摘要 本文在參酌先進(jìn)國(guó)家或地區(qū)的立法條例的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情，從政府監(jiān)管和行業(yè)自律兩方面來(lái)探討虛假?gòu)V告的治理與管制問(wèn)題。具體而言，本文從行政資源的利用、擴(kuò)大權(quán)限給其他機(jī)關(guān)以及加大立法體系的整體平衡等三部分闡述了治理虛假?gòu)V告的對(duì)策。
　　關(guān)鍵詞 虛假?gòu)V告 廣告監(jiān)管 對(duì)策
　　中圖分類(lèi)號(hào)G206 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A
　　
　　On the proposal to the Control of China’s False Advertising
　　Chen Xiaoyan
　　（Journalism Department, Suzhou University of Science and Technology, Suzhou 215009）
　　
　　Abstract The paper studies the false advertising regulations control based on the advanced experiences in developed country, as well as combined the special situation of China. It proposes some suggestions from three parts: the first one is to use the administrative resources actively, the second is to expand the power areas to other departments and the last one is to strength the balance of the legislation system.
　　Key words false ad advertisement controlproposal
　　
　　虛假?gòu)V告無(wú)時(shí)無(wú)刻不在影響著人們的生活。2007年上半年，全國(guó)各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)共查處廣告違法案件21934件，其中共查處虛假?gòu)V告6104件。從違法類(lèi)別看，主要是藥品廣告、保健食品廣告、醫(yī)療服務(wù)廣告。共查處虛假藥品廣告違法案件1337件，占虛假?gòu)V告案件總數(shù)的21.90％；虛假保健食品廣告違法案件645件，占10.57％；虛假醫(yī)療服務(wù)廣告違法案件548件，占8.98％。①這足以說(shuō)明當(dāng)今社會(huì)虛假?gòu)V告問(wèn)題何等嚴(yán)重。虛假?gòu)V告作為一個(gè)長(zhǎng)期困擾全球行銷(xiāo)界法律界的難題，亦令傳媒界頭痛不已，不斷對(duì)傳媒的公信力提出嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在消費(fèi)者意識(shí)抬頭的風(fēng)潮下，虛假?gòu)V告的管制已經(jīng)是刻不容緩的課題，如何以保護(hù)消費(fèi)者為中心，健全虛假?gòu)V告的法律法規(guī)以及審判程序，已成為當(dāng)下的一大課題。
　　一般而論，行業(yè)自律與政府監(jiān)管是廣告產(chǎn)業(yè)管理過(guò)程中不可分割的兩個(gè)組成部分，二者相輔相成，缺一不可。世界各國(guó)皆如是，區(qū)別只在于各國(guó)通常都根據(jù)自己的國(guó)情對(duì)行業(yè)自律與政府監(jiān)管進(jìn)行相應(yīng)的職能劃分。相對(duì)來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的廣告行業(yè)管理更重視自律作用。
　　與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的是，我國(guó)在虛假?gòu)V告的治理方面，政府監(jiān)管所占的比重就遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行業(yè)的自律。國(guó)家工商行政總局作為我國(guó)治理虛假?gòu)V告的直接主管部門(mén)，在防杜虛假?gòu)V告的工作上，投入了不少的人力與物力，經(jīng)過(guò)十來(lái)年的努力，成績(jī)斐然可觀，對(duì)于維護(hù)市場(chǎng)公平交易的秩序以及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益兩方面，都有積極與實(shí)質(zhì)的幫助。但是隨著近幾年來(lái)媒介生態(tài)的變化，虛假?gòu)V告的表現(xiàn)形式更加日趨多樣，辨別一則廣告有無(wú)虛偽不實(shí)或引人錯(cuò)誤更加困難，因?yàn)椴粚?shí)廣告本身就是一個(gè)不確定的法律概念，1995年正式實(shí)施的《廣告法》中對(duì)虛假?gòu)V告的認(rèn)定既未明文規(guī)定其要件，執(zhí)行上只有依賴學(xué)理的探討及實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的累積，由其中抽繹出虛假?gòu)V告的行為規(guī)范。這樣一來(lái)，單靠政府的力量來(lái)治理虛假?gòu)V告就更顯力不從心�？v觀世界廣告業(yè)來(lái)看，這也是一項(xiàng)異常艱巨的工作，正如美國(guó)傳媒法學(xué)者唐?R?彭伯教授所指出的那樣：“管理欺騙性廣告或虛假?gòu)V告，是廣告業(yè)本身、大眾媒介與各種政府機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)艱巨任務(wù)”。②以美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)為例，就累積了將近一百年的努力才發(fā)展出今天的規(guī)模，至于我們的工商行政總局自1995年《廣告法》規(guī)定其負(fù)責(zé)管理廣告，迄今十四年，不論在實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)累積或?qū)W理發(fā)展上，都還處于萌芽階段。
　　因此，本文在參酌先進(jìn)國(guó)家或地區(qū)的立法條例的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情，從政府監(jiān)管和行業(yè)自律來(lái)探討虛假?gòu)V告的治理與管制問(wèn)題。具體而言，本文擬將從如下三個(gè)部分來(lái)論述：行政資源的利用、擴(kuò)大權(quán)限給其他機(jī)關(guān)以及加大立法體系的整體平衡。
　　
　　一、有效運(yùn)用行政資源
　　
　　我國(guó)廣告法自實(shí)施以來(lái)所處分中半數(shù)以上都是針對(duì)虛假?gòu)V告，然而有更多被檢舉的虛假?gòu)V告卻有待調(diào)查執(zhí)行，繼續(xù)充斥于各媒體之間而且仍一如既往地照刊不誤。因此，如何有效運(yùn)用有限資源及如何將廣大權(quán)限賦予其他機(jī)關(guān)包括地方政府、民間團(tuán)體則是重要課題。
　　1、對(duì)于虛假?gòu)V告除廣告法外，在其他數(shù)十種行政法規(guī)中也有規(guī)定，于是發(fā)生職權(quán)、法規(guī)競(jìng)合現(xiàn)象，應(yīng)與行政單位協(xié)調(diào)配合，以期減少重復(fù)調(diào)查或相互推諉情形發(fā)生，例如藥品、食品、化妝品、農(nóng)藥、醫(yī)療器材、一般商品或服務(wù)標(biāo)示、專(zhuān)利、商標(biāo)等涉及兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)，皆應(yīng)全力協(xié)調(diào)配合。
　　2、加強(qiáng)對(duì)藥品、食品、化妝品、農(nóng)藥、醫(yī)療器材等實(shí)務(wù)廣告的事前審查制度，行政機(jī)關(guān)事前應(yīng)嚴(yán)加審理，以期防患于未然，對(duì)有違法行為的企事業(yè)單位均應(yīng)有效地予以追懲，加大對(duì)虛假?gòu)V告的懲處力度與范圍�！稄V告法》第五章第三十七條規(guī)定，利用廣告對(duì)商品或服務(wù)做虛假宣傳的，處以廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。針對(duì)與當(dāng)前虛假?gòu)V告已有泛濫蔓延之勢(shì)，這一懲處力度已經(jīng)明顯偏弱，失去了法律的威懾性，因此需要加大對(duì)虛假?gòu)V告懲處力度。同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)管范圍， 僅要對(duì)廣 告主、廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者實(shí)施有效的管理，還要對(duì)廣告公司具體的廣告行為做出規(guī)范，對(duì)參與制作虛假?gòu)V告的廣告公司、媒體乃至于個(gè)人(如明星)也要進(jìn)行處罰。我國(guó)新刑法第222條規(guī)定了虛假?gòu)V告的刑事責(zé)任。但這一條款只限定于制作虛假?gòu)V告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者，而對(duì)參與制作虛假?gòu)V告的其他人不具有法律約束力。應(yīng)將刑事責(zé)任主體擴(kuò)大到參與制作虛假?gòu)V告的個(gè)人和單位，同時(shí)加大懲罰力度。
　　3、在法體制度許可下，引進(jìn)“非正式行政程序”使案件能迅速解決。如美國(guó)FTC是一個(gè)獨(dú)立行政委員會(huì)，下轄消費(fèi)者保護(hù)局及FTC一半以上幕僚人力投入管制虛假?gòu)V告工作，充分發(fā)揮了管制廣告的功能。在行政處分方面，以中止性保證及同意處分等非正式程序，不必?cái)U(kuò)大調(diào)查或舉行證聽(tīng)，使業(yè)者同意中止某些虛假?gòu)V告，不僅提高效率且達(dá)到管制目的。FTC采用非正式程序解決問(wèn)題比率高達(dá)70%③，有學(xué)者稱：“非正式行政程序?qū)嵤切姓�程序之命脈”。這樣就使得大部分行政資源能集中在違法行為嚴(yán)重、影響深遠(yuǎn)且有爭(zhēng)議之事件上。但也應(yīng)設(shè)計(jì)防止非正式程序所帶來(lái)的后遺癥的法律制度。比如易于官商勾結(jié)、談判不對(duì)等、傷害企業(yè)自由、妥協(xié)內(nèi)容不易強(qiáng)制等，將這些因素提早考慮在內(nèi)，在制度上有效予以排除。
　　4、要真正落實(shí)更正廣告的規(guī)定。我國(guó)《廣告法》第五章第三十七條規(guī)定，利用廣告對(duì)商品或服務(wù)做虛假宣傳的，由廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)責(zé)令廣告主停止發(fā)布，并以等額廣告費(fèi)用在相應(yīng)范圍內(nèi)公開(kāi)更正消除影響。但是在實(shí)際工作中，許多虛假?gòu)V告雖經(jīng)立案查處，根據(jù)其案情作了相應(yīng)的行政的、經(jīng)濟(jì)的和法律的制裁，但令其發(fā)布更正廣告的事例卻實(shí)在太少。因此，我們的廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，在查處虛假?gòu)V告案件時(shí)，除給行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的制裁外，責(zé)令虛假?gòu)V告的客戶或經(jīng)營(yíng)單位或發(fā)布者采用相同的方式，在相同的范圍內(nèi)，用相同的次數(shù)和時(shí)間發(fā)布更正廣告。讓廣大用戶和消費(fèi)者盡快地消除虛假?gòu)V告產(chǎn)生的負(fù)面影
　　響，也讓公眾及時(shí)知曉造假者的丑惡面目。
　　
　　二、擴(kuò)大權(quán)限賦予其他機(jī)關(guān)
　　
　　鑒于虛假?gòu)V告變化多端，容易反復(fù)發(fā)作，而且久治不愈這一特點(diǎn)，因此，極大可能地動(dòng)員社會(huì)的諸多力量，使之與虛假?gòu)V告共同做斗爭(zhēng)，以達(dá)到徹底根治的效果，不失為明智之舉。
　　一是積極發(fā)揮消費(fèi)者及消費(fèi)者團(tuán)體的監(jiān)督作用，提高消費(fèi)者個(gè)人維權(quán)覺(jué)悟,增強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益自我保護(hù)意識(shí)。廣告是經(jīng)營(yíng)者宣傳、推銷(xiāo)其產(chǎn)品或服務(wù)最主要的形式，也是消費(fèi)者獲得有關(guān)商品或服務(wù)信息的重要渠道，因而應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者商品知識(shí)、廣告知識(shí)和法律知識(shí)的教育。技術(shù)監(jiān)督部門(mén)和工商行政管理部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)商品知識(shí)的宣傳，介紹廣告的基礎(chǔ)知識(shí)和識(shí)別廣告的方法，提高消費(fèi)者鑒別虛假?gòu)V告的能力，大力宣傳《廣告法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，并開(kāi)展相關(guān)法律知識(shí)的宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)消費(fèi)者的自我保護(hù)意識(shí)。要有效地制止虛假?gòu)V告高頻率發(fā)生，還須廣泛動(dòng)員消費(fèi)者行使權(quán)利，加重經(jīng)營(yíng)者違法成本，使其還無(wú)利可圖。消費(fèi)者權(quán)利自我保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，必定會(huì)使經(jīng)營(yíng)者的違法成本增大，從而減少虛假?gòu)V告。
　　二是強(qiáng)調(diào)廣告行業(yè)的自律意識(shí)。包括廣告主自我約束，廣告業(yè)及廣告媒體要盡到社會(huì)責(zé)任，拒絕制作刊登虛假?gòu)V告，建立自律及競(jìng)爭(zhēng)規(guī)約制度。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，它們的廣告行業(yè)組織有著舉足輕重的地位。美國(guó)是世界廣告業(yè)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，也是廣告產(chǎn)業(yè)管理相當(dāng)規(guī)范的國(guó)家。他們擁有全美廣告公司協(xié)會(huì)、等自律組織，嚴(yán)格審查廣告發(fā)布、調(diào)查廣告真實(shí)性和準(zhǔn)確性，公正而有效地解決有關(guān)爭(zhēng)議和糾紛；英國(guó)廣告標(biāo)準(zhǔn)局、日本廣告聯(lián)盟以及JARO組織、加拿大廣告標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)、韓國(guó)廣告團(tuán)體聯(lián)合會(huì)、澳大利亞廣告標(biāo)準(zhǔn)局等都屬于協(xié)會(huì)性質(zhì)的行業(yè)自律組織。由于這些國(guó)家都有明確的法規(guī)認(rèn)定行業(yè)自律組織作為專(zhuān)業(yè)裁定機(jī)構(gòu)，有明確的法律條款支持行業(yè)自律組織按照相關(guān)的法律程序解決行業(yè)問(wèn)題，因此，這些行業(yè)組織在規(guī)范市場(chǎng)秩序方面不僅發(fā)揮著其他政府機(jī)構(gòu)不可替代的權(quán)威作用，而且，能夠高效、快捷地處理和解決行業(yè)問(wèn)題，受到了社會(huì)各界的普遍信任。
　　
　　三、加強(qiáng)立法體系的整體平衡，加大限制性規(guī)范立法的權(quán)重
　　
　　目前，由于我國(guó)《廣告法》中對(duì)規(guī)范者的授權(quán)性規(guī)范和限制性規(guī)范的立法在整個(gè)立法體系中尚未取得平衡。對(duì)規(guī)范者的授權(quán)性規(guī)范立法過(guò)于偏重，而對(duì)規(guī)范者的限制性規(guī)范立法顯得相對(duì)缺失。④如法中授權(quán)“縣級(jí)以上的人民政府工商行政管理部門(mén)為廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)”（本法第六條），規(guī)定廣告監(jiān)管機(jī)關(guān)工作人員“玩忽職守，濫用職權(quán)，徇私舞弊的，給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”（本法第四十六條）。但由于法中并沒(méi)有明確廣告管理機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍，及應(yīng)該承擔(dān)的具體責(zé)任，導(dǎo)致廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的實(shí)際權(quán)力過(guò)大。再比如，廣告法賦予了廣告審查部門(mén)對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行審查的權(quán)力，而一旦發(fā)生對(duì)違法的虛假?gòu)V告內(nèi)容做出審查批準(zhǔn)決定的，廣告審查部門(mén)卻只需接受“其所在單位、上級(jí)機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察部門(mén)依法給予的行政處分”（本法第四十五條）即可�？梢�(jiàn)，由于缺乏對(duì)廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)權(quán)力范圍的限制性規(guī)范，以及對(duì)其因過(guò)失和不作為的帶來(lái)的后果應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任的規(guī)范卻相對(duì)薄弱，廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在享受權(quán)利的承擔(dān)責(zé)任方面是極其不對(duì)等的，這必然導(dǎo)致規(guī)范者消極怠工和不作為的現(xiàn)象，我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中虛假?gòu)V告屢禁不止，管理者責(zé)任缺位不能不說(shuō)是其中一個(gè)重要原因。顯然，這種狀況是不利于依法行政和對(duì)行政的監(jiān)督的，而且還會(huì)造成行政自由裁量權(quán)的濫用，最終會(huì)侵犯廣告活動(dòng)主體的權(quán)利。
　　顯而易見(jiàn)，任何單獨(dú)一方或任何單獨(dú)一種方法都難以徹底根除虛假?gòu)V告。因此，行政執(zhí)行方除了制定行之有效的法規(guī)外，如何動(dòng)員更多的非行政資源共同治理虛假?gòu)V告，無(wú)疑是當(dāng)今世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各國(guó)家和地區(qū)的虛假?gòu)V告管制的一條良策。所以，我們只有更多的應(yīng)該考慮如何將廣大權(quán)限賦予其他機(jī)關(guān)包括地方政府以及民間團(tuán)體，積極發(fā)揮消費(fèi)者及消費(fèi)者團(tuán)體的監(jiān)督作用，提高消費(fèi)者個(gè)人維權(quán)覺(jué)悟,增強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益自我保護(hù)意識(shí)。同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)廣告行業(yè)的自律意識(shí)，包括廣告主自我約束，廣告業(yè)及廣告媒體要盡到社會(huì)責(zé)任，拒絕制作刊登虛假?gòu)V告，建立自律及競(jìng)爭(zhēng)規(guī)約制度等等。只有這樣，才能讓虛假?gòu)V告得到全面的治理。
　　
　　注釋
　　1 國(guó)家工商總局網(wǎng)《2007年上半年全國(guó)廣告監(jiān)督管理基本情況》2008-8-22 http://www.ahaic.省略:10038/wps/PA_16jbwn7j/NewsContentUI.do?id=33063&area=3400000000
　　2 [美]唐?R?彭伯著，張金璽、趙剛譯：《大眾傳媒法》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005。
　　3 朱?洋，徐火明主編：《虛偽不實(shí)廣告與公平交易法――公平法與智產(chǎn)法系列三》，三民書(shū)局于民國(guó) 82 年出版，第240頁(yè)。
　　4 張金海，曾蘭平：《修改〈廣告法〉應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問(wèn)題》，《現(xiàn)代廣告》2006年6月。

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