只有實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的法治化【法治,權(quán)力與財(cái)富的規(guī)范者】
發(fā)布時(shí)間:2020-03-16 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:
制度性缺陷所引發(fā)的全局性震蕩曾經(jīng)給中國(guó)歷史制造過很多災(zāi)難,而今天,這些缺陷依然缺乏制度意義上本質(zhì)性的改觀。改變這一切都有賴于法治的進(jìn)一步完善。 百年以降,構(gòu)成人類生活最基本的三要素:財(cái)富、權(quán)力與性,在中國(guó)并沒有獲得理想的配置、規(guī)約與順變,世界性的動(dòng)蕩與國(guó)內(nèi)的混亂交錯(cuò)互擾,至今依然在調(diào)整之中。
然而,這也許正是曙光乍現(xiàn)的破曉時(shí)光:法治正以不可抗拒的力量長(zhǎng)驅(qū)直入中國(guó)人的基本生存,它帶給人們血性與淚水、喜悅與疑惑,甚至還有理想與扭曲、絕望與希望。
1978年以來的中國(guó)改革,最初14年,器物層面改革的巨大進(jìn)展導(dǎo)致了一種鮮明對(duì)照:前30年在人民生活中無(wú)孔不入的政治開始漸進(jìn)的正;;徹底取消自發(fā)性商業(yè)貿(mào)易的命令經(jīng)濟(jì)逐漸被一定程度的自由貿(mào)易取代;完全沒有法律治理的狀態(tài)也逐漸被以立法、行政與司法分工的法治雛形所改變。然而,這一切離民生與善治的理想狀態(tài)畢竟遙遠(yuǎn)。于是,以1992年鄧小平南方之行的結(jié)果為契機(jī),近15年來,中國(guó)改革開始了新一輪進(jìn)展。
不能否認(rèn),為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念松綁,在這一系列進(jìn)程中具有極為重要的地位,而這與法治的倡導(dǎo)和實(shí)踐密不可分,法治正是在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的千絲萬(wàn)縷中興起。
作為人類生活方式的一種,法治,已經(jīng)越來越受到人們的重視。它通常表現(xiàn)為,經(jīng)過法律的允許和認(rèn)證,政府以其行為,保護(hù)人們的基本生活權(quán)利、支持人們按照自身的意愿發(fā)展,并且鼓勵(lì)人們的創(chuàng)造性生活。法律的存在,就是為了有效排除人類在這三個(gè)生活層次上可能出現(xiàn)的人際沖突、人與政府的沖突,以及人與社會(huì)的沖突、社會(huì)群體之間的沖突;之外,當(dāng)沖突不可避免之時(shí),法律必須設(shè)定規(guī)范的裁判機(jī)制解決糾紛。因此,立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán),這三權(quán)的行使就成為法治狀態(tài)的晴雨表。
立法
15年來,中國(guó)法治的進(jìn)程與規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)密切配合,在這依然行進(jìn)的過程中,立法、行政與司法雖然尚未見之于具體明確的分立,但相對(duì)的獨(dú)立性不能說完全沒有,而且它們各司其職的努力,在一定程度上也都初見成效。
立法方面的進(jìn)展最令人矚目,自1992年7月1日到2007年7月1日,迄今生效,且具有法律級(jí)別效力的各類立法,總共有600件。其中憲法類有138件,占總量的23%;民法類立法有12件,占總量的2%,其中有擔(dān)保法、拍賣法、合同法還有物權(quán)法;專利法方面三件;商標(biāo)及特殊標(biāo)志類三件;著作權(quán)與軟件保護(hù)二件;反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)類一件;婚姻贍養(yǎng)收養(yǎng)類四件;土地類五件;資源類九件;能源類三件;財(cái)政財(cái)務(wù)類14件;舊制及原有稅收類二件,其中之一是廢除農(nóng)業(yè)稅條例的全國(guó)人大常委會(huì)決議;新頒稅收類六件(均為所得稅方面的立法);稅收征管類四件;會(huì)計(jì)類三件;審計(jì)類二件;金融類13件;票據(jù)類二件;證券類七件;保險(xiǎn)類二件;企業(yè)類六件;公司類三件;外商投資企業(yè)類六件;建設(shè)業(yè)二件;工業(yè)管理類四件;農(nóng)業(yè)類八件;林業(yè)類二件;牧業(yè)類二件;漁業(yè)類三件;水利類二件;交通運(yùn)輸類七件;房地產(chǎn)類二件;刑法類20件;刑訴法類二件;國(guó)家賠償類二件;……
上述統(tǒng)計(jì),還只是具有法律級(jí)別效力的立法,如果不拘效力級(jí)別,從1992年7月1日到2007年7月1日,迄今依然生效的規(guī)范性文件,其立法總量則達(dá)到69147件!這樣的立法規(guī)模,其涉及的廣度和數(shù)量,不但在中國(guó)立法史上史無(wú)前例,即使在世界立法史上可能也是極為罕見的。
不過,僅僅立法數(shù)量不能說明全部問題,尤其是僅憑數(shù)量不能說明立法的質(zhì)量,必須承認(rèn),由于各種表現(xiàn)得錯(cuò)綜復(fù)雜卻也極為根本性的制度原因,許多立法的質(zhì)量并不如人意,但無(wú)論如何,巨大的立法規(guī)模無(wú)疑給社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性和規(guī)范性立下功勞。
行政
20世紀(jì)90年代后期,尤其是這幾年來,社會(huì)對(duì)于行政執(zhí)法恣意問題關(guān)注度很高,并且在兩方面表現(xiàn)出強(qiáng)烈的意愿,一是界定行政權(quán)力的邊界,二是限制行政權(quán)力的膨脹。如果撇除立法本身的問題,目前中國(guó)行政權(quán)的行使,最大的問題是不能完全依法行使行政權(quán)。在此過程中,規(guī)范行政權(quán)方面,立法本身的模糊性導(dǎo)致了大量行政權(quán)的行使處于灰色地帶,無(wú)法按照法律明確的規(guī)范來認(rèn)定一種行政權(quán)的行使是否合法。除此之外,由于行政權(quán)的主動(dòng)性、針對(duì)性、隨機(jī)性等權(quán)力特性,使得法律不可能巨細(xì)靡遺地作出規(guī)范,往往依靠行政機(jī)關(guān)的自覺,而這一切無(wú)疑還會(huì)受制于傳統(tǒng)行政模式。再者,所有的權(quán)力部門都傾向于擴(kuò)張自己的權(quán)力,這是官僚科層制本身的性質(zhì)決定的,因此,單從立法角度而言,《行政程序法》的出臺(tái)已是極為緊迫之事。
但是無(wú)論社會(huì)還是政府本身,對(duì)于行政權(quán)的大小和權(quán)力邊界問題都缺乏適合社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與未來的全面論證,并且在一定程度上,處于動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)型過程中的中國(guó)社會(huì),定型化的社會(huì)階層尚未全面形成,政府在此過程中到底應(yīng)該行使什么樣的權(quán)力以及如何行使權(quán)力,也都未能完全清晰(雖然,這并非根本原因)。因此,對(duì)于行政權(quán)的權(quán)力邊界和權(quán)力大小問題,目前的研究和立法都無(wú)法明確,畢竟單憑經(jīng)驗(yàn)直覺式的感受無(wú)法替代全局性的理性認(rèn)知。只是,不管怎樣,依法行政無(wú)疑是行政機(jī)關(guān)第一步應(yīng)該做到的。
司法
作為一種靜態(tài)的、被動(dòng)的國(guó)家權(quán)力,司法權(quán)在一個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展中具有舉足輕重的地位,這15年來,司法改革領(lǐng)域成果斐然,舉其大端,在四個(gè)方面發(fā)生的變化對(duì)于未來中國(guó)的法治局面將產(chǎn)生重大影響。
一是司法模式從糾問式到抗辯式的改革。
中國(guó)司法領(lǐng)域長(zhǎng)期以來奉行歐陸職權(quán)主義模式(即糾問式),這種模式在司法官員盡職的前提下。是適合中國(guó)傳統(tǒng)與國(guó)情的,但司法官員如果嚴(yán)重官僚化,就會(huì)侵害當(dāng)事人權(quán)益;英美司法的當(dāng)事人主義(抗辯式)將法官完全中立化,不參與證據(jù)收集,僅僅根據(jù)訴訟兩造提供的證據(jù)來裁判曲直。以1991年的《民事訴訟法》為契機(jī),歷經(jīng)1996年的《刑事訴訟法》修訂,2001年底、2002年最高法院的《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》、《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》,構(gòu)成了司法模式從糾問式到抗辯式轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。司法文書格式的變革也體現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)型:判決書羅列證據(jù),質(zhì)證以及加強(qiáng)說理都是其明顯的表現(xiàn)。
然而,這種轉(zhuǎn)型目前還缺乏相關(guān)的制度支持,例如,律師的權(quán)利缺乏保障,當(dāng)事人的訴訟成本增加,卻并不能保證公正,等等。
二是司法禮儀的改革。
2000年初,法官袍與法槌正式開始進(jìn)入社會(huì)的視野,前者從最初的中級(jí)法院以上法院使用,到目前全國(guó)范圍的基層法院也逐漸開始使用。且不評(píng)價(jià)這一改革是不是成功,它至少表明了中央政府對(duì)司法禮儀的關(guān)注,已經(jīng)注意到禮儀背后的司法理念。正如原來的大蓋帽、肩章式的司法服裝,其所要顯示的是“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政”的威嚴(yán),而法官袍、法槌則要顯示的是一種莊嚴(yán)、肅穆與公正、權(quán)威。在另一個(gè)方面,這項(xiàng)改革也凸顯法律人階層在 整個(gè)國(guó)家規(guī)則意義上的特殊性和重要性,其真正的意義將隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)一步顯現(xiàn)。
三是司法職業(yè)化改革。
2001年10月,以兩高與司法部聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)家司法考試實(shí)施辦法(試行)》為標(biāo)志,司法職業(yè)化改革開始。司法考試制度脫胎于1986年開始的律師資格考試制度,但它與律師資格考試有著本質(zhì)區(qū)別,在2002年以前,進(jìn)入法院等司法機(jī)關(guān)的人不需要經(jīng)過特別的全國(guó)統(tǒng)考,只有律師職業(yè)才需要律考,它導(dǎo)致多年累積,律師的法律職業(yè)水準(zhǔn)大大超過其他法律職業(yè),并且導(dǎo)致法治的不統(tǒng)一。而統(tǒng)一司法考試制度產(chǎn)生以后,一個(gè)法律職業(yè)共同體也就開始逐步形成,從―定意義說這是中國(guó)法治進(jìn)程中的頭等大事。
目前,學(xué)習(xí)法律的人越來越多,司考對(duì)許多人來講,已經(jīng)是一件關(guān)系到就業(yè)和事業(yè)的大事;對(duì)國(guó)家而言,司考能夠提升法學(xué)教育水平,提高司法從業(yè)人員的職業(yè)水準(zhǔn),尤其是為逐步形成一個(gè)龐大而理性的法律職業(yè)群體,為有效地追求公正的司法實(shí)務(wù)打下―定基礎(chǔ),并且為社會(huì)公正的穩(wěn)定奠定部分基礎(chǔ)。
不過,在取得重大成就的同時(shí),從出題的科學(xué)性到判卷的公正性以及考試判卷程序透明度等方面,司考制度都需要進(jìn)一步完善。
四是死刑復(fù)核權(quán)收歸最高院。
自2002年陜西董偉“槍下留人”案開始,4年來,一系列的死刑冤案,終于觸動(dòng)了政府的改革意愿。2006年10月31日,全國(guó)人大常委會(huì)修訂《法院組織法》,規(guī)定從2007年1月1日起,最高法院統(tǒng)一行使死刑復(fù)核權(quán)。這無(wú)疑是2006年最重大的事件,也是數(shù)年來朝野雙方在重大人權(quán)問題上良性互動(dòng)的典范。在古代,死刑復(fù)核權(quán)一直是歷代最高司法當(dāng)局的權(quán)力,中國(guó)人自古講究慎死恤生,將死刑復(fù)核權(quán)收歸最高院是向―種寶貴傳統(tǒng)的回歸。同時(shí),在當(dāng)前刑罰人道主義的世界性浪潮中,最高院收歸死刑復(fù)核權(quán)可視為對(duì)此潮流的認(rèn)同。只是,這一路途上還有無(wú)數(shù)具體的規(guī)范在等待著落實(shí)。
前路崎嶇,滿懷期望
僅就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言,根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù),自1992年到2006年,中國(guó)每年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率修訂數(shù)據(jù)分別為:12.8%、14.0%、13.1%、10.9%、10.0%、9.3%、7.8%、7.6%、8.4%、8.3%、9.1%、10.0%、10.1%、10.4%、10.7%,清晰可見1992年作為分水嶺的重要特征。
不管這些數(shù)據(jù)的精確性有多高,至少中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處在強(qiáng)勁增長(zhǎng)之中是不會(huì)有異議的。但是,其背后卻是:高耗能、低環(huán)保,高勞力、低技術(shù),高消費(fèi)、低收入……而更令人擔(dān)憂的是,目前中國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中所保持的貿(mào)易順差,都是以耗費(fèi)本國(guó)能源為代價(jià)的低價(jià)產(chǎn)品占領(lǐng)國(guó)際市場(chǎng),這是一種為西方世界打工的增長(zhǎng)模式,更不合理的是,國(guó)內(nèi)市場(chǎng)卻并非真正的開放市場(chǎng),這樣的增長(zhǎng)模式到底能持續(xù)多久?即使增長(zhǎng)了,付出如此巨大的代價(jià),是否值得?我們的子孫后代如何生存下去?
至于全面的制度層面,那就問題更多。諸如政府權(quán)力的限制和界定(其中與稅的收支相關(guān)的一系列行政權(quán)力尤為關(guān)鍵),社會(huì)福利的提高幅度,包括物質(zhì)和精神多方面的人民生活水平是否持續(xù)提高,教育的投資是否合理,國(guó)民素質(zhì)是否同步全面提高……這一切都是問題,它們也都與法治息息相關(guān)。
回溯歷史,晚清以來,中國(guó)面臨西方資本主義民族國(guó)家的侵凌與掠奪。在救亡圖存之際,西方的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度結(jié)構(gòu)也對(duì)中國(guó)產(chǎn)生巨大影響。經(jīng)過60年的輾轉(zhuǎn)反側(cè),到20世紀(jì)初,觀念與技術(shù)、戰(zhàn)爭(zhēng)與救亡的多重震撼逼迫中國(guó)開始走向全面的變革。
政治上,晚清立憲可謂第一道曙光,它第一次從保障人民權(quán)利的角度進(jìn)入中國(guó)人的視野。1911年的辛亥革命,則力圖進(jìn)一步將傳統(tǒng)中國(guó)從帝制君主(及其官僚)與臣民的單極權(quán)力結(jié)構(gòu)中拯救出來,走向共和;經(jīng)濟(jì)上,近2000年來以產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定為基本特征,融匯了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、部分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的家產(chǎn)官僚制,已逐漸被打破,催生資本主義,官僚資本和民間資本的積累,也為后續(xù)的發(fā)展提供雖然扭曲但已然起步的法治經(jīng)濟(jì)的可能;文化上,逐漸破除以舊禮教為核心、單向度的倫理主義文化,以民主和科學(xué)為代表性口號(hào)的世界性文化融和觀念也進(jìn)入中國(guó)人的生活。但是,歷經(jīng)蘇聯(lián)的偏鋒式影響以及日本的侵略以及內(nèi)戰(zhàn),中國(guó)晚清以來的歷史航道發(fā)生了根本性改變。
這一改變使得中國(guó)在閉關(guān)鎖國(guó)之中至少蹉跎了30年的歲月。自1978年開始尤其是1992年以來至今的中國(guó)改革,在最大程度上改變自己,并且力圖再次在世紀(jì)之交的全球背景下改變自我、重新融入世界。
然而,不可否認(rèn),這一過程異常艱辛,在一些根本性問題上,還有很多事要做。晚清以來的一些結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)依然還在艱難的摸索過程中,其中重中之重者是土地所有權(quán)問題。眾所周知,所有權(quán)可分解為四種權(quán)能,即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán),其中前三種都可以與所有權(quán)分離,唯獨(dú)處分權(quán)不能與所有權(quán)完全分離,即使在當(dāng)代西方,處分權(quán)受到一定的限制,也是在嚴(yán)格程序之下的限制,絕不會(huì)是恣意妄為的。然而中國(guó)自西周以來尤其是秦以來的2000年,土地王有制導(dǎo)致一種極為奇特的土地二級(jí)處分現(xiàn)象,所謂二級(jí)處分是私田擁有人在國(guó)家不以暴力征收時(shí),他們可以轉(zhuǎn)讓,隨意處分,這是初級(jí)處分權(quán);一旦國(guó)家或者借國(guó)家之名的官僚作惡,暴力征收,那么無(wú)論其原田主得之如何無(wú)辜,也不能繼續(xù)享受其權(quán)利,這是國(guó)家對(duì)土地的終極處分權(quán)。這種土地權(quán)利不穩(wěn)定的狀態(tài)成為中國(guó)歷代的致亂之源,也許今年《物權(quán)法》的頒布為改變這一狀態(tài)走出了艱難而堅(jiān)實(shí)的第一步,但離目標(biāo)依然遙遠(yuǎn)。再者,以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和不完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為輔的家產(chǎn)官僚制的生產(chǎn)方式,其所導(dǎo)致的官僚貪賄傳統(tǒng),一直以來發(fā)揮著壓制和扭曲自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用,古典時(shí)代人們?cè)?jīng)普遍努力的儒家福利國(guó)家也在這一生產(chǎn)方式中一再遭到破壞;這些制度性缺陷所引發(fā)的全局性震蕩曾經(jīng)給中國(guó)歷史制造過很多災(zāi)難,而今天,這些缺陷依然缺乏制度意義上本質(zhì)性的改觀。
改變這一切都有賴于法治的進(jìn)一步完善。不管怎樣,畢竟遠(yuǎn)航已經(jīng)開始,相信中國(guó)和世界都滿懷期待!
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