稅制結(jié)構(gòu)變動對私人、個體和企業(yè)行為的影響,以往的學者研究較多,卻忽視了稅制結(jié)構(gòu)對政府決策行為的研究。其實,對稅收收入的顧慮是政府相關(guān)政策的制定和出臺的重要考慮因素。我們先舉一個因忽視稅制結(jié)構(gòu)的影響而付出沉重代價的例子,前蘇聯(lián)總統(tǒng)戈爾巴喬夫試圖通過嚴格限制酒類的消費以較少酗酒行為,提高生產(chǎn)效率。一個意想不到的后果就是政府財政收入銳減。由于酒類的稅率非常高,禁酒令的政策使得此類消費迅速下降,導(dǎo)致了戈爾巴喬夫政府的巨大財政赤字和隨之而來的高速通貨膨脹,由此引發(fā)的國家經(jīng)濟困難不能不說也是導(dǎo)致前蘇聯(lián)解體的一個重要導(dǎo)火索。下面,我們從一個全新的視角分析稅制結(jié)構(gòu)對政府政策的激勵機制、邏輯與效應(yīng),而后我們會發(fā)現(xiàn)當前我們經(jīng)濟社會發(fā)展中的一些奇怪現(xiàn)象也變得很容易解釋。
　　
　　一、稅制結(jié)構(gòu)對政策制定的影響力不容忽視
　　
　　
　　在以往的稅收政策的研究中有一個隱含的假定,那就是無論選擇什么福利函數(shù),政府的開支和政策選擇都是最優(yōu)的。如果真是這樣,相對于稅制結(jié)構(gòu)的變化而引發(fā)的任何政府行為的變化都沒有邊際福利效應(yīng)。這很難說政府的分配決定是“最優(yōu)的”,因為政府決策也是由政府官員代表廣大選民做出的,而代理人本身就存在按自己利益規(guī)則行事的可能。雖然,選民會盡可能設(shè)計出一套激勵方案來引導(dǎo)政府官員按公眾利益行事。但是,這和所有的委托-代理問題一樣,此類激勵合約的有效性不好判斷。
　　為政府官員設(shè)計一個激勵合約的難度要遠遠大于為公司經(jīng)理做的合約設(shè)計,因為除了利益,政府官員不可避免的都有自己的意識形態(tài)偏好。因此,在這里,激勵問題不是僅僅限于對工作努力程度的引導(dǎo)。解雇一個政府官員的威懾,其有效性要比威懾解雇一個公司經(jīng)理的效果差得多。因為選舉不會頻繁舉行,通常也不在選民所能控制的范圍之內(nèi),因此,選民要解雇政府官員的機率較小。另外,選民比公司董事會的成員獲得的信息量更少。因為,每個選民比公司董事的風險責任要小,并且信息來源的渠道也要少。而對公司而言,董事會的董事們卻是有這個能力,因為他們持有大量的股份,職業(yè)經(jīng)理人因此有較強的動力去按照股東的利益行事。
　　實際上,選民也通常無權(quán)決定非選舉官員的去留。在任何情況下,官員的替換都面臨著一個潛在的成本問題,而且,我們無法保證新上任的官員就一定他們的前任做得更好。職務(wù)的提升可能是一個更有效地激勵手段,但是選民代表顯然沒有權(quán)力,也沒有動力去為那些按公眾利益性的官員做出升職的決定。
　　如果政府官員面臨著按公眾利益行事的弱激勵,那么無論采用什么標準,他們做出的財政分配政策是“最優(yōu)”的假定前提也就不存在了。如果他們的財政分配政策隨著稅制結(jié)構(gòu)的變動而發(fā)生變化,那么,我們在衡量稅制結(jié)構(gòu)變動所引致的總體福利水平時,分配政策變動所導(dǎo)致的福利變化也應(yīng)該被考慮在內(nèi)。同樣,我們在設(shè)計最優(yōu)稅制結(jié)構(gòu)時,政府政策行為的變化所蘊含的效率問題,也應(yīng)該和對私人行為的效率分析一樣的加以考慮。同樣,如果忽視了既定稅制下的政府行為,其后果也不堪設(shè)想。
　　政府官員面對財政收入激勵的反應(yīng)的一個最熟悉的例子就是“超速陷阱”(speed traps)和欲擒故縱。地方政府的職能部門都有很高積極性建立起嚴格的交通規(guī)則,并通過嚴厲的執(zhí)行和罰款來獲得超額的財政收入。還有一些稅務(wù)當局和官員發(fā)現(xiàn)對偷稅逃稅的罰款收入要比正常收稅高得多,還能獲得一些私人的灰色收入,于是他們平時不再熱心為企業(yè)服務(wù),對企業(yè)的逃稅行為也是睜一只眼閉一只眼,在積累到一定程度時,然后通過嚴厲的稽查和高額的罰款來獲得更多的財政收入。盡管從當?shù)鼗蛘叨悇?wù)當局的角度來看,或許還是不錯的,因為大部分的罰款都是由非本地居民和關(guān)系不善的企業(yè)支付的,但是從全社會的角度來看,在這種情況下的財政收入激勵程度可能過強了。
　　
　　二、稅制結(jié)構(gòu)影響政府政策制定的傳導(dǎo)機制
　　
　　在公共選擇理論背景的選舉模式中,中位投票人投票決定一個財政支出方案的基本的辦法就是基于他們所獲得的凈福利的考慮,即他們從額外的財政開支中所獲得收益減去額外稅收變動帶來的損失。那么,稅制結(jié)構(gòu)的重新設(shè)計將影響到人們的凈損益模式,同時也改變著中位投票人的身份以及他們對每一項公共活動的支出水平偏好。但是實際上,政府開支政策都很少直接為選民所控制,即便是議會也只能決定較大的政府開支科目上的總體水平。更為詳細的開支科目決定權(quán)只能委托給官僚機構(gòu)。詳細的開支決定通常不僅要求掌握詳盡的備選信息,還需要豐富的專門知識技術(shù)。無論是公眾還是議會,都沒有足夠的能力做出這樣的抉擇,甚至他們也不能夠準確判斷所做出的決定是否正確。目前,將政府官員的報酬與他們政績評價相結(jié)合的所有激勵合同都似乎不是很有效,在現(xiàn)實中,也很少使用。
　　那么怎么將稅制因素與政府官員的行為建立聯(lián)系呢?我們借鑒以下Niskanen(1971)的設(shè)想,他假定預(yù)算都是通過官僚機構(gòu)與立法機構(gòu)之間的特定談判形式而受到影響的。我們的出發(fā)點就是假定對官僚機構(gòu)之預(yù)算約束的決定因素是政府可用的稅收收入的總量。比如,一個給定比例的預(yù)算總量的增長也會導(dǎo)致每個官僚機構(gòu)的預(yù)算同比例的增長。在一個基本的模型中,官員的個人政策偏好、來自各政黨或利益集團的壓力、財政激勵等因素都發(fā)揮了重要作用。
　　下面我們的研究框架和目標就變得清晰了,既然稅收制度或者稅制結(jié)構(gòu)是由立法機構(gòu)來審議和決定的,那么政府就只能通過政策來調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu),即影響既定稅制結(jié)構(gòu)下的稅基大小,從而達到改變預(yù)算總量和支出約束。為了更好的理解這種關(guān)系,我們用幾個案例來說明這種情況。
　　既定稅制結(jié)構(gòu)下政府的政策行為之形成過程
　　首先,為什么發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家要限制產(chǎn)業(yè)競爭,保持大型國有企業(yè)的行業(yè)壟斷地位。和發(fā)達國家不同,很多發(fā)展中國家(包括經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家)的政府稅收收入比較依賴大型制造企業(yè)(特別是國有企業(yè))的所得稅,在中央集權(quán)政治體制下的計劃經(jīng)濟年代,政府的財政收入甚至依靠這些大型國有企業(yè)的利潤上交。在這種稅制結(jié)構(gòu)下,政府就為了保證財政收入,就有激勵去出臺一些維護這些大企業(yè)壟斷利潤的政策,而不管這些政策是否損害了中小企業(yè)、工人或者消費者的利益。在中國,通過紅頭文件對大企業(yè)的行政性保護和對競爭型小企業(yè)的干擾的事情屢見不鮮。例如,國家對鋼鐵、石油、電訊、交通、金融等許多領(lǐng)域的競爭限制就是明顯的證據(jù)。來自國家統(tǒng)計局的資料表明,我國2008年企業(yè)實現(xiàn)利潤增長部分主要集中在石油、有色、交通設(shè)備制造、電力、電子等五個行業(yè),這些行業(yè)利潤的增加額占到整個工業(yè)企業(yè)利潤增加額的80%以上。不難看出,利潤主要集中在投資品生產(chǎn)企業(yè),在增值稅占大頭且屬于生產(chǎn)性增值稅的條件下,加上這些行業(yè)的所得稅收入,壟斷性企業(yè)對稅收收入的影響十分顯著。
　　同樣,為什么一些地方政府不愿意或者說沒有積極性取締那些負外部性強、污染高和消耗高的生產(chǎn)企業(yè)?原因在于它們是一些地方政府的主要財政收入來源,對這些企業(yè)的生存和發(fā)展,地方政府往往是私下容許和鼓勵。在卷煙消費和污染排放企業(yè)上的高稅率對其產(chǎn)生了一個反向激勵,他們可能鼓勵卷煙的消費和污染排放以便能夠增加財政收入。至于針對煙草行業(yè)的高稅率是否真的能夠減少卷煙的消費還取決于由此產(chǎn)生的高價格的替代效應(yīng)與政府仁慈的限制煙草消費政策(因為政府對香煙稅收的依賴程度較大)產(chǎn)生的放縱效應(yīng)之對比。所以,在上個世紀80年代到90年代,中國的中小卷煙廠幾乎是遍地開花。
　　
　　三、如何提高稅制結(jié)構(gòu)對政策影響的正面激勵效應(yīng)

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