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基層官民關(guān)系之變:官民關(guān)系

發(fā)布時(shí)間:2020-03-17 來(lái)源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:336

  不推行新型農(nóng)村治理機(jī)制,農(nóng)村改革中的矛盾解決不了�;鶎痈刹拷唤o群眾去管,官民關(guān)系就開(kāi)始發(fā)生深刻變化。   楊幫華,1994年就開(kāi)始擔(dān)任邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村村主任,2000年當(dāng)上了村支書(shū),到如今已經(jīng)近10年。他的“從政”經(jīng)歷就是中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)村政治變化的一個(gè)縮影。
  2004年農(nóng)業(yè)稅取消,楊幫華的壓力小了一大半,他的工作也變成了上級(jí)的喇叭和糾紛調(diào)解員。除此之外,他也確實(shí)想給村民們做點(diǎn)事情,例如“把村里的路都搞成水泥的”,但是他做不了,因?yàn)槭稚蠜](méi)有錢(qián)。
  這個(gè)情況在2009年得到改變。2008年11月,成都市出臺(tái)了一份名為《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見(jiàn)》的文件。這個(gè)后來(lái)一直被簡(jiǎn)稱為“37號(hào)文”的文件是全國(guó)第一個(gè)針對(duì)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的政策措施,第一次把村級(jí)公共服務(wù)和管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算,按每個(gè)村年均不少于20萬(wàn)元撥付。馬巖村是當(dāng)?shù)刈钤缳Y金到位的村之一。
  “過(guò)去,財(cái)政預(yù)算是不到農(nóng)村的村這一級(jí)的。因此,絕大多數(shù)農(nóng)民要想得到和城市居民一樣的公共服務(wù)和社會(huì)管理是不現(xiàn)實(shí)的,除非村本身有錢(qián)或者農(nóng)民自身能夠也愿意負(fù)擔(dān)這些費(fèi)用。例如修路,村上如果沒(méi)有錢(qián),農(nóng)民也拿不出來(lái)錢(qián),村一級(jí)的道路就永遠(yuǎn)修不出來(lái)�!背啥际薪y(tǒng)籌委相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)。
  37號(hào)文的目的就是想要解決這種不公平的財(cái)政體制。事實(shí)上,20萬(wàn)只是每個(gè)村的最低投入標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)具體情況,例如人口、面積等因素,各個(gè)村最終得到的錢(qián)實(shí)際上都在20萬(wàn)至30萬(wàn)元之間。2009年下半年,成都市幾乎所有的村都開(kāi)始享受到這一政策,所有的村一下子都有了屬于自己的錢(qián)。
  同時(shí),村級(jí)自治組織可以一次性以不超過(guò)資金7倍的額度,向成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司融資貸款,用于民主決策議定的交通、水利、公共服務(wù)用房等群眾急需的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。
  成都市有2800多個(gè)村(涉農(nóng)社區(qū)),由于農(nóng)村歷史欠賬太多,許多村需要短期集中投入才能迅速有效地改變村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理現(xiàn)狀。也是從2009年起,成都市縣兩級(jí)財(cái)政每年投入“全域成都”的村級(jí)改革資金將達(dá)7億多元,最大可能在2~3年內(nèi)融資50億元,全部投入農(nóng)村,提高成都農(nóng)村的公共服務(wù)水平。
  看起來(lái)像是從天上掉下來(lái)的這20萬(wàn)現(xiàn)金讓楊幫華著實(shí)高興了一陣。20萬(wàn)巨款到賬那天,楊幫華興奮得不得了,他給鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)拍了胸脯、打了包票說(shuō):“你們喊咋個(gè)干,我們就咋個(gè)干,我們保證完成好!”
  很快,他就發(fā)現(xiàn)自己“整偏”了。成都市組織了專門(mén)的村支書(shū)培訓(xùn),楊幫華這才曉得,那20萬(wàn)并不是領(lǐng)導(dǎo)和他說(shuō)了算,得由村民自己決定怎么花。他自身的角色也正經(jīng)歷著一次深刻的變化。
  與此同時(shí),成都的改革者也把加強(qiáng)基層民主提升到關(guān)系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革成敗的高度來(lái)宣傳。這僅僅是口號(hào),還是改革者的真實(shí)感受?
  
  20萬(wàn),誰(shuí)說(shuō)了算?
  如此巨大的一筆資金抵達(dá)農(nóng)村,如何保證這筆錢(qián)的安全,同時(shí)讓這筆錢(qián)真正能夠用于農(nóng)民的公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的提高就成了一個(gè)棘手的問(wèn)題。
  即使不用調(diào)查也能夠想象這筆錢(qián)到了農(nóng)村可能會(huì)產(chǎn)生的幾種最糟糕的狀況:可能被截流、可能被挪用、甚至可能被貪污。
  按照政府的要求讓全村1000多號(hào)人都知道村上得到了這筆錢(qián)――甚至外出打工的村民都通過(guò)長(zhǎng)途電話,通知到了人―_之后,楊幫華設(shè)計(jì)了一張《村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理征求意見(jiàn)表》,到每家每戶去發(fā)放表格,征求大家的意見(jiàn)。每走一家,他都給大家把話說(shuō)得很清楚,這20萬(wàn)怎么用大家都可以提意見(jiàn),但錢(qián)不能拿來(lái)還舊債、不能用來(lái)搞產(chǎn)業(yè)、也不能拿來(lái)買(mǎi)保險(xiǎn)發(fā)補(bǔ)助……
  全村406戶人,楊幫華總共發(fā)出去385份意見(jiàn)表,收回了1168個(gè)意見(jiàn)。這些意見(jiàn)真是五花八門(mén)什么都有,大到修路、修水渠,小到家里要換水龍頭或者要裝個(gè)洗衣板。
  楊幫華和同事們把1168個(gè)意見(jiàn)進(jìn)行了重新梳理,然后把票數(shù)達(dá)到10%以上的列為可實(shí)施項(xiàng)目,總共64個(gè)。這些項(xiàng)目中又劃去了24個(gè)不屬于公共服務(wù)和社會(huì)管理的意見(jiàn)。剩下的40個(gè),楊幫華提交村議事會(huì)投票表決。贊成人數(shù)達(dá)到50%的,被確定為實(shí)施項(xiàng)目。
  議事會(huì)開(kāi)得很熱鬧,“議員”們表示出極大的熱情,想辦的事情很多,但錢(qián)又如此有限,大家爭(zhēng)得熱火朝天。最終,修建道路、安裝廣播和聘用環(huán)衛(wèi)工人清運(yùn)垃圾等15個(gè)項(xiàng)目得到半數(shù)以上的票通過(guò),而組建文化隊(duì)等建議票數(shù)未能過(guò)半而被否決。
  票決出來(lái)的15個(gè)項(xiàng)目再次被列為《量分排序表》,議員們挨家挨戶再次征求意見(jiàn),讓大家按照各自認(rèn)為的重要性進(jìn)行先后排序。最后,“修建蔬菜大棚基地300米水泥道路”的意見(jiàn)得分最高,成為了當(dāng)年必須要完成的項(xiàng)目。
  然而事情并沒(méi)有結(jié)束。
  蔬菜大棚基地的水泥路馬上就要修了,絕大多數(shù)人都贊成修這條路,畢竟“要致富得先修路”。但是,用不上這條路的村民就有意見(jiàn),大家都來(lái)找楊幫華問(wèn)什么時(shí)候輪到修他們的路,排到后面修的人都覺(jué)得不公平,認(rèn)為這個(gè)事情辦得有問(wèn)題。
  “可錢(qián)只有20萬(wàn),總得有個(gè)先后順序啊�!睏顜腿A傷透了腦子。根據(jù)政策他可以找成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司融資貸款,最多可以貸7倍。楊幫華趕緊動(dòng)了起來(lái),順利貸回來(lái)100多萬(wàn)元。這次,馬巖村決定把全村剩下的4公里路全部修成水泥路!
  2010年2月底,楊幫華正在為那4公里水泥路進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)的前期準(zhǔn)備。而最先得到通過(guò)的“300米水泥路”已經(jīng)投入了使用,平整的水泥路在村子中間穿過(guò),兩旁都是大棚蔬菜,看來(lái)年后的收成會(huì)很不錯(cuò)。
  一天中午吃飯的時(shí)候,一個(gè)在杭州打工的村民專門(mén)來(lái)找楊幫華,他想在4公里的路上包一段工程來(lái)做。楊幫華中午在村委會(huì)門(mén)口的小攤上請(qǐng)這個(gè)老鄉(xiāng)吃了飯,最后自己掏錢(qián)買(mǎi)了單。楊幫華一直都樂(lè)呵呵地笑,他反復(fù)想給對(duì)方說(shuō)明白:“現(xiàn)在跟往年間不一樣了,他這個(gè)村支書(shū)在這些事情上已經(jīng)沒(méi)有了‘權(quán)’�!�
  他甚至專門(mén)請(qǐng)來(lái)了一位年近7旬的老“議員”,代為解釋自己這個(gè)村支書(shū)的“尷尬”。
  村上現(xiàn)在有了錢(qián),為了防止有人亂花,32名議事會(huì)成員公推直選出了5名“理財(cái)監(jiān)督員”。議事會(huì)把財(cái)務(wù)章鋸成了5瓣,每一名監(jiān)督員保管一瓣。村上的每筆賬目都必須蓋章才能報(bào)銷(xiāo)或者支出,每一次5個(gè)人都要到場(chǎng)蓋章,否則蓋出來(lái)的就不會(huì)是完整的印。
  開(kāi)始的時(shí)候,楊幫華自己也沒(méi)看出這個(gè)事情有多嚴(yán)重。一次他去鄉(xiāng)上開(kāi)會(huì),看到別人都背著正兒八經(jīng)的公文包,只有自己背的是個(gè)帆布包,于是在街上花85元錢(qián)買(mǎi)了一只“真皮公文包”,然后開(kāi)了票拿回村上報(bào)銷(xiāo)。
  楊幫華認(rèn)為這只公文包裝的都是公家的東西,屬于正常的辦公需要,當(dāng)然應(yīng)該是公家出錢(qián)。但請(qǐng)來(lái)5名監(jiān)督員蓋章的時(shí)候,卻碰了釘子。
  “發(fā)票上明明寫(xiě)有‘挎包’兩個(gè)字,他們幾個(gè)偏偏裝認(rèn)不到(不認(rèn)識(shí)),都問(wèn)我那 兩個(gè)字讀啥子?”楊幫華氣不過(guò),當(dāng)場(chǎng)就點(diǎn)穿了監(jiān)督員們的“把戲”,“不報(bào)就不報(bào)。”他拿回了發(fā)票,轉(zhuǎn)身幾把撕個(gè)稀爛。
  85元的公文包都報(bào)銷(xiāo)不了,包工程這么大的事情他當(dāng)然更拍不了板。最后老鄉(xiāng)對(duì)他的處境也表示了理解,吃過(guò)飯后客套了幾句,騎著摩托車(chē)走了。
  在楊幫華看來(lái),現(xiàn)在他這個(gè)村支書(shū)當(dāng)?shù)帽纫郧拜p松了很多。他是黨的支部書(shū)記,他也是村議事會(huì)的會(huì)長(zhǎng)。
  “我就是監(jiān)審議事會(huì)確定的議題會(huì)不會(huì)違反黨紀(jì)國(guó)法,總不能讓他們議咋個(gè)開(kāi)展邪教活動(dòng)吧?只要不是違法反黨的議題,當(dāng)然就得聽(tīng)議事會(huì)的�!睏顜腿A表示,和往年相比,他現(xiàn)在和老百姓的關(guān)系親密了很多,幾乎家家有紅白喜事都請(qǐng)他去,不像以前收糧收款、牽豬拉羊,大家彼此看到都別扭。
  
  產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的基層改變
  2008年4月,為了進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革,開(kāi)展土地確權(quán),馬巖村村民選舉產(chǎn)生了“新村議事會(huì)”。議事會(huì)32名成員來(lái)自10個(gè)村民小組,每戶村民通過(guò)無(wú)記名投票選出各自的“利益代言人”。這些“議員”們大多都是村里德高望重的老人或者實(shí)實(shí)在在讓選民們放心的“能人”。馬巖村的做法成為一個(gè)向全市推廣的經(jīng)驗(yàn)。
  村民議事會(huì)的威力也讓邛崍市油榨鄉(xiāng)黨委書(shū)記、人大主席王祥深有感觸。2008年地震后,一些外地災(zāi)民被永久安置到了油榨鄉(xiāng),安置以后最大的問(wèn)題就是分地。
  農(nóng)村分地是極為復(fù)雜的一項(xiàng)大工程,因?yàn)橛捎诘乩砦恢�、土地肥瘦等多種因素,土地分配牽扯到所有人的利益。但因?yàn)椴扇×俗h事會(huì)的辦法,按過(guò)去經(jīng)驗(yàn)要兩年才能分完的地,僅僅兩個(gè)月的時(shí)間就辦完了,整個(gè)過(guò)程,實(shí)際到場(chǎng)的鄉(xiāng)干部包括王祥在內(nèi)才3個(gè)人。而且分完地之后至今沒(méi)有發(fā)生一起糾紛和沖突。
  如今,像馬巖村一樣,成都幾乎所有村都有了或正在選舉各自的村民議事會(huì)。在王祥看來(lái),現(xiàn)在村民議事會(huì)的普及,將結(jié)束“想農(nóng)民致富,結(jié)果讓農(nóng)民倒霉”的行政命令主導(dǎo)鄉(xiāng)村重大事務(wù)的時(shí)代,讓政府逐漸轉(zhuǎn)化為服務(wù)型政府。而這也將最終改善官民關(guān)系。
  2010年春節(jié)以后,王祥正在安排布置春季防疫工作。而類(lèi)似于這樣的一些事務(wù)越來(lái)越成為了這個(gè)鄉(xiāng)黨委書(shū)記的主要職責(zé)。
  “過(guò)去,我們的權(quán)力是很大的,包括農(nóng)村山上和田里種什么作物,打個(gè)招呼或者出個(gè)命令也就辦了。現(xiàn)在,村的重大事務(wù)我們基本都交給了議事會(huì),我們的主要工作就是做服務(wù)�!蓖跸樵诨鶎右补ぷ髁硕嗄�,他說(shuō),過(guò)去的行政命令主導(dǎo)農(nóng)村事務(wù)鬧過(guò)不少笑話,比如修水渠,一紙命令,全面動(dòng)工,結(jié)果修出來(lái)的很多派不上用場(chǎng)。在他看來(lái),過(guò)去的很多事情,其實(shí)出發(fā)點(diǎn)都是想為農(nóng)民做好事,但是由于都是一廂情愿的方式,輕視了農(nóng)民的意愿和智慧,往往平白鬧出了不少矛盾。
  “收農(nóng)業(yè)稅時(shí),我們這些干部最重要的事情就是收糧、收款,牽豬、牽羊�!闭f(shuō)起當(dāng)年,楊幫華還有些不好意思。
  往事的種種細(xì)節(jié)可以讓人體會(huì)到他和村民關(guān)系的緊張和矛盾。為了把稅和費(fèi)按時(shí)保量地收足,他使出了渾身解數(shù),想盡了種種辦法,“磨破了嘴皮子,跑斷了腳桿子,那感覺(jué)太不安逸了�!�
  “干群矛盾的緊張不僅僅只是侵害農(nóng)民利益才造成的,還包括雙方缺乏溝通。一些事情,我們認(rèn)為自己是一片好心,干了卻得不到理解,農(nóng)民卻認(rèn)為我們不懂裝懂,什么都想管,卻什么都管不好�!蓖跸檎f(shuō)。
  楊幫華所代表的正是基層干群關(guān)系轉(zhuǎn)變的一個(gè)微小事例。事實(shí)上,隨著各個(gè)村議事會(huì)的普及和正常運(yùn)轉(zhuǎn),干部強(qiáng)權(quán)在村一級(jí)的重大事務(wù)中的作用也正逐漸變小,甚至退出。
  村民集中居住的樣板村之一的新津縣普興鎮(zhèn)袁山村的書(shū)記李偉3年前開(kāi)始帶領(lǐng)這個(gè)曾經(jīng)的貧困村走上了發(fā)展之路,但今年春節(jié),他連村里究竟雇幾個(gè)人來(lái)進(jìn)行治安巡邏都決定不了:為了省錢(qián),同時(shí)也因?yàn)樽约鹤鲞^(guò)專業(yè)警察,李偉本來(lái)說(shuō)雇8個(gè)人就行了,但村民議事會(huì)認(rèn)為不夠,最后民主投票――雇了12個(gè)。
  在實(shí)踐中,基層干部對(duì)于成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后的官民關(guān)系變化有了深刻體驗(yàn)。在大邑縣韓場(chǎng)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)戴曉兵看來(lái),這一次的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是新的起點(diǎn)公平,缺承包地的農(nóng)戶分到了土地,它滿足了大部分村民的合法利益,“產(chǎn)改促進(jìn)了官更尊重民,基層干部再一次受‘委屈”’。都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村支書(shū)劉文祥的看法類(lèi)似:“不搞新型農(nóng)村治理機(jī)制,產(chǎn)改中的矛盾解決不了�?筛懔诵滦娃r(nóng)村治理機(jī)制,村干部執(zhí)行政策過(guò)程中,稍微處理不當(dāng),村民就有意見(jiàn)�!�
  
  讓百姓能夠監(jiān)督官員
  像袁山村和馬巖村這樣的變革只是成都基層民主建設(shè)的一部分。成都基層民主建設(shè)的主要內(nèi)容包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的公推直選、“三會(huì)”開(kāi)放(黨委常委會(huì)全委會(huì)、人大常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì))、民主評(píng)議以及以議事會(huì)為代表的基層治理機(jī)制建設(shè)。
  “我理解成都的基層民主建設(shè)的目標(biāo)并不是一開(kāi)始就像現(xiàn)在說(shuō)的那樣,要?jiǎng)?chuàng)造良好的政治生態(tài)環(huán)境。實(shí)際上,它最早的目的只是為了保證城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn),而在其發(fā)展過(guò)程中逐漸成為了現(xiàn)在的樣子�!背啥际薪M織系統(tǒng)一名不愿意透露姓名的官員這樣解釋成都基層民主建設(shè)的過(guò)程。
  不難想象,成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中的種種舉措都與農(nóng)民的切身利益緊密相關(guān),如果不能充分尊重農(nóng)民意愿和保證農(nóng)民利益,確實(shí)可能演化出惡果。
  截至目前,成都先后在74個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了黨委書(shū)記公推直選試點(diǎn),占鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記總數(shù)的1/3。如今86.4%的社區(qū)、93.5%的村黨組織書(shū)記推行了公推直選。此后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記出缺一律公推直選,所有村(社區(qū))黨組織書(shū)記全部公推直選。這樣的舉措或許是對(duì)這一思路的一種解讀。
  2003年12月4日,發(fā)生在新都木蘭鎮(zhèn)的鄉(xiāng)土行政改革試驗(yàn)吸引了海內(nèi)外眾多媒體的關(guān)注。這一天,243名各界代表“公推”了時(shí)任木蘭鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)的劉剛毅和時(shí)任黨委副書(shū)記的李勇進(jìn)入鎮(zhèn)黨委書(shū)記“直選”。3天以后,木蘭鎮(zhèn)全體黨員進(jìn)行直選,在639張選票中,劉剛毅得到了480張而成為了全國(guó)第一位公推直選出來(lái)的鎮(zhèn)黨委書(shū)記。
  6年之后,木蘭鎮(zhèn)的財(cái)政稅收從363萬(wàn)突破到2200萬(wàn),總計(jì)800多萬(wàn)的鄉(xiāng)村債務(wù)基本全部還清。2009年進(jìn)行的全鎮(zhèn)公開(kāi)民主測(cè)評(píng)黨委書(shū)記的大會(huì)上,劉剛毅的民調(diào)結(jié)果是“滿意率88.9%”。
  劉剛毅說(shuō),由于新型村級(jí)治理機(jī)制的完善,村民們自己管起了各村的重大事務(wù),他現(xiàn)在下鄉(xiāng)進(jìn)村的時(shí)間比以前少了很多,主要的精力放在招商引資和做好服務(wù)之上。
  木蘭鎮(zhèn)的6年變化也是成都基層民主政治建設(shè)的一個(gè)縮影。業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)認(rèn)為,成都的基層民主建設(shè)的主要舉措實(shí)際上有兩個(gè)層面,一個(gè)是2006年全面開(kāi)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記公推直選,以及民主評(píng)議。另一方面,是以議事會(huì)為代表的村級(jí)治理機(jī)制建設(shè)。其整體目標(biāo)就是“限政”,實(shí)現(xiàn)有限政府和有效政府的統(tǒng)一。
  這樣的思路實(shí)際上正悄然改變著當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)環(huán)境和官民關(guān)系。成都市委組織部一名處室負(fù)責(zé)人講述了一個(gè)幾年前讓他記憶深刻的例子:該市一郊縣為一重大項(xiàng)目征地,涉及的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都分配了指標(biāo)和任務(wù),而最終進(jìn)行了公推直選的鎮(zhèn)的黨委書(shū)記卻因工作進(jìn)展緩慢和滯后遭到批評(píng)。那位書(shū)記采取的工作方式是每家每戶看情況,做工作,期望自己所轄的相關(guān)群眾都能積極自愿地配合征地工作。但幾年以來(lái),上上下下都開(kāi)始接受這樣的工作方式,更加理解這些公推直選的干部在基層工作中的方式和方法。
  “公推直選實(shí)際上是想在程序上清楚界定權(quán)力來(lái)源,權(quán)力是來(lái)源于群眾的。同時(shí)也是強(qiáng)化干部的民本意識(shí),讓他們實(shí)現(xiàn)從對(duì)上負(fù)責(zé)到對(duì)下負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變�!背啥际形M織部的一名官員說(shuō)。
  根據(jù)成都市委組織部的統(tǒng)計(jì),2006年到2008年,全市實(shí)行了公推直選試點(diǎn)的70多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),群眾來(lái)信來(lái)訪比2005年減少了28.8%,同時(shí)財(cái)政收入年均增長(zhǎng)35.6%,明顯高于全市平均增速。

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