[背景鏈接] 　　根據(jù)《代表法》的規(guī)定，關(guān)于代表職務(wù)的退出機(jī)制；《代表法》設(shè)置了6種情形，即：代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的；辭職被接受的；未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級人民代表大會(huì)會(huì)議的；被罷免的；喪朱中華人民，共和回國籍的；依照法律被剝奪政治權(quán)利的。代表有上述情形之一，其代表資格便被終止。
　　近年來，浙江省寧波市的部分縣、區(qū)依據(jù)法律有關(guān)縣級人大代表可以向本級人大常委會(huì)提出辭職的規(guī)定，建立并實(shí)施了一種被人稱之為”建議辭職”的制度，而受到廣泛關(guān)注。
　　據(jù)寧波市人大常委會(huì)代表人事選舉工作委員會(huì)主任施秉良介紹，自2003年縣區(qū)換屆以來，全市所轄各縣、區(qū)已有近百名人大代表辭去代表職務(wù)。
　　《憲法》。和《地方組織法》規(guī)定，我國縣級人大任期為5年。在不到兩年的時(shí)間里，如此眾多的代表相繼辭去代表職務(wù)，這、現(xiàn)象在浙江乃至全國實(shí)屬罕見。
　　
　　被“逼”出來的制度
　　
　　據(jù)記者了解，寧波各縣、區(qū)人大代表辭職制度最先始于寧海縣。該縣人大常委會(huì)代表工委主任張萍稱：“這是一個(gè)被‘逼’出來的制度�！�
　　2003年7月份，寧�？h人大常委會(huì)黨組向中共寧海縣委遞交了一份《關(guān)于實(shí)行縣人大代表辭職制度的報(bào)告》。據(jù)記者所知，這是寧波市各縣、區(qū)最早的一份關(guān)于代表辭職的正式文件。
　　《報(bào)告》提出，“實(shí)行縣人大代表辭職制度必須堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦事和尊重代表意愿的原則”，同時(shí)，列舉了“可建議”縣人大代表辭去代表職務(wù)的三種情形：一、因工作需要由組織推薦并當(dāng)選為縣人大代表的鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和縣級機(jī)關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部，其工作崗位或工作職務(wù)變動(dòng)的；二、由于身體健康原因，不能執(zhí)行代表職務(wù)的；三、其它情形需要辭去代表職務(wù)的。
　　《報(bào)告》同時(shí)還提出：“鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和縣級機(jī)關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部因工作崗位或工作職務(wù)變動(dòng)需辭去代表職務(wù)的，由黨組織在談話時(shí)建議其辭去代表職務(wù)�！�
　　當(dāng)年10月，中共寧�？h委批轉(zhuǎn)了這份《報(bào)告》，要求各鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委、縣直屬各單位黨組織“遵照執(zhí)行”。
　　盡管《報(bào)告》列舉了代表應(yīng)當(dāng)辭職的三種情形，但張萍并不否認(rèn)，“辭職制度”主要針對的是職務(wù)變動(dòng)中的“官員代表”，即第一種情形所指的“因工作需要由組織推薦并當(dāng)選為縣人大代表的鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和縣級機(jī)關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部”。
　　市縣和鎮(zhèn)鄉(xiāng)干部的頻繁調(diào)動(dòng)，是目前政壇的一道特殊“景觀”。
　　按照“慣例”，下一級行政單位的行政領(lǐng)導(dǎo)一般都由組織推薦，作為上一級的人大代表候選人。比如，市長為省人大代表候選人，縣長為市人大代表候選人，而鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道辦事處負(fù)責(zé)人則是縣、區(qū)人大代表的候選人。如無“意外”，他們都能順利當(dāng)選。
　　然而，常常是新一屆人大換屆結(jié)束不久，隨著政府組成人員重新任命或人事調(diào)整，一些“官員代表”的行政職務(wù)也隨之發(fā)生了變動(dòng)：過去在鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道領(lǐng)導(dǎo)崗位工作的人大代表，被調(diào)整到了縣、區(qū)黨政機(jī)關(guān)或司法等部門任職；而原來在縣、區(qū)機(jī)關(guān)或司法等部門工作的一些同志，則被安排到了鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道，擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)。
　　新的鎮(zhèn)鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)到任后，由于名額的限制，難以當(dāng)選代表，導(dǎo)致有的鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道領(lǐng)導(dǎo)班子中連一名縣、區(qū)人大代表都沒有。
　　寧�？h城關(guān)鎮(zhèn)2003年換屆后共有59名縣人大代表，其中包括鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長和一名人大專職副主席。到年底，城關(guān)鎮(zhèn)一分為四，變成了4個(gè)街道，書記、鎮(zhèn)長上調(diào)縣里，人大副主席退居二線。由于代表名額的限制，新任的4名街道主任未能及時(shí)補(bǔ)選為人大代表。
　　“這些地方的代表活動(dòng)誰來召集?人大工作誰來主持?人大會(huì)議召開時(shí)，由誰來擔(dān)任代表團(tuán)的團(tuán)長?”張萍說，“接任人員無法補(bǔ)選為代表，勢必影響到選區(qū)代表工作的正常開展�！�
　　自2003年來，寧海縣辭職的26名人大代表中，除3人涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪被勸辭外，其余23人均是因“工作崗位或職務(wù)變動(dòng)”的鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道領(lǐng)導(dǎo)。其中2003年9人，涉及全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的6個(gè)；2004年14人，涉及全縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)調(diào)整后18個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道中的13個(gè)。
　　據(jù)悉，繼寧海之后，寧波市的江東、鄞州、象山等縣、區(qū)也都在嘗試人大代表的辭職制度。鄞州區(qū)人大常委會(huì)還審議通過了《關(guān)于區(qū)人大代表辭職的暫行規(guī)定》。
　　
　　制度創(chuàng)新還是權(quán)宜之計(jì)?
　　
　　王明寬是寧海縣深圳鎮(zhèn)原人大專職副主席。2004年底，縣有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)找已退居二線的他淡話，希望他根據(jù)縣委批轉(zhuǎn)的建議辭職制的要求，辭去代表職務(wù)。于是，王明寬將辭職報(bào)告交給了縣人大常委會(huì)�？h人大常委會(huì)很快同意了王明寬的辭職請求。
　　郭保榮是寧波市海曙區(qū)人大代表。2003年1月8日當(dāng)選時(shí)，郭保榮的職務(wù)是海曙區(qū)月湖街道辦事處主任。2004年6月，郭保榮被組織調(diào)動(dòng)到海曙區(qū)重點(diǎn)工程建設(shè)指揮部任副總指揮。在履新前，郭保榮根據(jù)組織要求，向?qū)幉ㄊ泻Ｊ飬^(qū)人大常委會(huì)提交了《辭去區(qū)八屆人大代表職務(wù)的請示》。
　　王明寬和郭保榮兩人的去職經(jīng)過，向我們展示了建議辭職制的一般程序：組織談話、個(gè)人撰寫辭職申請、人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)。
　　比較《代表法》關(guān)于人大代表“遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域”時(shí)，方可終止代表資格的規(guī)定，人們普遍注意到，寧波各縣、區(qū)建議辭職制的一個(gè)共同特點(diǎn)，就是將那些當(dāng)初“因工作需要山組織推薦并當(dāng)選為縣人大代表的鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和縣級機(jī)關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部”，現(xiàn)在又因“工作需要”而調(diào)離原單位，但未調(diào)離本行政區(qū)域的“官員代表”，作為“建議”其辭職的重點(diǎn)對象，而這也恰價(jià)是當(dāng)前人大代表辭職制度爭議的焦點(diǎn)。
　　對寧波各縣、區(qū)的做法表示贊同的人認(rèn)為，在法律規(guī)定的代表罷免程序難以或無法啟動(dòng)的現(xiàn)實(shí)面前，由組織部門“建議”那些“因工作需要”推薦并當(dāng)選為縣、區(qū)人大代表，又因“工作需要”而調(diào)離原單位、不能正常履行代表職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部辭去代表職務(wù)的做法，體現(xiàn)了設(shè)計(jì)者力圖突破現(xiàn)行體制的一番良苦用心，不失為一種便捷、有效的辦法。這種做法一旦形成制度，并得以推廣，一方面可以破解當(dāng)前人大面臨的某些工作性難題，另一方面也向社會(huì)傳達(dá)了這么一個(gè)信息：人大代表應(yīng)當(dāng)密切聯(lián)系選民，積極履行代表職責(zé)。這劉‘于增強(qiáng)代表的履職意識，純潔代表隊(duì)伍，優(yōu)化代表素質(zhì)，進(jìn)而延伸至對“不作為”代表的處理，具有積極意義。
　　正像寧波市人大常委會(huì)一位同志所說的：“代表不是因?yàn)橛羞`法犯罪或其它嚴(yán)重錯(cuò)誤才能被罷免。不認(rèn)真履行代表職務(wù)，或因工作變動(dòng)，無法正常履行代表職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)建議其辭職�！�
　　還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，先有因“工作需要”當(dāng)選，才會(huì)有因“工作需要”而辭職。從當(dāng)初推薦這些“官員”當(dāng)選代表的“理由”上分析，辭職也屬于“正�，F(xiàn)象”。
　　同意這一觀點(diǎn)的人認(rèn)為，在我們現(xiàn)行的人大代表選舉安排上，有相當(dāng)數(shù) 量的代表是根據(jù)“工作需要”，由黨委組織部門安排當(dāng)選的。而當(dāng)其工作發(fā)生變動(dòng)，這個(gè)前提不存在了，辭去代表職務(wù)，把這個(gè)職務(wù)讓給另一位“工作需要”的人，便是理所當(dāng)然的了。
　　因此，有人認(rèn)為，讓“官員代表”辭職，是“當(dāng)前地方人大代表選舉制度的延續(xù)，和對選舉制度設(shè)計(jì)缺陷的一種補(bǔ)充、完善”；對人大工作而言，雖是、個(gè)無奈之舉，但也算是一種權(quán)宜之計(jì)。
　　但也有人認(rèn)為，調(diào)離選區(qū)就建議其辭職的做法缺乏依據(jù)，是權(quán)力運(yùn)作的偏差和錯(cuò)位�！叭舜蟠�表的地位是《憲法》和法律賦予的，在法律之外，任何組織和個(gè)人都無權(quán)妨礙甚至剝奪代表的權(quán)利。法律上的代表辭職制度是以自愿為前提的。無論是人大常委會(huì)，還是其他組織，都無權(quán)以變相壓制的形式迫使代表辭職。”
　　《人民日報(bào)》也曾專門發(fā)表題為《人大代表辭職怎能強(qiáng)制》的評論，指出如果過分強(qiáng)調(diào)行政干預(yù)，則“有人大工作行政化之嫌”。
　　采訪中，許多地方人大的同志都強(qiáng)調(diào)，“依法”和“自愿”是實(shí)行建議辭職制的前提和基礎(chǔ)。代表如果認(rèn)為自己可以很好地履行一個(gè)人大代表的職責(zé)，可以不辭職。辭職與否的決定權(quán)完全掌握在代表自己手中。但實(shí)際上，在強(qiáng)大的組織力量面前，代表的辭職行為已經(jīng)由“自愿”轉(zhuǎn)化為“必須”：幾乎所有的“官員代表”在組織部門談話后，都’無一例外地向人大常委會(huì)遞交了辭職報(bào)告。
　　實(shí)際上，這種所謂的“創(chuàng)新之舉”從一開始就面臨著尷尬：在這里，人大代表只是作為一個(gè)“標(biāo)簽”，一件“隨贈(zèng)品”，給那些“工作需要”的官員，而一旦工作不再“需要”了，這一“贈(zèng)品”也隨之收回。
　　“建議辭職”遭遇的另一個(gè)尷尬是，這些因：工作崗位或工作職務(wù)變動(dòng)”的人大代表并不只是鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和縣級機(jī)關(guān)才有。放大到一市一省，一個(gè)擔(dān)任縣、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的“官員代表”從這個(gè)縣、區(qū)調(diào)到了另一個(gè)縣、區(qū)，一個(gè)擔(dān)任市級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的“官員代表”從這個(gè)市調(diào)到了另蘭個(gè)市，或者由原來在省、市機(jī)關(guān)調(diào)到市或縣、區(qū)任職，他們是否同樣應(yīng)該被“建議”辭去所擔(dān)任的市或省的人大代表職務(wù)?畢竟，我們只有一部《選舉法》。
　　也許，正是“建議辭職”存在著的法律上的障礙，寧波市人大常委會(huì)至今尚未就此問題在全市范圍內(nèi)形成一個(gè)規(guī)范性文件。
　　而對許多人大工作者而言，“建議辭職”實(shí)行后面臨的另一個(gè)尷尬局面，則是他們不曾想到的。根據(jù)《選舉法》的規(guī)定，我國縣級及以下人大代表實(shí)行直接選舉�！敖ㄗh辭職”的實(shí)施，代表的去職倒是方便了，但選舉的過程卻一點(diǎn)沒有變化，反倒增加了選舉的次數(shù)。在不少鎮(zhèn)鄉(xiāng)，代表選舉連年不斷，除了選代表，有的地方還要選舉鎮(zhèn)、鄉(xiāng)長。由此，加重了基層干部的工作負(fù)擔(dān)，也招致民怨聲聲。
　　
　　代表履職由誰評斷?
　　
　　一位研究人大制度的專家指出“建議辭職”制度出臺的真實(shí)動(dòng)機(jī)，是為了破解當(dāng)前人大面臨的某些工作性難題，解決代表結(jié)構(gòu)和官員的代表身份問題，并不是首先針對“不作為”的代表。根據(jù)我國法律，人大代表只對選民或選舉單位負(fù)責(zé)，代表履行職務(wù)的好壞、稱職與否，能否及時(shí)反映選民的意愿、代表選民的利益，只能由選民或選舉單位來評斷，任何第三方都無權(quán)評價(jià)。而在“建議辭職”制這一模式之下，一個(gè)代表合不合格、該不該辭職，都是組織力量在發(fā)揮主導(dǎo)作用，這與自下而上的選舉規(guī)則、與代表由選民決定的規(guī)則產(chǎn)生了根本沖突，是對選民意愿的漠視。
　　一位自稱是“被迫”辭去代表職務(wù)的官員認(rèn)為，按法律規(guī)定，各級人大代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的，其代表資格終止。對縣、區(qū)人大代表來說，“本行政區(qū)域”是指本縣、區(qū)的區(qū)域范圍，并不就指選區(qū)。那種認(rèn)為“離開了原選區(qū)；就很難及時(shí)反映原選區(qū)選民的意愿”的理由，不過是少數(shù)人的主觀臆斷，建議“官員”代表辭職，有“強(qiáng)人所難和逾越法律之嫌”。
　　浙江省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任丁祖年認(rèn)為，根據(jù)我國人大制度的設(shè)計(jì)和選舉規(guī)則，選民或選舉單位對代表的制約是根本性制約。但在現(xiàn)實(shí)生活中，選民，包括選舉單位對代表的制約根本無從談起。他們根本不了解所選舉的代表，所選舉產(chǎn)生的代表有時(shí)并不是他們真實(shí)意愿的反映。由此，造成一些代表可以不對選民或選舉單位負(fù)責(zé)；建議辭職制釣探索有一定積極意義，但解決問題的根本還在于加強(qiáng)選民和代表的聯(lián)系，讓選民有效地制約代表。
　　“真正解決代表不作為問題，有賴于選民意識的覺醒�！睂幉ㄊ腥舜蟪Ｎ瘯�(huì)研究室副主任孫偉良認(rèn)為，、法律對于代表的罷免和辭職都有相應(yīng)規(guī)定，其中關(guān)鍵是加強(qiáng)選民和選舉單位對代表的監(jiān)督。他介紹，作為制度的補(bǔ)充，寧波各縣、區(qū)人大常委會(huì)近年來已先后探索、建立了代表警示制度、代表活動(dòng)考評制度、代表向選民述職制度等多項(xiàng)制度。有的地方還在代表小組建立了代表活動(dòng)情況檔案，對本小組代表活動(dòng)和每位代表參加活動(dòng)、走訪選民、反映民意等情況進(jìn)行記錄，作為衡量代表稱職與否的一項(xiàng)主要依據(jù)，向代表本人、全體代表和代表所在單位和選區(qū)進(jìn)行通報(bào)�！叭舜蟠�表辭職，最終還是要由選民說了算�！�
　　寧波市人大常委會(huì)代表人事選舉工委主任施秉良也認(rèn)為，建立代表和選區(qū)的定期溝通制度很重要，一方面加強(qiáng)了代表和選區(qū)的聯(lián)系，解決了權(quán)力來源問題；另一方面也使選民能夠很好地督促代表履職。
　　“不過，需要強(qiáng)調(diào)的是，”施秉良說，“對所有的代表都要實(shí)行一個(gè)制度，而不能僅對一部分代表。”據(jù)他透露，目前寧波市人大常委會(huì)也在積極調(diào)研，醞釀出臺相關(guān)制度。
　　
　　(作者為《浙江人大》雜志執(zhí)行總編輯)

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