于項目的過程、結(jié)果等進(jìn)行較為科學(xué)的評價。

　　再次，慈善事業(yè)的管理需要慈善精神和志愿精神。在慈善組織,治理一般是指理事會成員和執(zhí)行官發(fā)揮關(guān)鍵作用的行動領(lǐng)域。它與目標(biāo)、基本的組織活動、決策、參與者以及環(huán)境有關(guān)。治理者們負(fù)責(zé)組織的整個方向。治理不可避免地包括大量責(zé)任和判斷。從法律的角度來看,治理者對組織負(fù)責(zé),他們負(fù)責(zé)組織干什么,怎樣干和怎樣干好。他們還負(fù)責(zé)保證組織依法履行自己的義務(wù)。盡管治理者負(fù)有如此重要的職責(zé),但是通常他們是以志愿者身份參與非營利組織的治理,理事會成員只是一份兼職工作。就慈善組織來說，它的治理更體現(xiàn)出志愿精神的價值。

　　第四、應(yīng)逐步形成捐款機(jī)構(gòu)和項目執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)作機(jī)制。從國際上看，慈善組織逐步形成公共募款機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)、支持型機(jī)構(gòu)和項目管理機(jī)構(gòu)這樣的職能分工，這將有利于基金的籌集和管理，保證慈善事業(yè)延專業(yè)化方向發(fā)展。

　　第五、正確理解企業(yè)贊助。企業(yè)贊助的實質(zhì)是企業(yè)的慈善公益行為。一般來說，企業(yè)參與社會公益事業(yè)時會冠以企業(yè)的名字，這是資助或者贊助的特征之一，和投資完全不同。資助或贊助是不求回報的，是公益行為，而投資則要求得到回報，是營利行為。在慈善活動中，企業(yè)應(yīng)該得到免稅，而在投資中，企業(yè)是不能免稅的。創(chuàng)造一個使企業(yè)積極參與慈善公益的制度環(huán)境和社會環(huán)境是非常重要的。

　　 (四) 不斷提高社會資源管理能力。

　　完善社會管理體制，還要提高社會管理隊伍素質(zhì)，努力使各級各類社會管理部門提高依法行政、參與宏觀調(diào)控的能力，和溝通協(xié)調(diào)、動員社會資源的能力。要進(jìn)一步完善各項配套法規(guī)，加強(qiáng)規(guī)范管理，嚴(yán)格實施各類資源規(guī)劃，特別是公共財政利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排資源的使用，保障經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　針對當(dāng)前我國社會發(fā)展資源管理領(lǐng)域中存在的問題，要對社會管理隊伍進(jìn)行必要的培訓(xùn)，提高他們對于公共財政、慈善公益以及公共部門和私人部門戰(zhàn)略合作關(guān)系等方面的理解和認(rèn)識，提高他們在新形勢下駕馭社會資源，動員社會資源的能力和技巧。

　　要不斷改進(jìn)社會管理，提高社會管理效率，加快社會發(fā)展資源信息化，加快推進(jìn)重要社會發(fā)展資源的調(diào)查、評價，更好地為政府提供社會資源管理服務(wù)。建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會資源配置的機(jī)制，發(fā)揮政府、市場和社會的作用，推進(jìn)公共財政、慈善事業(yè)、公共部門和私營部門之間的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，要求我們積極探索，推進(jìn)體制創(chuàng)新，建立和完善社會資源管理長效機(jī)制，發(fā)揮財政、社會捐助等各類社會發(fā)展資源規(guī)劃、計劃對社會資源配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。還要進(jìn)一步深化社會資源管理其它領(lǐng)域的改革，推進(jìn)稅收體制改革，繼續(xù)推行誠信制度，推進(jìn)公共支出審批制度改革、慈善事業(yè)透明管理制度、重大事項決策會審制度、公眾聽證制度、社會資源利用動態(tài)監(jiān)察制度、社會發(fā)展資源保護(hù)責(zé)任制和責(zé)任追究制。

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　　① 中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組主編：《2005 中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》，第20頁，科學(xué)出版社，2005年。

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