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詹成付:關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究報(bào)告

發(fā)布時(shí)間:2020-05-21 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:

  

  「內(nèi)容提要」本文回顧了建國(guó)以來我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的沿革以及近年的一些改革探索,介紹了深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的四個(gè)方案,并逐一進(jìn)行了利弊分析。作者認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革涉及縣級(jí)改革的配套和村民自治的進(jìn)一步完善,不管采取哪種方案,都需要縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)、整體思考、上下配套;
必須先進(jìn)行試點(diǎn),在取得經(jīng)驗(yàn)后,再做決斷。

  

  一、建國(guó)以來我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的形成、發(fā)展及存在的問題

  

  建國(guó)50多年以來,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制幾經(jīng)變革。建國(guó)初期,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)是在議政合一的人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)進(jìn)行的。1950年12月政務(wù)院通過的《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》規(guī)定,鄉(xiāng)人民行使政權(quán)的機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)人民代表大會(huì)(或鄉(xiāng)人民代表會(huì)議)和鄉(xiāng)人民政府。在鄉(xiāng)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間,鄉(xiāng)人民政府即為鄉(xiāng)人民行使政權(quán)的機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)人民政府為鄉(xiāng)一級(jí)的地方政權(quán)機(jī)關(guān),受區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo);
在不設(shè)區(qū)的人民政府的地區(qū),受縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)及區(qū)公所的監(jiān)督指導(dǎo)。1954年9月,頒布的《憲法》,取銷了過去區(qū)村制和區(qū)鄉(xiāng)制兩種體制并存的現(xiàn)象,規(guī)定我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)。到1957年12月,除臺(tái)灣和西藏的昌都地區(qū),全國(guó)共有120753個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府,其中鄉(xiāng)政府117081個(gè),鎮(zhèn)政府3672個(gè)。

  

  1958年9月,中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》,開始撤鄉(xiāng)、鎮(zhèn)并大社,推行人民公社化運(yùn)動(dòng)。人民公社行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職權(quán),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改稱生產(chǎn)大隊(duì),實(shí)行政社合一、三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的體制。到1962年,全國(guó)共建人民公社74771個(gè)。后來經(jīng)過不斷調(diào)整,到1982年,全國(guó)共有人民公社54352個(gè)。

  

  1982年12月,修訂后的《憲法》規(guī)定,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政區(qū)域,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)行鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。1983年10月,中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》,要求實(shí)行政社分開,恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。到1985年底,全國(guó)農(nóng)村廢除人民公社、建立鄉(xiāng)政府的工作基本結(jié)束,全國(guó)共建立了91590個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。

  

  1992年縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革時(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制進(jìn)行了初步改革。依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展總產(chǎn)值、人口和面積三個(gè)因素,中央將當(dāng)時(shí)全國(guó)48366個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為大、中、小三種類型,并制定了相應(yīng)的分類標(biāo)準(zhǔn)。大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制在45人以內(nèi),中型鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制在30人以內(nèi),小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制在15人以內(nèi)。全國(guó)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員編制總額為200萬人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員編制一般包括:鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委正副書記、組織委員、宣傳委員、紀(jì)檢委員等職位;
政府機(jī)關(guān)正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、文秘、民政、財(cái)政、計(jì)劃統(tǒng)計(jì)、計(jì)劃生育、文教衛(wèi)生、生產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)助理的職位;
群眾團(tuán)體的團(tuán)委書記、婦聯(lián)主任等職位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員編制不包括事業(yè)單位和企業(yè)的人員。

  

  應(yīng)該說,在這次改革起初的1-2年里,各地基本上沒有打折扣。但好景不長(zhǎng),很多地方很快又回歸到1992年改革前的老路上去了,有的甚至走得更遠(yuǎn)。據(jù)1998年中組部“全國(guó)基層組織建設(shè)聯(lián)席會(huì)議辦公室”對(duì)山東、安徽、湖南、湖北等地的調(diào)查表明,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、人員嚴(yán)重超編。如,當(dāng)時(shí)山東全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)平均編制是35人左右,而實(shí)際人員平均在200人左右,加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員、教師和臨時(shí)工等需鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)工資的人員,一個(gè)鄉(xiāng)一般都在400人以上,以至于1998年10月中共十五屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中呼吁:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變職能,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),裁剪冗員,目前先要堅(jiān)決把不在編的人員精簡(jiǎn)下來,做到依法行政,規(guī)范管理!

  

  據(jù)民政部統(tǒng)計(jì),截至2002年12月31日,我國(guó)大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共有39240個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),其中:鎮(zhèn)20600個(gè)、鄉(xiāng)17196個(gè)、蘇木282個(gè)、民族鄉(xiāng)1160個(gè)、民族蘇木2個(gè)。毫無疑問,處于我國(guó)政權(quán)體系基層位置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),不管是在我國(guó)革命和建設(shè)時(shí)期,還是改革發(fā)展新時(shí)期,都發(fā)揮了多方面的重要作用。同時(shí)也必須看到,隨著形勢(shì)的發(fā)展變化,現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制和財(cái)政狀況與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法制建設(shè)的要求,有許多不相適應(yīng)的地方,亟待進(jìn)一步改革。

  

  (一)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)問題。目前,全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有黨委、政府和人大,絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有人民武裝部,個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有政協(xié)聯(lián)絡(luò)組。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置,各地情況不太一樣。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn),黨委序列的機(jī)構(gòu)一般設(shè)有紀(jì)檢委、黨委辦公室、組織科、宣傳科、社會(huì)綜合治理辦公室、團(tuán)委、婦聯(lián)、工會(huì)。政府序列設(shè)有政府辦公室等2-4個(gè)綜合機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合管理,一些地方對(duì)計(jì)劃生育、文化、教育、衛(wèi)生、鄉(xiāng)村建設(shè)等職能比較單一的工作,由助理員負(fù)責(zé)某一方面的工作。此外,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在著數(shù)量龐大的“站、所”,有縣直機(jī)關(guān)管轄的公安派出所、法庭、司法所、郵電所、稅務(wù)所、糧管所、工商所等“站、所”,還有歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己管轄的為數(shù)不少的“站、所”,如文化站、廣播站、農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)經(jīng)站、計(jì)劃生育服務(wù)站、防疫站、獸醫(yī)畜牧站、種子站等。這些“站、所”管理方式多樣、人員身份復(fù)雜、經(jīng)費(fèi)一方面來源于財(cái)政撥款,另一方面要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌。

  

 。ǘ╆P(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能問題!吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)有13項(xiàng)職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項(xiàng)職權(quán),《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有6項(xiàng)職責(zé)任務(wù),但實(shí)際落實(shí)中并不太理想。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化,政府管的事情越來越多,政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)無所不包,收稅收費(fèi)、招商引資、計(jì)劃生育、社會(huì)治安無所不干,就像一個(gè)全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯(cuò)位、政企不分,既是財(cái)產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者代表和社會(huì)管理者代表,直接參與微觀經(jīng)營(yíng)。有的在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中職能越位,強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行所謂經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,定指標(biāo)、搞開發(fā),造成巨大的資源浪費(fèi)。有的代替農(nóng)民決策,去辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不到位,只顧向農(nóng)民收取稅費(fèi),不向農(nóng)民提供服務(wù)。在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn),雖然領(lǐng)導(dǎo)干部叫累、具體工作人員叫苦,但農(nóng)民群眾卻不滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)究竟要管什么、怎么管,一直沒有解決好。

  

 。ㄈ╆P(guān)于人員編制問題。據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)提供的數(shù)據(jù),截至2002年底,全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制為1150530個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制為8410896個(gè)(含教師編制5928628個(gè))。與1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革相比,雖然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制數(shù)量減少了9000個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制也減少了近85萬個(gè),但鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制卻比改革前的1991年的722.7萬增加了近120萬。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“財(cái)政飯”和“事業(yè)飯”的人員平均在230個(gè)以上。而實(shí)際情況遠(yuǎn)比這個(gè)數(shù)字大得多。最近對(duì)江西省一個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣的調(diào)查材料也說明了這個(gè)問題。該縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)定編只有404人,而財(cái)政實(shí)際供養(yǎng)人員已達(dá)882人。一些學(xué)者研究推測(cè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次由財(cái)政和農(nóng)民供養(yǎng)的人員大約在1400萬-1600萬人左右。不管怎么說,人員太多,嚴(yán)重超編,已是不爭(zhēng)的事實(shí)。

  

  (四)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題。據(jù)有關(guān)資料顯示,全國(guó)已有1080個(gè)縣(市)不能及時(shí)發(fā)出工資來,約有50%-60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支長(zhǎng)期赤字,大量到期的債務(wù)無法償還。據(jù)2000年8月15日農(nóng)業(yè)部給國(guó)務(wù)院報(bào)送的《關(guān)于鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)清查工作的報(bào)告》顯示:截至1998年12月31日,“全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)凈債務(wù)1776億元,鄉(xiāng)均408萬;
村級(jí)1483億元,村均21萬。全國(guó)農(nóng)民人均負(fù)債374元!保ㄒ陨蠑(shù)字不包括鄉(xiāng)、村辦企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性債務(wù))這是1998年底的數(shù)字,今天恐怕要比這個(gè)大多了。稅費(fèi)改革之前,本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就已經(jīng)存在,但那時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過向農(nóng)民攤派以轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn),通過多方借債向外轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),通過寅吃卯糧向后轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。稅費(fèi)改革后由于鄉(xiāng)村可用財(cái)力大大減少,中央財(cái)政預(yù)算安排農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)資金又不能滿足基層的需要,所以,為了保正常運(yùn)轉(zhuǎn),一些地方在農(nóng)民負(fù)擔(dān)上局部性違規(guī)多收、變相亂收的現(xiàn)象又有所抬頭。

  

  從發(fā)展趨勢(shì)看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、職能、人員編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制上存在的問題,已經(jīng)引發(fā)和產(chǎn)生了許多社會(huì)問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)化服務(wù)不足,群眾要科技、要信息、要服務(wù),許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻不知道怎么辦,引起了群眾不滿。二是困難的財(cái)政、巨額的債務(wù)驅(qū)使著不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了與農(nóng)民爭(zhēng)利的利益集團(tuán),帶來了一起又一起群體性事件,上演了一出又一出人間悲劇。三是干群關(guān)系不斷疏遠(yuǎn),群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的信任關(guān)系受到了巨大的破壞。在全面建設(shè)小康社會(huì)的今天,是到了認(rèn)真解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制存在問題的時(shí)候了。

  

  二、近年來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上的一些改革探索

  

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中的種種問題,引起了社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注和思考。繼20世紀(jì)80年代后期進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán),完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能改革試點(diǎn),90年代進(jìn)行理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系、政企關(guān)系,推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作規(guī)范化建設(shè)改革試點(diǎn)后,近年來,從中央到地方,各級(jí)黨委、政府想了不少辦法,進(jìn)行了不少改革探索,這種改革探索體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

  

 。ㄒ唬┰诟母镟l(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部選拔制度上的探索。

  

  1、擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部候選人的探索。在提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)候選人問題上,法律規(guī)定的有本級(jí)人大主席團(tuán)提名和本級(jí)人大代表十人以上聯(lián)名提名兩種方式,但在實(shí)際操作中,多以主席團(tuán)提名為主,往往忽視代表的提名。1998-1999年,四川省綿陽市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉中,選擇了11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行由人大代表直接提名選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的試點(diǎn)。他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人由人大主席團(tuán)提名和代表提名這兩種提名方式,改為代表直接提名一種方式,并確定了候選人施政演講、答辯和代表秘密劃票、公開計(jì)票等程序。

  

  2、擴(kuò)大群眾參與副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選拔的探索。1998年10月,四川省南部縣在選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)工作中推行了這一做法。具體做法是:在將全縣79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的178個(gè)副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)職位全部公開并確定競(jìng)爭(zhēng)資格及條件后,通過組織推薦、群眾舉薦和個(gè)人自薦的方法,提名產(chǎn)生了694名初步候選人。這些人在參加演講答辯后,勝出329名同志。組織部門按得分多少對(duì)優(yōu)勝者進(jìn)行排隊(duì),并作為正式候選人等額推薦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)。聯(lián)名10人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表也可以從剩余的優(yōu)勝者選擇候選人,并推薦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)。南部縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人代會(huì)用這種方法選舉產(chǎn)生了175名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。

  

  3、大鵬鎮(zhèn)“兩推一選”鎮(zhèn)長(zhǎng)的探索。1999年1月至4月,深圳市政府經(jīng)過長(zhǎng)期醞釀,在派出工作隊(duì)赴現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)的情況下,安排龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)進(jìn)行了“兩推一選”鎮(zhèn)長(zhǎng)試驗(yàn)。第一輪是該鎮(zhèn)5048個(gè)選民無記名推薦候選人,共有76人獲得提名,其中5人被確認(rèn)為鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人的初步人選;
第二輪是該鎮(zhèn)的全體黨員、干部、職工和農(nóng)戶代表在第一輪投票的基礎(chǔ)上測(cè)評(píng)候選人,在任鎮(zhèn)長(zhǎng)李偉文以813票高票勝出;
第三輪為鎮(zhèn)人大代表正式選舉鎮(zhèn)長(zhǎng),李偉文作為唯一的正式候選人由鎮(zhèn)黨委推薦給鎮(zhèn)人大,以45票全票當(dāng)選為新一屆政府鎮(zhèn)長(zhǎng)。然而,在2002年初龍崗鎮(zhèn)舉行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)換屆選舉中,“兩推一選”方式被擱置一邊,由上級(jí)組織部門決定唯一候選人,然后在鎮(zhèn)人大履行選舉程序的傳統(tǒng)選舉方式又重新登場(chǎng),3年前推行過的鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革悄無聲息地終結(jié)了。

  

  4、“兩票”選任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的探索。1999年4月,山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)。一票是民意測(cè)驗(yàn)票。鎮(zhèn)里召開有鎮(zhèn)直機(jī)關(guān)干部、村“兩委”干部、部分村民代表共500余人參加的召開述職大會(huì)。由被測(cè)評(píng)人、現(xiàn)任鎮(zhèn)黨委書記孫建國(guó)、鎮(zhèn)長(zhǎng)楊雅女和鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主席王振國(guó)等主要領(lǐng)導(dǎo)干部作述職報(bào)告。隨后,結(jié)合該鎮(zhèn)人民代表選舉,9000多名選民在17個(gè)投票點(diǎn)通過秘密劃票方式,對(duì)三位鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了信任、基本信任或不信任的測(cè)評(píng)。二票是選舉票。凡在民意測(cè)評(píng)中獲得大多數(shù)信任或基本信任的,黨委就可以將他們作為候選人,分別推薦給黨代會(huì)、人代會(huì)參加選舉。否則,黨委就不能推薦。

  

  5、由選民直接選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)的探索。現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定:鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)由同級(jí)人代會(huì)選舉產(chǎn)生。1998年12月,四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)進(jìn)行了直選鄉(xiāng)長(zhǎng)的首次改革。全鄉(xiāng)選民共推薦出初步候選人15名,經(jīng)選區(qū)聯(lián)席會(huì)議預(yù)選,得票最多的步云鄉(xiāng)中學(xué)教師周興義和10村村委會(huì)主任蔡榮輝兩人成為正式候選人,再加上由鄉(xiāng)黨委提名的候選人鄉(xiāng)黨委副書記譚曉秋,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

  共3位候選人進(jìn)入最后的鄉(xiāng)長(zhǎng)直選。3位候選人到全鄉(xiāng)10個(gè)村和1個(gè)居委會(huì)舉行了13場(chǎng)競(jìng)選演說答辯會(huì)。最后經(jīng)全體選民投票,譚曉秋以50%的得票率當(dāng)選為步云鄉(xiāng)第12屆鄉(xiāng)長(zhǎng),鄉(xiāng)人代會(huì)以鼓掌方式“確認(rèn)”了這一結(jié)果,步云鄉(xiāng)也因此被媒體譽(yù)為中國(guó)“直選第一鄉(xiāng)”。然而在現(xiàn)實(shí)中,步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)直選卻備受批評(píng)。2001年7月27日,中共中央發(fā)出通知,轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉工作有關(guān)問題的意見》(中發(fā)〖2001〗12號(hào))。文件就鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的選舉特別指出:“依照憲法和地方組織法規(guī)定,鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。過去有的地方曾提出進(jìn)行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)試點(diǎn)的要求,個(gè)別地方出現(xiàn)了選民直接投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的情況。這與憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定不符。在這次鄉(xiāng)級(jí)人大換屆選舉中,各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的選舉要嚴(yán)格依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定進(jìn)行!2001年12月步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)任期已滿,面臨新的一輪鄉(xiāng)長(zhǎng)選舉。是繼續(xù)采用1998年的辦法,還是回到傳統(tǒng)的選舉制度去?經(jīng)過認(rèn)真思索和廣泛征求意見,步云鄉(xiāng)的改革者做出了抉擇:堅(jiān)持鄉(xiāng)長(zhǎng)直選。不過,這一次選舉的設(shè)計(jì)和組織者在策略上把直選納入了“黨委提名、間接等額選舉”的框架,即“由全體選民直選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人,交由黨委提名,最后由人代會(huì)進(jìn)行等額選舉”,從而不直接與現(xiàn)行法律規(guī)定沖突。他們還在選舉中引入了電視競(jìng)選。在12月15日的初選中,10名預(yù)備候選人在165人組成的直選聯(lián)席會(huì)議上,依次演說了自己的施政綱領(lǐng),長(zhǎng)達(dá)5小時(shí)的現(xiàn)場(chǎng)直播由鄉(xiāng)有線電視和有線廣播同步進(jìn)行,1萬多鄉(xiāng)民收看或收聽了這一過程。經(jīng)過投票,上屆鄉(xiāng)長(zhǎng)譚曉秋和鄉(xiāng)政府國(guó)土員譚志彬當(dāng)選為初步候選人。此后這2位初步候選人到步云鄉(xiāng)12個(gè)村作了施政演說。2001年12月31日,經(jīng)過全體選民投票,譚曉秋以52.91%的得票率勝出。在隨后的鄉(xiāng)人代會(huì)上,譚曉秋以高票當(dāng)選為步云鄉(xiāng)第13屆鄉(xiāng)長(zhǎng),獲得連任。

  

  6、“海推直選”鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)的探索。2002年8-9月湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)做了這方面的試驗(yàn)。具體做法是:召開全體選民會(huì)議,由群眾一人一票提名鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)初步候選人。共有7724為選民參加了提名,占全鎮(zhèn)選民總數(shù)的82.6%,有18人被提名為鎮(zhèn)黨委書記候選人,17人被提名為鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人。對(duì)群眾提名的候選人,嚴(yán)格按得票多少,以1:3的比例確定黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)的初步候選人;
之后,再分別召開全鎮(zhèn)黨員大會(huì)、全鎮(zhèn)村(居)民代表會(huì)議,按1:2的比例,推選鎮(zhèn)黨委書記正式候選人、鎮(zhèn)長(zhǎng)正式候選人;
最后,再分別召開鎮(zhèn)黨代會(huì)和人代會(huì),差額選舉鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)。正式投票前,組織候選人在黨代會(huì)或人代會(huì)上進(jìn)行競(jìng)職演講,闡述自己的施政綱領(lǐng),接受代表的現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)詢,讓代表更全面地掌握候選人的真實(shí)情況。本次試驗(yàn),全程實(shí)行秘密寫票,當(dāng)場(chǎng)公布結(jié)果。

  

  7、“海推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行的探索。2003年1-2月湖北省咸寧市咸安區(qū)做了這方面的試驗(yàn)。具體做法是:全區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、黨委全體成員候選人都由群眾直接推選;
黨委書記、副書記、委員均實(shí)行差額選舉,并由黨的代表大會(huì)直選產(chǎn)生;
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委產(chǎn)生后,按法定程序?qū)嵭悬h政交叉任職,即黨委書記兼鎮(zhèn)長(zhǎng)、一名副書記兼常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)、一名副書記兼人大主席團(tuán)主席和紀(jì)委書記、一名副書記兼政協(xié)工委主任,另5名委員中有3名兼任副鎮(zhèn)長(zhǎng);
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)合并為4個(gè)辦公室:黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)發(fā)展辦公室、財(cái)政稅務(wù)辦公室。實(shí)行“海推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與機(jī)構(gòu)改革同步試驗(yàn),使咸寧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部減少了62%.

  

 。ǘ┏凡⑧l(xiāng)鎮(zhèn)。

  

  這項(xiàng)工作是在中央的倡導(dǎo)下,由地方政府組織進(jìn)行的。依據(jù)《憲法》,調(diào)整鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建制的權(quán)限在省級(jí)人民政府。面對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制存在的問題,中央政府率先對(duì)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予積極倡導(dǎo)。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看,倡導(dǎo)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)早先出現(xiàn)在2000年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中幾個(gè)主要問題和對(duì)策措施的意見>的通知》(中發(fā))〖2000〗15號(hào)),接著,在2000年12月中辦、國(guó)辦《關(guān)于市縣鄉(xiāng)人員編制精簡(jiǎn)的意見》、2001年3月15日九屆全國(guó)人大第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中,也分別再次予以提倡。2001年7月21日,經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,民政部、中央編辦、國(guó)務(wù)院體改辦、建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部等7部門,聯(lián)合向省級(jí)人民政府發(fā)出了《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》,在肯定各地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)做法的同時(shí),也提出了進(jìn)一步完善的措施意見。

  

  撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到了地方各級(jí)政府的積極響應(yīng)。特別是那些進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革的省份更是如此。因?yàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),在農(nóng)村稅費(fèi)改革后經(jīng)濟(jì)來源主要靠農(nóng)民繳納的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小、人口少,就意味著稅源少;
而稅源少,就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入少;
而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入少,就直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以,很多地方把撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為應(yīng)對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革后保干部工資、保正常運(yùn)轉(zhuǎn)的措施。當(dāng)然,撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)客觀上也有利于精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2002年底,農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量已從2000年的44867個(gè),減少至39240個(gè),減少了5627個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制,其中2001年減少3964個(gè),2002年減少1663個(gè)。撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)幅度較大的有天津、山西、江蘇、山東四省(市),超過了30%;
內(nèi)蒙古、黑龍江、湖北、西藏、陜西五。▍^(qū)),超過了20%,北京、浙江、重慶三。ㄊ校┏^10%,其余各。▍^(qū)、市)尚在進(jìn)行之中。

  

 。ㄈ┩菩朽l(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開。

  

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開是農(nóng)村鄉(xiāng)級(jí)民主的新形式和重要內(nèi)容,對(duì)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制有重要作用。這項(xiàng)工作是直接在中央的部署下進(jìn)行的。

  

  1997年,民政部在山東省鄒城市北宿鎮(zhèn)召開了“全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”,總結(jié)推廣了北宿鎮(zhèn)依法建制、規(guī)范管理、公開政務(wù)、服務(wù)群眾的經(jīng)驗(yàn)。2000年12月,中辦、國(guó)辦發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》,在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)和派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“站、所”,全面推行政務(wù)公開制度。目前這一制度正在各地鞏固、完善、提高之中。

  

 。ㄋ模┌l(fā)展小城鎮(zhèn)。

  

  這項(xiàng)工作是在中央的大力號(hào)召下進(jìn)行的。發(fā)展小城鎮(zhèn),是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略,也是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的一個(gè)重大舉措。目前中央在發(fā)展小城鎮(zhèn)上,已有一套成熟的意見,在完善小城鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能方面,也有明確要求。

  

  總的來看,各種完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的措施,都取得一定的成效。但由于多種原因,成效并不十分顯著。比如,不少地方?jīng)]有把撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能緊密結(jié)合,僅僅是合并了事,因而限制了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極效應(yīng)。在龐大的機(jī)構(gòu)和人員不動(dòng)的基礎(chǔ)上,實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部選拔任用方式的改革,效果并沒有人們預(yù)期的好。許多地方的政務(wù)公開都有水分,群眾不相信,認(rèn)為是花架子,中看不中用。一些小城鎮(zhèn)又重蹈過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的老路上去了,機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、政企不分。現(xiàn)在看來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革僅僅在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)轉(zhuǎn)圈子恐怕不行了;
僅僅搞頭痛醫(yī)痛、腳痛醫(yī)腳的單項(xiàng)改革恐怕也不行了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革必須有大的突破,必須進(jìn)行根本性改革,并得到縣級(jí)和村級(jí)改革的配套支持,才能走出新的路子。

  

  三、在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革上可供選擇的方案

  

  黨的十六大報(bào)告指出:要“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式,推行電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制!薄鞍凑站(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,科學(xué)規(guī)范部門職能,合理設(shè)置機(jī)構(gòu),優(yōu)化人員結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化,切實(shí)解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。按照政事分開原則,改革事業(yè)單位管理體制!弊鳛樾姓芾眢w制改革重要組成部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革,究竟如何深化,從目前各方面的研究來看,在這個(gè)問題上,有四個(gè)方案可供選擇。

  

  第一個(gè)方案:將全國(guó)現(xiàn)有39240個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制撤銷,一律改設(shè)為縣級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)。

  

  把縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的職能定位在以下幾個(gè)方面:監(jiān)督黨在城鄉(xiāng)基層有關(guān)方針、政策的落實(shí);
指導(dǎo)、幫助村委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)依法開展村(居)民自治活動(dòng),發(fā)展社區(qū)服務(wù),自主管理城鄉(xiāng)社區(qū)的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù);
協(xié)調(diào)縣直“站、所”的關(guān)系,支持其發(fā)揮職能作用;
受縣級(jí)政府委托,代理部分社會(huì)事務(wù)管理職權(quán),提供部分公共服務(wù)。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制改設(shè)縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)后,原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政區(qū)劃管轄范圍為現(xiàn)在縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的管轄范圍,原則上不作區(qū)劃調(diào)整。原為縣和縣級(jí)市政府駐地的鄉(xiāng)鎮(zhèn),在體制改革后可稱××縣(市)人民政府××街道辦事處。其余的,一律稱××縣(市、區(qū))人民政府××鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處。

  

  從具體操作上看,可以先選1-2縣(市)進(jìn)行撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織,改設(shè)縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)。其具體辦法如下:

  

  第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委改為辦事處黨工委(黨的工作委員會(huì)),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府辦事處,不再設(shè)立人大、政協(xié)。辦事處設(shè)主任1名,可由辦事處黨工委書記兼任,1名副書記,副書記同時(shí)兼辦事處副主任。辦事處不設(shè)上下對(duì)口機(jī)構(gòu)。核定辦事處黨政干部編制在10-15人以內(nèi)。第二,辦事處不再有獨(dú)立的財(cái)政收支預(yù)算,其開支全部納入到縣一級(jí),由縣級(jí)政府安排人事與財(cái)政,做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。第三,將原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的七站八所分為兩類,中介服務(wù)性一類的“站、所”,逐步推向市場(chǎng);
具有行政職能一類的“站、所”,并入辦事處的職能辦公室。考慮到西藏、新疆兩自治區(qū)的特殊情況,西藏現(xiàn)有681個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制(140個(gè)鎮(zhèn)、533個(gè)鄉(xiāng)、8個(gè)民族鄉(xiāng))、新疆現(xiàn)有860個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制(229個(gè)鎮(zhèn)、588個(gè)鄉(xiāng)、43個(gè)民族鄉(xiāng))的管理體制,可暫維持不變,待條件成熟時(shí),再進(jìn)行改革。

  

  實(shí)施這一方案的好處:一是減少了行政層次,降低了管理成本,精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)和人員;
二是有利于減輕財(cái)政壓力和農(nóng)民負(fù)擔(dān),確保稅費(fèi)改革的進(jìn)行;
三是收縮了原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動(dòng)范圍,重新定位的縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的職能,符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向;
四是有利于深化村民自治,發(fā)展村級(jí)民主,把過去鄉(xiāng)村之間被扭曲的指導(dǎo)關(guān)系真正還原到位。由于行政區(qū)劃不作調(diào)整,對(duì)老百姓的生活并沒有什么不利影響,加上縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)的存在,社會(huì)面上的社情控制也不會(huì)受影響。

  

  實(shí)施這一方案可預(yù)期的弊。阂皇桥c現(xiàn)行的憲法、地方組織法有抵觸的地方;
二是分流人員比較多,恐怕不少干部有抵觸情緒;
三是為安置分流人員而支出的成本在初期可能比較高。

  

  如果實(shí)施這一方案,必須配套的措施至少有:一是要加大縣直“站、所”的公共服務(wù)力度,改進(jìn)工作作風(fēng)。二是要大力發(fā)展民間組織,承接過去由政府及其部門包攬的經(jīng)濟(jì)服務(wù)事務(wù)。三是要改革政府包辦公共事業(yè)的局面,鼓勵(lì)、支持社會(huì)自治組織、民間團(tuán)體、股份制企業(yè)、民辦企業(yè)投資興辦鄉(xiāng)村公共事業(yè)和公益事業(yè),提供公共服務(wù)。四是要大力推進(jìn)農(nóng)村村民自治。充分發(fā)揮農(nóng)村村民自治組織在興辦公共事務(wù)和公共事業(yè)、調(diào)解民間糾紛,維護(hù)社會(huì)治安,聯(lián)系群眾密切的優(yōu)勢(shì),提高社會(huì)自主管理水平。

  

  第二個(gè)方案:在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的的基礎(chǔ)上,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員、轉(zhuǎn)變職能,科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。這一方案由六方面內(nèi)容組成:

  

  一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。將東部地區(qū)交通便利、地域較小、管轄人口不足3萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn),中部地區(qū)里地域較小、管轄人口不足2萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn),西部地區(qū)里地域面積不大、管轄人口不足1萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn),一律撤銷合并。撤并后全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制總量要比現(xiàn)有的減少三分之一,達(dá)到25000個(gè)左右。東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模應(yīng)在8-10萬左右,中部地區(qū)應(yīng)在6-8萬左右,西部地區(qū)應(yīng)在2-5萬左右。人口在100萬以上的農(nóng)業(yè)大縣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量應(yīng)控制在15個(gè)以內(nèi),50-100萬的縣(市),鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量應(yīng)控制在10個(gè)以內(nèi),50萬以下的縣(少數(shù)山區(qū)除外),鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量應(yīng)控制在8個(gè)以內(nèi)。二是撤并后,把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能剝離出去、轉(zhuǎn)移出去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔(dān)社會(huì)管理的職能。把集體資產(chǎn)管理的職能轉(zhuǎn)移到專業(yè)管理部門,把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能轉(zhuǎn)移到企業(yè),把資源配置的職能轉(zhuǎn)移到市場(chǎng),把服務(wù)職能更多地轉(zhuǎn)移到社會(huì)中介組織,把村民自治的職能,交還給村委會(huì)。不屬于政府管的堅(jiān)決不管,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

  建立起政府管理與企業(yè)管理、與市場(chǎng)管理、與社會(huì)自主管理的新型關(guān)系。三是要大力推進(jìn)基層民主,擴(kuò)大群眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的空間,配置好鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。廢除任命制,逐步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記、黨委委員由群眾參與提名,黨的代表大會(huì)直接選舉制度;
用“兩推一選”的辦法或直接選舉的辦法,選舉或罷免鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席;
切實(shí)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的13項(xiàng)職權(quán),做到屬于公共事務(wù)的重大問題必須經(jīng)人代會(huì)討論、批準(zhǔn),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)表決時(shí)實(shí)行秘密劃票制;
推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開,使日常政務(wù)接受群眾的監(jiān)督。四是建立獨(dú)立的財(cái)政管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要設(shè)立獨(dú)立的一級(jí)財(cái)稅機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)級(jí)金庫,做到“一級(jí)政府,一級(jí)財(cái)政”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政開支要嚴(yán)格實(shí)行預(yù)決算制度。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一和調(diào)動(dòng)縣(市)、鎮(zhèn)兩個(gè)積極性的原則,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán),合理劃分收支范圍,逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范、有利于城鎮(zhèn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的分稅制財(cái)政體制。對(duì)尚不具備實(shí)行分稅制條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn),要在協(xié)調(diào)縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)上,合理制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支基數(shù)。對(duì)重點(diǎn)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn),在實(shí)行分稅制財(cái)政體制之前,其地方財(cái)政超收部分的全部或大部分留于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政。五是大力精簡(jiǎn)人員,建立職能明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效的辦事機(jī)構(gòu)。設(shè)置黨委、政府、人大主要領(lǐng)導(dǎo)職位,但要擴(kuò)大民意基礎(chǔ),實(shí)行交叉建制,減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。在規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員,不求上下對(duì)口。六是大力發(fā)展民間組織,提高社會(huì)自我管理水平。凡是社會(huì)可以自我調(diào)節(jié)與管理的職能,一律交給社會(huì)中介組織和村民自治組織去辦。要將設(shè)置過多、過散的“站、所”歸并成綜合性“農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”、“文化服務(wù)中心”,并逐步推向市場(chǎng),走企業(yè)化的路子。走出政府包辦公共事業(yè)的困境,鼓勵(lì)、支持社會(huì)自治組織、民間團(tuán)體、股份制企業(yè)、民辦企業(yè)投資興辦鄉(xiāng)村公共事業(yè)和公益事業(yè),提供公共服務(wù)。按照民辦、民管、民受益的原則,大力支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作組織,健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系,提高農(nóng)民的組織化程度。大力支持和推動(dòng)村民自治。

  

  實(shí)施這一方案的好處:一是在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題上不與憲法和地方政府組織法相沖突,操作起來沒有法律障礙;
二是能精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,減輕財(cái)政壓力,并適當(dāng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān);
三是為小城鎮(zhèn)發(fā)展,實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略預(yù)留了體制空間。

  

  實(shí)施這一方案可預(yù)期的弊病是:一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)很容易與轉(zhuǎn)變職能、建立健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制相脫節(jié),重蹈過去機(jī)構(gòu)改革“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”的老路。二是如果基層實(shí)際情況掌握不準(zhǔn),合并后的行政管理幅度太大,難以維護(hù)好社會(huì)秩序。

  

  第三個(gè)方案:劃小縣級(jí)行政區(qū)劃,實(shí)行小縣制,縣以下取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政建制,用小縣制履行目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)的職能。

  

  具體操作如下:東部地區(qū),在現(xiàn)行的6-8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè)置一個(gè)縣,人口在50萬以內(nèi);
中部地區(qū),在現(xiàn)行的4-6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè)置一個(gè)縣,人口在30萬以內(nèi);
西部地區(qū),在現(xiàn)行的2-4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè)置一個(gè)縣,人口在20萬以內(nèi)。小縣制的機(jī)構(gòu)要精干。政府的職能主要是維護(hù)社會(huì)公共秩序和社會(huì)公平,搞好市場(chǎng)監(jiān)管,其余職能要從政府職能中逐步剝離出去。

  

  這一方案的長(zhǎng)處:一是將過去縣鄉(xiāng)兩個(gè)層次,減少為一個(gè)層次;
二是能夠把原在縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)、人員和公安派出所下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),能夠?qū)嵤⿲?duì)社會(huì)組織的控制,最大限度地吸納社會(huì)資源。

  

  這一方案的弊病也是十分明顯的:第一,重新調(diào)整了縣級(jí)行政區(qū)劃、縣級(jí)數(shù)量,工作量很大;
第二,基層政府的職能過于完備易使機(jī)構(gòu)衙門化、干部官僚化,不利于擴(kuò)大社會(huì)自主管理的空間;
第三,容易加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

  

  第四個(gè)方案:實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治,即在將農(nóng)村社區(qū)事務(wù)與國(guó)家事務(wù)適當(dāng)區(qū)分后,國(guó)家通過強(qiáng)制性法律預(yù)期方式,將基本的社會(huì)規(guī)范和目標(biāo)確定下來,社區(qū)在法律的框架內(nèi)實(shí)行廣泛的自治。

  

  具體操作是:一是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織撤銷,原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行的公共行政的職權(quán),如保障憲法、法律的執(zhí)行,保護(hù)公私財(cái)產(chǎn)、保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利、維護(hù)社會(huì)秩序,保護(hù)環(huán)境等等移交給縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān),由縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)或職能部門履行。二是將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織履行的經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能,轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織和農(nóng)民組織;
三是建立鄉(xiāng)農(nóng)民自治組織,對(duì)除了國(guó)家事務(wù)以外的涉及農(nóng)民群眾的公共事務(wù),實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。自治組織內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

  

  這一方案的長(zhǎng)處:一是有利于擴(kuò)大基層民主,擴(kuò)大社會(huì)自主管理的空間;
二是能夠減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

  

  這一方案的弊。阂皇强h鄉(xiāng)體制變化太大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內(nèi)部的各種關(guān)系都要重新調(diào)整,恐怕不易為人們所接受;
二是與現(xiàn)行的法律規(guī)定不符;
三是如果縣級(jí)政府的公共管理跟不上,容易引發(fā)社會(huì)秩序失范。

  

  以上介紹的是今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的可能走向。當(dāng)然,現(xiàn)實(shí)生活要比理論探討復(fù)雜的多,不宜生搬硬套,必須進(jìn)行試點(diǎn),在取得經(jīng)驗(yàn)后,再做決斷。需要指出的是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革還涉及縣級(jí)改革的配套和村民自治的進(jìn)一步完善,不管采取哪種方案,都需要縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)、整體思考、上下配套。比如,縣級(jí)政府活動(dòng)范圍要收縮,政府職能要轉(zhuǎn)變,要采取招投標(biāo)制、合同承包制、出租制、公私合作制等市場(chǎng)方式管理公共服務(wù),否則,縣級(jí)還會(huì)養(yǎng)一大批機(jī)構(gòu)、一大批人員,到一定時(shí)候,這些機(jī)構(gòu)和人員又要膨脹自己的權(quán)力,找基層的麻煩,鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的成功就難以保住。再比如,要做好化解鄉(xiāng)村債務(wù),安排好富余人員的分流工作,如果這個(gè)問題解決不好,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革就難以順利進(jìn)行下去。還比如,農(nóng)村民間組織管理工作、村民自治工作要跟上,否則,從原鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中剝離出來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)服務(wù)的許多事情就沒有組織去管。大力支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作組織,大力發(fā)展村民自治,使它們成為民主監(jiān)督、民主參與和自我管理、自我服務(wù)的組織載體,健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系,滿足農(nóng)民農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的需要,提高農(nóng)民的組織化程度和對(duì)話能力,只有這樣,才能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革創(chuàng)造好的條件。

  

  詹成付:國(guó)家民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司,100721

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