【城鎮(zhèn)化要保障農(nóng)民土地權(quán)益】 侵犯農(nóng)民土地權(quán)益
發(fā)布時(shí)間:2020-03-23 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:
“十二五”規(guī)劃如是說 堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變,在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,支持農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展,加快健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系,提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織化程度。完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系,促進(jìn)土地增值收益和農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求推進(jìn)征地制度改革,積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地整治,完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和宅基地管理機(jī)制。
改革開放三十年來,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律是城市化,大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市住宅或建設(shè)用地,而這個(gè)方興未艾的過程已經(jīng)產(chǎn)生了不少社會和法律問題。
成都唐福珍自焚事件引發(fā)了社會對城市拆遷的普遍關(guān)注,而中國農(nóng)村征地其實(shí)規(guī)模更大,問題也更嚴(yán)重。2010年4月22日,四川省峨眉山市峨山鎮(zhèn)保寧村4名村民因不滿征地補(bǔ)償,在峨眉山景區(qū)入口的工地上以自焚對抗施工,重演了唐福珍自焚事件。
利益驅(qū)動下,很多地方把侵占農(nóng)民土地作為獲取利益和政績的重要手段。有資料顯示,近20年來,農(nóng)民被征地約1億畝,獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)與市場價(jià)的差價(jià)約為2萬億元。長期關(guān)注“三農(nóng)”問題的學(xué)者于建嶸認(rèn)為,改革開放以來,至少有5000萬到6000萬農(nóng)民徹底失去了土地,他們有的成為城市居民,但還有近一半沒有工作,沒有保障。值得注意的是,因土地問題引起的群體性事件已占全部農(nóng)村群體性事件的65%,成為了農(nóng)業(yè)稅取消后,影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題和焦點(diǎn)問題。
當(dāng)前,違法違規(guī)征地和占地是引發(fā)農(nóng)村土地問題的主要原因。農(nóng)村土地糾紛的形式主要是:不經(jīng)農(nóng)民同意強(qiáng)迫征地;補(bǔ)償過低;補(bǔ)償款發(fā)不到農(nóng)民手中;補(bǔ)償款被貪污挪用等。
2010年還出現(xiàn)了一輪“農(nóng)民集中居住”、“宅基地?fù)Q房子”的運(yùn)動,有人稱其為“新圈地運(yùn)動”。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因很簡單,即城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺,而耕地的18億畝紅線又不能突破,于是一些地方政府就打起了農(nóng)村宅基地的主意。一些地方政府曲解“土地增減掛鉤”政策,采用“一刀切”、“大拆大建”的做法,導(dǎo)致許多農(nóng)民“被上樓”。
去年11月10日,國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,要求必須采取有力措施,嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn),促進(jìn)其有序健康發(fā)展。
I“微”觀地權(quán) I
@于建嶸
隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn),由稅費(fèi)問題引發(fā)的爭議逐漸緩和,取而代之的土地糾紛已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)。
@黃祖輝
土地具有生產(chǎn)功能、保障功能、資產(chǎn)功能、生態(tài)功能和公益功能五大功能。為什么出現(xiàn)對征用農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)偷默F(xiàn)象?主要原因是對土地功能及其與農(nóng)民的利益關(guān)系缺乏正確認(rèn)識,因而往往是對土地的生產(chǎn)功能給予補(bǔ)償,而對土地的保障功能、資產(chǎn)功能補(bǔ)償過低。
@李昌平
壓縮出來的地依然歸農(nóng)民,政府不參與分配,由農(nóng)民自己來分配,這樣問題就解決了。
@鄭風(fēng)田
中央有關(guān)部門應(yīng)該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán),給農(nóng)民發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書,同時(shí),積極試點(diǎn),探索宅基地進(jìn)入市場的流轉(zhuǎn)辦法,確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯。
@嚴(yán)金明
按照現(xiàn)行的規(guī)定,征地的主要問題是,把農(nóng)民集體土地征收為國有土地過程中,農(nóng)民的利益往往得不到維護(hù),主要是給農(nóng)民補(bǔ)償不足,而農(nóng)民失地也就意味著失業(yè),如果地沒有了,什么也沒有了。
@悠游的怪盜
任何聲稱自己掌握了一攬子解決土地問題的方案的主張都應(yīng)該被極其謹(jǐn)慎地對待,因?yàn)樵谶^去的歲月,我們經(jīng)歷過的試驗(yàn)已經(jīng)太多,代價(jià)也太沉重。經(jīng)常“被試驗(yàn)”的人總會對站在高處宣布新的藍(lán)圖的人心生疑懼。
@老傳
為什么中央文件無法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益?關(guān)鍵是地方不執(zhí)行,而農(nóng)民又不熟悉文件,這樣在信息不對稱的狀況下,吃虧的是農(nóng)民。
@龍眼觀潮
各地在農(nóng)村土地整治中,熱衷于拆房子、建房子、賣房子。如果拆了房的地不復(fù)墾為耕地,轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,又沒有增減掛鉤指標(biāo)或?qū)徟@種行為表面上看是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,其實(shí)質(zhì)卻是在借改造和發(fā)展之名與農(nóng)民爭利。
@黑黑
城郊農(nóng)民希望有更大的土地權(quán)利從而可以更多地分享土地收益是可以理解的。但我們必須明確,這部分農(nóng)民是中國9億農(nóng)民中的強(qiáng)勢群體,他們的狀況已經(jīng)較從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民狀況好得多,且他們只占農(nóng)民總數(shù)的不足5%。
I專家觀點(diǎn) I
城鎮(zhèn)化不可急于求成
陳錫文 (中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任)
2010年12月27日,國務(wù)院發(fā)了2010年第47號文件,明確提出要認(rèn)真規(guī)范城鄉(xiāng)土地增減掛鉤試點(diǎn)。大的原則有四條:一是試點(diǎn)必須得到批準(zhǔn);二是指標(biāo)的置換不能跨縣;三是縣城或城鎮(zhèn)要用指標(biāo),必須納入年度用地計(jì)劃;四是指標(biāo)在置換過程中增值的收益部分必須全部返還農(nóng)村,不許收到自己的財(cái)政中。如果這四項(xiàng)要求真能實(shí)行,我坦率地說,誰都不敢“圈地”了。
任何國家的城鎮(zhèn)化都會出現(xiàn)村莊逐漸衰落的現(xiàn)象,但是這個(gè)過程應(yīng)該是自然的,否則很多東西無法轉(zhuǎn)變。把農(nóng)民的土地征走,而人仍留在那里,即使住進(jìn)了新房,可身份沒有改變,職業(yè)沒有改變,生產(chǎn)方式?jīng)]有改變,但生活方式卻改變了,物業(yè)費(fèi)、水電費(fèi)等費(fèi)用的出現(xiàn),導(dǎo)致了農(nóng)民生活成本的增加。農(nóng)民的生活雖有改善,但現(xiàn)在喝一口水都要給錢了。
改善農(nóng)民生活是可以,但前提是他們有更高的收入。很多地方新房蓋好了,就成了空房。要在周邊找到更好的就業(yè)機(jī)會,蓋的新房才對農(nóng)民有意義。如今的問題是,老房子沒有了,新房子還是空著,這不是新農(nóng)村建設(shè),也沒有真正提高農(nóng)民生活水平。其最根本的目的就是“我要你的地”。有一位領(lǐng)導(dǎo)很明確地講過,這叫“項(xiàng)莊舞劍,意在沛公”。
2010年第47號文件出臺后,國土部門已經(jīng)拿出了清理核查的方案,檢查即將開始,如果地方政府不按以上四條原則執(zhí)行,第一要追究當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任,第二要倒扣政府過去用過的土地指標(biāo)。此外《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)施行,雖然這個(gè)條例只是規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動,但是對農(nóng)村也有巨大影響。第一,明確了什么是“公共利益”,城市與農(nóng)村必須采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),將來在農(nóng)村征地制度改革上,這就是個(gè)標(biāo)桿,不能到農(nóng)村去就隨意變化。第二,補(bǔ)償機(jī)制對城市和農(nóng)村應(yīng)“一視同仁”。第三,廢止行政性拆遷。
2010年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上,溫總理強(qiáng)調(diào)要加快修訂《土地管理法》中關(guān)于農(nóng)村征地的條款。這意味著用地成本也要提高,保障了農(nóng)民的權(quán)益,也遏制了地方的不規(guī)范的行為。此外,關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革的相關(guān)文件也會很快出臺,其中的核心問題之一就是,戶籍制度改革過程中,農(nóng)民進(jìn)城是否愿意放棄宅基地和承包地完全由農(nóng)民自己決定。我認(rèn)為相關(guān)文件的陸續(xù)出臺,會對當(dāng)前的土地亂象起到非常明顯的遏制作用,也會對保障農(nóng)民的權(quán)益起到非常大的作用。
農(nóng)村征地補(bǔ)償過低
張千帆 (北京大學(xué)憲法學(xué)教授)
造成農(nóng)村征地悲劇的直接原因并不難找,無非是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不公,農(nóng)民和政府達(dá)不成征地協(xié)議,地方政府卻動用公權(quán)力強(qiáng)征強(qiáng)拆。不過,如此普遍的征地補(bǔ)償不公,并非由個(gè)別地方官員腐敗貪婪造成,而是中國當(dāng)前發(fā)展模式和征地制度的必然結(jié)果。征地補(bǔ)償過低的直接原因,不僅在于農(nóng)村法治不健全,地方政府不按法律規(guī)定給予足額補(bǔ)償,而且也在于我國《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等基本法律都沒有確立世界各國普遍適用的“公正補(bǔ)償”原則。
2004年《憲法》修正案明確規(guī)定“合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”,體現(xiàn)了保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的基本精神,但對于財(cái)產(chǎn)征收則只是籠統(tǒng)規(guī)定了“給予補(bǔ)償”,而沒有說明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。雖然法律規(guī)定更為詳細(xì),但是也沒有要求按“公平市價(jià)”計(jì)算的公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活!眴螐奈谋旧峡,這一條可以被理解為按照市場機(jī)制計(jì)算補(bǔ)償價(jià)格,但實(shí)際上并不是按此操作。
現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定:“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍!恳粋(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍!庇纱丝梢,中國目前對農(nóng)地征收所實(shí)行的是“法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”,而非按客觀市價(jià)計(jì)算的公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。法律規(guī)定的補(bǔ)償或許在某些情況下達(dá)到甚至超過了公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但是顯然不能排除法定標(biāo)準(zhǔn)低于甚至遠(yuǎn)低于公平市價(jià)的可能性。
以耕地補(bǔ)償為例,耕地是農(nóng)民通過勞動不斷產(chǎn)生價(jià)值并賴以生存的永久性財(cái)產(chǎn)。雖然,目前農(nóng)民個(gè)體對于農(nóng)地的承包是有期限的,但村集體對農(nóng)地的所有權(quán)是無限期的!锻恋毓芾矸ā穼⑼恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)限于平均年產(chǎn)值的某個(gè)倍數(shù),卻并沒有說明如此計(jì)算的依據(jù),顯然不能保證按此計(jì)算的補(bǔ)償額達(dá)到公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。尤其是第47條明確限定“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”,不僅造成耕地補(bǔ)償數(shù)額因耕作種類不同而產(chǎn)值差異巨大,從而加劇了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不平等和任意性,而且征地開發(fā)后土地價(jià)格激增,征地收入和補(bǔ)償之間的巨大差價(jià)勢必極大助長地方政府的征地沖動。
因此,即便地方嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律規(guī)定給予補(bǔ)償,也不能防止補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低以及由此產(chǎn)生的“圈地運(yùn)動”和社會資源浪費(fèi)。要遏制地方政府的征地沖動,只有從根本上修改《土地管理法》等法律規(guī)定的補(bǔ)償模式,通過落實(shí)公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)消除征地收入和補(bǔ)償差價(jià),使征地不再成為地方政府的牟利手段,同時(shí)也讓農(nóng)民直接分享農(nóng)村開發(fā)帶來的財(cái)富增值。
I延伸閱讀 I
《地權(quán)的邏輯――中國農(nóng)村土地制度向何處去》
作者: 賀雪峰
出版社: 中國政法大學(xué)出版社
出版日期: 2010年10月1日
主流觀點(diǎn)認(rèn)為,給農(nóng)民更大的土地權(quán)利,不僅有利于保護(hù)農(nóng)民的利益,而且有助于加快土地流轉(zhuǎn),形成規(guī)模經(jīng)營,提高土地資源配置的效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)家中的極端觀點(diǎn)認(rèn)為,土地私有化是中國歷史中的常態(tài),也是中國農(nóng)村土地制度的必然方向;溫和觀點(diǎn)也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民更大更多更加完整的土地承包權(quán),弱化乃至虛化村社集體的土地所有權(quán)。近年來,中央農(nóng)村土地政策的方向正是加強(qiáng)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。2007年通過的《物權(quán)法》中將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán),而使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)具有了超越債權(quán)的性質(zhì)。
但是,究竟給農(nóng)民多大的土地權(quán)利才能保護(hù)農(nóng)民利益,及可以提高土地資源配置效率?農(nóng)民土地權(quán)利越大,就越能保護(hù)農(nóng)民利益嗎?從我最近10多年的農(nóng)村調(diào)查來看,給農(nóng)民更大的土地權(quán)利,可能不是保護(hù)了農(nóng)民利益,而是損害了農(nóng)民利益。農(nóng)民更大的土地權(quán)利可能并不是提高了土地資源的配置效率,而是降低了土地資源的配置效率。
什么是“增減掛鉤”?
按照國土部文件,“增減掛鉤”是指,“將擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū),在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上,最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積……節(jié)約集約利用建設(shè)用地,城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)!币簿褪牵瑢⑥r(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤,若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地,城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積的建設(shè)用地。
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