基于可持續(xù)發(fā)展的資源稅制設(shè)計(jì)研究
發(fā)布時間:2019-08-22 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:
作者簡介:劉立佳(1986-),男,河南漯河人,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生,研究方向:資源與環(huán)境稅收政策。
基金項(xiàng)目:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)創(chuàng)新基金項(xiàng)目,項(xiàng)目編號:CXJJ-2012-318;上海財(cái)經(jīng)大學(xué)“211”工程三期建設(shè)項(xiàng)目“稅收立法研究”資助。
摘要:本文將資源稅理論依據(jù)定位在促進(jìn)資源消費(fèi)代際公平的基礎(chǔ)上,對資源稅的稅制設(shè)計(jì)進(jìn)行了研究。為了促進(jìn)資源的可持續(xù)使用,資源稅的征稅范圍應(yīng)該是可耗竭資源;為了能夠?qū)οM(fèi)者的消費(fèi)習(xí)慣產(chǎn)生影響,資源稅的計(jì)稅依據(jù)應(yīng)該是資源的銷售價(jià)格;為了不對資源開采企業(yè)產(chǎn)生過多的負(fù)面影響,資源稅稅率應(yīng)該限制在保持資源開采企業(yè)合理利潤率的限度內(nèi);為了資源稅調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮,資源稅應(yīng)該歸中央政府征收管理。
關(guān)鍵詞:可持續(xù)發(fā)展;資源稅改革;稅制設(shè)計(jì)
中圖分類號:F812文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
2011年我國的資源稅改革將部分資源產(chǎn)品的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征,但是資源稅的改革不僅僅是這些,應(yīng)該是在正確的理論依據(jù)下對資源稅進(jìn)行準(zhǔn)確的定位,在此基礎(chǔ)上對資源稅稅制的改革進(jìn)行全面的研究。對資源稅的理論依據(jù)和功能定位的研究,很多學(xué)者從國家參與社會產(chǎn)品的分配依據(jù)出發(fā),認(rèn)為現(xiàn)行資源稅混淆了國家的政治權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。張文駒等(2003)認(rèn)為現(xiàn)行的資源稅是國家放棄初次分配權(quán)利,直接進(jìn)入二次分配,這實(shí)際上是對政治權(quán)利的濫用和浪費(fèi),混淆了政治權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán),具體而言,認(rèn)為現(xiàn)行資源稅調(diào)節(jié)級差收益和實(shí)現(xiàn)國家財(cái)產(chǎn)權(quán)的定位實(shí)際上是混淆了租稅的區(qū)別。從稅種的性質(zhì)來說,劉勁松(2005)認(rèn)為資源稅應(yīng)該向資源所有者征收,而我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)屬于政府,政府憑借政治權(quán)利向自身征收資源稅在邏輯上是說不通的。在資源稅進(jìn)一步改革的方向上,楊斌等(1993)認(rèn)為租稅分流應(yīng)該是資源稅改革的方向。雖然對資源稅的定位尚未有比較統(tǒng)一的意見,但是資源稅應(yīng)該在促進(jìn)資源的可持續(xù)利用方面發(fā)揮作用這一點(diǎn)已經(jīng)被越來越多的學(xué)者認(rèn)可。劉立佳(2013)從資源可持續(xù)利用的視角出發(fā),提出資源稅的理論依據(jù)是外部性理論,而不是依據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)取得的資源租、級差地租等;并采用資源價(jià)值補(bǔ)償?shù)睦碚摽蚣,將使用資源的成本分為所有者成本、生產(chǎn)者成本、外部性成本,提出資源稅應(yīng)該定位在彌補(bǔ)資源消費(fèi)量在不同代際分配不均的外部性成本上,而資源的所有者成本、生產(chǎn)者成本和外部性成本中的環(huán)境污染成本應(yīng)該通過市場手段和完善現(xiàn)有制度進(jìn)行補(bǔ)償。
資源稅的理論依據(jù)和功能定位決定了資源稅的改革方向和資源稅的稅收制度。本文從資源可持續(xù)利用的視角出發(fā),在資源稅促進(jìn)資源消費(fèi)代際公平的功能定位上對資源稅的征稅范圍、計(jì)稅依據(jù)、稅率設(shè)定、稅權(quán)歸屬等問題進(jìn)行研究。
一、征收范圍與計(jì)稅依據(jù)
征收范圍反映了資源稅調(diào)節(jié)的廣度,計(jì)稅依據(jù)反映了資源稅的調(diào)節(jié)方式,這兩項(xiàng)內(nèi)容是資源稅發(fā)揮作用的憑借和手段。
。ㄒ唬┱魇辗秶
現(xiàn)行資源稅的征收范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦藏、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦藏原礦、鹽。有些學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行的資源稅的征稅范圍過窄,應(yīng)該將所有的自然資源都納入到資源稅的征稅范圍之中,包括水資源、土資源、甚至于動植物資源等都納入到資源稅的稅基當(dāng)中(張林海,2010)。根據(jù)本文對資源稅的定位,資源稅的目的是調(diào)節(jié)資源消費(fèi)的代際不公,對于那些能夠循環(huán)利用,當(dāng)期的使用不危及后代人使用的資源不宜納入資源稅征稅范圍。水資源和動植物資源都是可再生資源,是能夠循環(huán)利用的,只要人類在合理的范圍內(nèi)使用便不會危及到后代人的使用。雖然土地資源不可再生,但是如果使用得當(dāng)也能夠循環(huán)使用,F(xiàn)行資源稅的范圍基本包括了全部的可耗竭資源,在近期的改革中最好不要變動資源稅的征稅范圍。
。ǘ┯(jì)稅依據(jù)
根據(jù)最新的《資源稅暫行條例》,我國資源稅的計(jì)稅依據(jù)根據(jù)課稅對象的不同而不同。對于石油和天然這兩類資源產(chǎn)品,按照其產(chǎn)品的銷售額計(jì)稅,即從價(jià)征收。對于其他資源產(chǎn)品,按照其銷售數(shù)量計(jì)稅,即從量征收。實(shí)際上,理論界對資源稅計(jì)稅依據(jù)的討論不局限于從價(jià)和從量兩種形式,還包括按照儲量計(jì)稅的思想。各種計(jì)稅依據(jù)各有利弊,要根據(jù)資源稅的定位選擇合適的計(jì)稅依據(jù)。
1.從量征收的不足。很多學(xué)者都指出現(xiàn)行資源稅的種種弊端很大程度上是資源稅的從量計(jì)征導(dǎo)致的,歸納起來有以下幾項(xiàng)。
(1)對資源開采及使用活動調(diào)節(jié)作用有限。資源稅的從量計(jì)征使得資源價(jià)格不能全面反映資源的真實(shí)價(jià)值,造成煤礦在開采過程中“吃肥丟瘦”、“采厚棄薄”的破壞性開采行為(李上炸,2010)。不但如此,資源稅的從量計(jì)征方式甚至對于資源企業(yè)會產(chǎn)生反向的調(diào)節(jié)作用。在資源價(jià)格較低的時候,資源稅負(fù)不隨著資源價(jià)格的降低而減輕,使得資源稅成為很多企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)。在沉重的稅賦制度下, 礦山企業(yè)的生存尚且很困難, 它們中的絕大多數(shù)沒有財(cái)力去做提高資源利用水平的事情(吳鑒,1995)。而在資源價(jià)格高漲的時期,從量計(jì)征的資源稅沒有隨著價(jià)格的增加而加重企業(yè)的負(fù)擔(dān),反而因?yàn)橘Y源稅負(fù)的相對減少,使得礦產(chǎn)企業(yè)的門檻降低、小礦泛濫,影響我國資源的開發(fā)利用效率(張亞明、夏杰長,2010)。
。2)導(dǎo)致資源的收益分配不公。首先,從量計(jì)征的資源稅造成了資源相關(guān)行業(yè)與其他行業(yè)的收益分配不公。從量征收方式使得資源稅款的繳納與資源產(chǎn)品市場價(jià)格變化的關(guān)聯(lián)變得極其微弱,造成資源稅無法調(diào)節(jié)資源相關(guān)行業(yè)與其他行業(yè)由于市場供求導(dǎo)致產(chǎn)品的利潤差距。這種計(jì)稅方式減弱了稅收在初次分配環(huán)節(jié)的調(diào)控作用,使得資源稅收入未能隨資源價(jià)格的上升而提高,進(jìn)而導(dǎo)致資源開采行業(yè)利潤劇增,加大了該行業(yè)和其他行業(yè)的收入差距,不利于企業(yè)之間公平競爭(郭菊娥,2011)。其次,導(dǎo)致不同資源開采企業(yè)之間的收益分配不公。現(xiàn)行的資源稅的目的是為了調(diào)節(jié)級差收入,在課征的時候根據(jù)不同礦山的特點(diǎn)制定不同的稅率,也就產(chǎn)生了現(xiàn)在的“一戶一率”的情況。這種模式導(dǎo)致了不同資源開采企業(yè)的稅負(fù)不公。一方面,由于技術(shù)方面限制,這種模式不能保證所確定的稅率能夠真實(shí)地反映不同礦山的級差收入。另一方面,即使稅率確定部門能夠準(zhǔn)確的衡量不同礦山的差別,也可能會出現(xiàn)尋租行為進(jìn)而導(dǎo)致稅率制定部門在制定稅率時不按照其得到的準(zhǔn)確信息行事,使得企業(yè)之間的收益分配不公。同時,由于資源產(chǎn)品質(zhì)量差別很大, 采取從量征收會造成質(zhì)高價(jià)昂與質(zhì)低價(jià)廉同類產(chǎn)品之間的稅負(fù)不平問題(張斌、雷根強(qiáng),1993),也會使得企業(yè)之間的收益分配不公。再次,導(dǎo)致政府與企業(yè)之間和政府與政府之間利益分配不公。一方面,由于資源稅的從量計(jì)征不能夠反映資源產(chǎn)品的價(jià)格變化,導(dǎo)致資源價(jià)格上漲的時候政府征收的資源稅沒有發(fā)生很大的變化,使得企業(yè)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府的收益。而我國的大部分資源稅都?xì)w地方政府征收使用,就造成了我國資源富集地區(qū)的地方政府財(cái)政困難,而當(dāng)?shù)氐牡V山企業(yè)盈利頗豐。因此,資源稅的從量定額征收方式導(dǎo)致政府收入增收緩慢(孫鋼,2009)。另一方面,由于我國的礦山都?xì)w國有大型企業(yè)所有,而國有大型企業(yè)的直接受益者又是中央政府,因此在地方政府和企業(yè)之間分配不公的背后還隱藏著中央政府與地方政府之間因礦產(chǎn)資源升值而產(chǎn)生的收益分配不公。
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