20世紀(jì)90年代以來，拉美地區(qū)發(fā)生了多起腐敗大案要案，在拉美地區(qū)和國(guó)際社會(huì)都引起了強(qiáng)烈震動(dòng)。然而，智利卻是拉美地區(qū)少數(shù)幾塊凈土之一。自1995年透明國(guó)際設(shè)立“腐敗印象排行榜”以來，智利是拉美地區(qū)惟一進(jìn)入相對(duì)清廉前20位的國(guó)家（1996年、1997年和2005年曾列第23位和第21位）。世界銀行《2006年治理狀況：全球治理指數(shù)》報(bào)告指出，智利在法律規(guī)范和腐敗控制方面的指數(shù)較高，高于瑞士和意大利等國(guó)。世界銀行兩位專家在對(duì)轉(zhuǎn)型國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家企業(yè)腐敗情況進(jìn)行調(diào)查時(shí)，將這些國(guó)家按腐敗程度分為三個(gè)等級(jí)，智利屬于腐敗控制得比較好的國(guó)家。盡管與世界上反腐倡廉成績(jī)最突出的國(guó)家（如北歐國(guó)家）相比，智利依然存在許多需要解決的腐敗問題，在反腐制度建設(shè)和法律規(guī)范方面還有一定差距，但它在預(yù)防和遏制腐敗方面也提供了不少可以借鑒的做法和經(jīng)驗(yàn)。
　　
　　著力打造多層次的監(jiān)督體制
　　
　　智利自1990年實(shí)現(xiàn)民主化以來，在重建民主法制秩序的過程中，將打造一個(gè)多層次的監(jiān)督體制作為反腐倡廉工作的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。目前，智利在行政、立法和司法之間已逐步形成了相對(duì)嚴(yán)格的分權(quán)制衡機(jī)制，在三權(quán)之間和政府內(nèi)部各職能部門與機(jī)構(gòu)之間確立起一系列法定的監(jiān)督關(guān)系。除此之外，還通過公民參與、新聞媒體和壓力集團(tuán)等方式實(shí)行著各種非正式的監(jiān)督。總的來看，智利的反腐監(jiān)督機(jī)制可以分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩大類型。
　　外部監(jiān)督主要體現(xiàn)在一系列分權(quán)制衡之中。一是政治監(jiān)督，它是由憲法賦予議會(huì)的制度性監(jiān)督，有對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督的獨(dú)特權(quán)力。二是司法監(jiān)督，它通過法律干預(yù)對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。三是行政－法律監(jiān)督，它主要通過國(guó)家審計(jì)總署實(shí)施監(jiān)督。法律規(guī)定，審計(jì)總署可以直接監(jiān)督總統(tǒng)和各部委，有權(quán)在行政領(lǐng)域監(jiān)督和捍衛(wèi)法治，保護(hù)可能被行政行為扭曲的公共利益和個(gè)人權(quán)利。四是公民監(jiān)督，它通過公民、社會(huì)組織和各類媒體進(jìn)行監(jiān)督，而其中獨(dú)立自由的新聞媒體肩負(fù)著特殊的監(jiān)督角色。
　　內(nèi)部監(jiān)督指行政權(quán)力（政府）內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，其最重要的組成部分是政府內(nèi)部的審計(jì)機(jī)制。為便于內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，1997年智利專門設(shè)立了一個(gè)總統(tǒng)顧問機(jī)構(gòu)――“政府內(nèi)部總審計(jì)委員會(huì)”。內(nèi)部審計(jì)機(jī)制為審計(jì)總署的外部監(jiān)督工作提供了便利，并對(duì)公職人員形成了一種心理威懾作用。此外，政府各部門內(nèi)的法律、人事、財(cái)務(wù)等機(jī)構(gòu)，以及部門領(lǐng)導(dǎo)層，也參與到監(jiān)督體系中，承擔(dān)各自的監(jiān)督職責(zé)。2001年創(chuàng)立的“保護(hù)個(gè)人權(quán)利總統(tǒng)咨詢委員會(huì)”也擔(dān)負(fù)起了部分內(nèi)部監(jiān)督的職能。
　　值得一提的是，智利在構(gòu)建多層次監(jiān)督體制方面有自己的特點(diǎn)。到目前為止，智利并沒有建立一個(gè)集中統(tǒng)一的監(jiān)督實(shí)體，也沒有成立專門的反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而是在形成全方位、多層次的監(jiān)督體制上下功夫。不過，近幾年政府正在考慮建立“監(jiān)察專員”機(jī)制，承擔(dān)統(tǒng)領(lǐng)全局的監(jiān)督職責(zé)。
　　
　　建立完善的公務(wù)員制度
　　
　　在拉美地區(qū)，智利的公務(wù)員制度相對(duì)完善，有比較嚴(yán)格的公務(wù)員管理機(jī)制和比較合理的公務(wù)員工資制度，從而，為保證公務(wù)員清正廉潔、加強(qiáng)政府廉政建設(shè)奠定了比較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
　　智利的公務(wù)員管理機(jī)制主要包括以下三個(gè)方面：其一，國(guó)家公務(wù)員的行為要受到各種管理制度和法律法規(guī)的嚴(yán)格約束，以防止他們利用手中掌握的權(quán)力謀取個(gè)人私利。1999年頒布的《行政廉潔法》明確提出以“廉潔行政”為政府行政的根本原則。而且，這一原則不僅適用于國(guó)家行政部門，也適用于立法、司法部門和地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，并通過各種法律機(jī)制加以保證和貫徹落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，制定出國(guó)家公務(wù)員的義務(wù)、紀(jì)律等行為規(guī)范，對(duì)其行為進(jìn)行約束，促使其廉潔奉公。其二，建立考試錄用制度，在用人環(huán)節(jié)上貫徹公平、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則，防止和消除公務(wù)員體制入口上的腐敗。智利在公務(wù)員錄用上透明度相當(dāng)高。除了一些掌握國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的大型工礦企業(yè)的要職由政府任免外，各級(jí)政府機(jī)關(guān)公務(wù)員和工礦企業(yè)的職工、經(jīng)理基本上采用聘任制。各級(jí)職務(wù)的晉升都有嚴(yán)格的規(guī)章制度。其三，建立公務(wù)員回避制度，對(duì)其任職和執(zhí)行公務(wù)等方面做出一定限制，防止公務(wù)員徇私舞弊，預(yù)防出現(xiàn)以宗法血緣和裙帶關(guān)系為紐帶所滋生的任人唯親、結(jié)幫營(yíng)私等腐敗現(xiàn)象。
　　世界各國(guó)在反腐敗實(shí)踐中，普遍認(rèn)為提高公職人員待遇，是有益于遏止腐敗的一項(xiàng)措施。智利也接受了高薪養(yǎng)廉的思想，在軍隊(duì)上層和政府官員中推行高薪制。智利執(zhí)行統(tǒng)一的工資制度，其標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)部和相關(guān)部門三方?jīng)Q定，并通過相關(guān)法律對(duì)高層官員的工資上限作出規(guī)定，取消不透明的獎(jiǎng)金制度。與此同時(shí)，對(duì)腐敗行為進(jìn)行嚴(yán)厲的懲處，在《刑法》中專門設(shè)置了關(guān)于公職人員犯罪的章節(jié)，對(duì)腐敗犯罪進(jìn)行司法界定，對(duì)公職人員在行使職責(zé)中的犯罪行為和違法行為及其懲罰做出規(guī)定。
　　除嚴(yán)格的法律規(guī)范外，智利也非常注重公務(wù)員的公共道德，盡力建立一套適當(dāng)?shù)牡赖鹿芾硐到y(tǒng)。智利的公務(wù)員道德行為準(zhǔn)則比較健全，如司法部門有《司法道德原則》，立法部門有《議會(huì)道德規(guī)范》，中央銀行有《道德手冊(cè)》等等。而且，智利還非常重視對(duì)公務(wù)員進(jìn)行普法教育，并有專門的法律條款對(duì)法律培訓(xùn)做出規(guī)定，要求行政部門必須為其成員提供指導(dǎo)和培訓(xùn)，使其成員不斷提高法律意識(shí)和職業(yè)能力。
　　
　　推行透明行政，實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行公開化和民主化
　　
　　上世紀(jì)90年代中期以來，智利政府加強(qiáng)了增強(qiáng)執(zhí)政透明度和鼓勵(lì)公民參與的工作力度。
　　1、實(shí)行政務(wù)公開。1999年頒布的《行政廉潔法》要求執(zhí)行公務(wù)必須透明。2000年制定的“國(guó)家改革和現(xiàn)代化計(jì)劃”和2003年制定的“國(guó)家現(xiàn)代化協(xié)議”，把運(yùn)用信息技術(shù)、整合資源和實(shí)現(xiàn)管理現(xiàn)代化作為改進(jìn)公共管理水平的重要手段，以進(jìn)一步提高政務(wù)公開�，F(xiàn)任總統(tǒng)巴切萊特多次表示“我想要一個(gè)陽光政府”，政府所有行為的透明是“一個(gè)社會(huì)能夠反對(duì)腐敗的最好的預(yù)防措施之一”。她在執(zhí)政的第一年就實(shí)施了包括據(jù)實(shí)公布高級(jí)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和確保公民獲得信息權(quán)利在內(nèi)的5項(xiàng)反腐措施。政府各部門均通過互聯(lián)網(wǎng)通報(bào)政策法規(guī)、計(jì)劃安排、財(cái)政預(yù)算、年度決算以及其他活動(dòng)，還建立了119個(gè)國(guó)家與公民之間的互動(dòng)程序，219個(gè)程序表格和申請(qǐng)表格可供個(gè)人下載。司法部門和議會(huì)也各有自己的網(wǎng)頁來提供相關(guān)信息。
　　2、實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。智利的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是逐步建立起來的。1980年頒布的《內(nèi)部稅收服務(wù)組織法》規(guī)定，凡是進(jìn)入財(cái)政部工作的人，上任前須提交一份本人及其配偶各自財(cái)產(chǎn)狀況的報(bào)告書。1994年實(shí)施的“財(cái)政部第一號(hào)法令”和《財(cái)政服務(wù)組織法規(guī)》規(guī)定，凡是在財(cái)政部門的管理、技術(shù)和行政機(jī)構(gòu)任職的人，上任前必須提交自己及配偶各自的財(cái)產(chǎn)報(bào)告書�！吨醒脬y行的憲法組織法》要求總經(jīng)理和董事會(huì)成員，上任前和卸任時(shí)須提交一份關(guān)于其財(cái)產(chǎn)狀況及所參與的職業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)行為的報(bào)告書。此外，《行政廉潔法》還規(guī)定，該法所指明的各級(jí)政府官員須提交一份收益報(bào)告書，其中應(yīng)包括本人職業(yè)和參與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的個(gè)人賬目�！蹲h會(huì)憲法組織法》、《法庭組織法規(guī)》和《智利中央銀行憲法組織法》也分別規(guī)定，參眾議員、司法部正副部長(zhǎng)以及中央銀行董事會(huì)董事和總經(jīng)理須提交收益報(bào)告書�！堵蓭熆偸饝椃ńM織法》規(guī)定，律師總長(zhǎng)、地方檢察官和協(xié)助檢察官須提交收益報(bào)告書。2003年“第008號(hào)總統(tǒng)令”要求，政府部長(zhǎng)、州長(zhǎng)、大區(qū)負(fù)責(zé)人和公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人提交財(cái)產(chǎn)報(bào)告書和收益報(bào)告書，對(duì)已提交的報(bào)告書的數(shù)據(jù)進(jìn)行更新。然而，直到2000年政府向議會(huì)提出“第20.008號(hào)法律”后，真正意義上的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度才開始建立。經(jīng)過6年的法定程序后，該法律于2006年1月強(qiáng)制實(shí)施。該法律規(guī)定，所有擔(dān)任公職的高級(jí)官員必須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)；財(cái)產(chǎn)申報(bào)將進(jìn)行公布，并每4年更新一次；須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的高級(jí)官員包括總統(tǒng)、部長(zhǎng)、部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、大區(qū)負(fù)責(zé)人和顧問、市政府成員、治安部隊(duì)和武裝部隊(duì)高級(jí)軍官、駐外大使、審計(jì)總長(zhǎng)、參眾兩院議員和司法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等。
　　3、促進(jìn)公民參與，建立咨詢機(jī)制。智利比較善于從基層組織和社區(qū)著手建立一些機(jī)制，以鼓勵(lì)公民和非政府組織參與決策、監(jiān)督政府活動(dòng)。在制定對(duì)公共利益有重大影響的決策前，政府也比較重視廣泛征求意見，并為此制定了不少法律法規(guī)，為民眾發(fā)表意見和提出建議提供法律保證。例如，《社區(qū)和其他團(tuán)體組織法》設(shè)立了公民共同參與社區(qū)管理的程序；《城市規(guī)劃和建設(shè)總則》規(guī)定，市政當(dāng)局必須讓社區(qū)掌握將要采用的土地使用方案，向社區(qū)提供工程的信息和咨詢；《基本環(huán)境法》規(guī)定，在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布過程中，必須向有資格提供咨詢服務(wù)的公共或私人組織進(jìn)行咨詢。政府還建立了“信息、投訴和建議辦公室”，為公民提供接近政府部門并與之互動(dòng)的機(jī)會(huì)。
　　
　　積極參加國(guó)際反腐合作
　　
　　腐敗現(xiàn)象是一個(gè)全球性的問題。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和非法行為的國(guó)際化趨勢(shì)，政府間的國(guó)際合作，甚至國(guó)際組織、私人部門和公民社會(huì)已經(jīng)成為反腐的重要因素。到目前為止，智利參加的國(guó)際反腐公約和相關(guān)公約有：《美洲國(guó)家反腐敗公約》、《經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織禁止在國(guó)際商業(yè)交易中賄賂外國(guó)公職人員公約》、《聯(lián)合國(guó)反對(duì)跨國(guó)組織犯罪公約》和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。通過認(rèn)真履行自己的國(guó)際承諾，智利的立法、行政和司法三權(quán)之間的獨(dú)立性逐步增強(qiáng)，新聞自由逐步得到鞏固，一個(gè)力量更強(qiáng)大、信息更充分、組織更良好的公民社會(huì)得以逐步建立，多層次監(jiān)督和監(jiān)察機(jī)制正在不斷完善。此外，智利政府也非常重視與國(guó)際非政府組織之間的合作。透明國(guó)際的兩個(gè)常駐辦事機(jī)構(gòu)之一就設(shè)在智利首都圣地亞哥，透明智利的許多反腐倡廉建議也被政府所采納。
　　
　　智利反腐倡廉的啟示
　　
　　1、法制建設(shè)和制度建設(shè)是反腐倡廉取得實(shí)效的基礎(chǔ)。十幾年來，智利在嚴(yán)厲打擊腐敗行為的同時(shí)，連續(xù)推出諸如《政治憲法》、《行政廉潔法》、《政黨籌資法》、《公共供給和服務(wù)合同法》等一系列重要法律法規(guī)，堅(jiān)持推進(jìn)國(guó)家廉政體系建設(shè)，從過去依賴于官員的道德約束從而保持廉潔，轉(zhuǎn)向倚重制度來預(yù)防和遏制腐敗。智利的經(jīng)驗(yàn)表明，在反腐倡廉斗爭(zhēng)中，對(duì)立法和制度建設(shè)必須給予高度重視。
　　2、強(qiáng)大的政治意愿和執(zhí)行力是反腐倡廉取得實(shí)效的保證。每當(dāng)出現(xiàn)影響比較大的腐敗案件時(shí)，智利政府總是立即采取強(qiáng)有力的應(yīng)對(duì)措施，及時(shí)修補(bǔ)制度漏洞，堅(jiān)決打擊腐敗行為。例如，2002年和2003年，智利連續(xù)出現(xiàn)多起較大的腐敗案件，當(dāng)時(shí)執(zhí)政的拉戈斯政府立即采取一系列調(diào)控措施，發(fā)布總統(tǒng)法令，并創(chuàng)立了“保護(hù)個(gè)人權(quán)利總統(tǒng)咨詢委員會(huì)”，加強(qiáng)政府和社會(huì)組織合作反腐的力量。又如，現(xiàn)任總統(tǒng)巴切萊特執(zhí)政后，針對(duì)被媒體曝光的執(zhí)政聯(lián)盟在大選中挪用75萬美元體育運(yùn)動(dòng)基金的腐敗事件，指出，腐敗是“一個(gè)我們必須全力與之作斗爭(zhēng)的現(xiàn)象”， 號(hào)召官員與腐敗作斗爭(zhēng)，并實(shí)施了5項(xiàng)新的反腐措施。智利的反腐倡廉工作之所以能取得比較好的成果，得益于歷屆政府有反腐的決心和意愿，法律法規(guī)能得到比較有效的落實(shí)和貫徹。
　　3、公民參與是反腐倡廉取得實(shí)效的重要力量。在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，智利的社會(huì)組織發(fā)揮著重要的作用。例如，2004年6月政府向議會(huì)提交了“公民參與法律草案”，前后有6000多名社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人參與了該草案的起草過程；成立于1985年的“智利監(jiān)察專員委員會(huì)”一直致力于推進(jìn)“監(jiān)察專員”制度的建立，目前智利政府正在對(duì)該組織提出的具體建議進(jìn)行協(xié)商和討論。廣大公民關(guān)注政府活動(dòng)，積極參與公共行政，加入監(jiān)督和控制腐敗的行列，有助于形成良好的社會(huì)氛圍，能夠?qū)Χ糁垢瘮��?shì)頭起到重要作用。
　　4、良好的道德風(fēng)氣是反腐倡廉取得實(shí)效的根本條件。在拉美地區(qū)，智利是一個(gè)具有長(zhǎng)期民主和清廉傳統(tǒng)的國(guó)家。雖然十多年的軍人獨(dú)裁統(tǒng)治對(duì)這種傳統(tǒng)造成一定損害，但經(jīng)過文人政府和全社會(huì)十幾年的努力，智利的民主和清廉傳統(tǒng)得到繼承和發(fā)揚(yáng)。智利一貫重視道德教育，尤其重視并大力推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)的倫理規(guī)范、道德教育和法律培訓(xùn)。道德約束會(huì)起到潛移默化的作用，有利于推動(dòng)全社會(huì)形成一種清廉之風(fēng)。如果一個(gè)社會(huì)缺乏清廉風(fēng)氣，那么只靠制度約束是很難從根本上遏制腐敗的。
　　
　�。ㄗ髡呦抵袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所研究員、博士生導(dǎo)師）
　　(本文責(zé)任編輯:葉曉林)

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