關(guān)于推動(dòng)人大監(jiān)督工作質(zhì)效的思考

　**年 12 月 30 日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，這是黨中央加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要決策部署。地方人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)國有資產(chǎn)負(fù)有不容推卸的監(jiān)督責(zé)任，要主動(dòng)作為、勇于擔(dān)當(dāng)。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)新要求，如何加強(qiáng)地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，成為當(dāng)前地方人大工作研究的重要課題。結(jié)合我市國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，就加強(qiáng)地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的路徑作些探討。

　一、目前我市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的基本情況 近年來，市政府及國有資產(chǎn)等有關(guān)部門積極推動(dòng)市屬國有企業(yè)國有資產(chǎn)管理改革工作，**年，整合重組了**集團(tuán)、建設(shè)集團(tuán)、實(shí)業(yè)集團(tuán)、綠發(fā)集團(tuán)、****旅游集團(tuán)、土地發(fā)展集團(tuán)；新組建了市金融控股有限公司和資產(chǎn)投資運(yùn)營管理有限公司，由市財(cái)政局履行出資人的監(jiān)管職責(zé)；將**新區(qū)投資開發(fā)有限公司、**工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)有限公司和**工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)有限公司等 3 家園區(qū)公司，授權(quán)相應(yīng)園區(qū)管委會(huì)管理；將位于**新區(qū)的**高新技術(shù)園區(qū)公司授權(quán)實(shí)業(yè)集團(tuán)管理。**年，重新組建了市自然資源管理局，對(duì)全市自然資源國有資產(chǎn)管理進(jìn)行了重新整合。

　情況表明：經(jīng)第三輪整合重組后，國有企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理工作成效顯現(xiàn)。一是實(shí)力顯著提升。市屬國有企業(yè)總資產(chǎn)近 900 億元，比第一輪整合重組前增加680 億元，增長 3 倍，凈資產(chǎn)超過 360 億元，增加 220 億元，增長 1.6 倍；二是監(jiān)管日益完善。圍繞“管程序、管風(fēng)險(xiǎn)、管投向”，構(gòu)建權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制有力的投資監(jiān)督管理體系，厘清國資委與企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，嚴(yán)格重大項(xiàng)目審批管理，劃清企業(yè)投資行為底線。以管資本為主，改進(jìn)國資監(jiān)管方式，制定了權(quán)責(zé)清單和“放管服”清單，研究制定了《**市屬國有企業(yè)功能分類考核的指導(dǎo)意見》等一系列政策，引導(dǎo)企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)化、專業(yè)化、實(shí)體化要求，更好地服務(wù)于全市發(fā)展戰(zhàn)略；三是業(yè)務(wù)延伸拓展。鞏固提升主營業(yè)務(wù)，積極拓展新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)，通過產(chǎn)業(yè)投資、設(shè)立基金、升級(jí)資質(zhì)等方式，創(chuàng)新國有資本運(yùn)作模式，探索構(gòu)建設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工及工程物資供應(yīng)等工程建設(shè)業(yè)務(wù)總承包全產(chǎn)業(yè)鏈，企業(yè)實(shí)體化運(yùn)作轉(zhuǎn)型升級(jí)初見成效；四是職能明顯增強(qiáng)。發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)和融資平臺(tái)作用，大力支持**新區(qū)、延平新城開發(fā)建設(shè)及重大工程、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展，市

　國資委所出資企業(yè)合計(jì)融資余額 417 億元，比**年底增加 6.12 億元。

　我市在推進(jìn)國有企業(yè)國有資產(chǎn)的改革和重組等方面取得了一定的實(shí)效，但依然存在三個(gè)方面突出問題：一是債務(wù)負(fù)擔(dān)重，融資能力不強(qiáng)。**年末，市國資委所出資企業(yè)合計(jì)融資余額 410.9 億元，利息支出 19.08 億元；直接監(jiān)管的 6 家集團(tuán)公司融資余額(扣除市屬企業(yè)間借款)233.27 億元，利息支出 10.29 億元，現(xiàn)有現(xiàn)金流難以支撐企業(yè)還本付息，這些債務(wù)近幾年達(dá)到還款高峰期。受金融政策趨緊和企業(yè)現(xiàn)金流偏少影響，持續(xù)融資能力嚴(yán)重弱化，難以滿足建設(shè)發(fā)展需要；二是市場(chǎng)化程度低，內(nèi)生動(dòng)力不足。市屬國有企業(yè)優(yōu)質(zhì)有效資產(chǎn)比重極低，在總資產(chǎn)近 900 億元、凈資產(chǎn)超 360 億元中，經(jīng)營性資產(chǎn)不到 40 億元，難以產(chǎn)生持續(xù)性營業(yè)收入和現(xiàn)金流，盈利能力弱。市場(chǎng)化改革有待深化，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體素質(zhì)、能力、作用不強(qiáng)。部分國企改革歷史遺留問題尚未完全解決，歷史包袱較重；三是管理和專業(yè)人才缺乏，激勵(lì)機(jī)制不活。懂市場(chǎng)善經(jīng)營的管理人才極度匱乏，高級(jí)專業(yè)技術(shù)人才流失嚴(yán)重，招聘高素質(zhì)人才困難多，干部隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)老齡化特征凸顯，在薪酬分配、績效考評(píng)、選人用人等方面尚未形成激勵(lì)國企人才擔(dān)當(dāng)作為、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的有效機(jī)制與良好環(huán)境。

　二、當(dāng)前地方人大監(jiān)督國有資產(chǎn)存在的主要問題 綜合分析我市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的基本情況，當(dāng)前，地方人大監(jiān)督國有資產(chǎn)方面存在以下突出問題：

�。ㄒ唬┱J(rèn)識(shí)重視不足。憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民。人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，是最能代表全民對(duì)國有資產(chǎn)行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)。但由于各種因素的制約，這個(gè)憲法理念并未在實(shí)際中得到重視和踐行，不僅是政府，就是人大本身也認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督長期處于缺位的狀態(tài)。就我市而言，市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委作為市國資委對(duì)口聯(lián)系的工作機(jī)構(gòu)，對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作在**年以前僅限于一般的工作聯(lián)系，并沒有開展實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督管理工作。直至**年 5 月， **年 9 月，市人大常委會(huì)先后二次分別根據(jù)全口徑預(yù)算要求和中發(fā)〔**〕33 號(hào)文件精神，組成調(diào)研組開展國有企業(yè)經(jīng)營和國有資產(chǎn)管理情況的調(diào)研，并向市人大常委會(huì)會(huì)議提交《調(diào)研報(bào)告》進(jìn)行審議。但從調(diào)研內(nèi)容看，二次調(diào)研只是涉及市屬國有企業(yè)國有資產(chǎn)部分，對(duì)“金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源國有資產(chǎn)”等尚未涉及。

�。ǘ�）立法定位不清。具體的法律法規(guī)上，缺乏明確的法律條文支撐。如：

　地方人大常委會(huì)開展工作依據(jù)的地方組織法、預(yù)算法、監(jiān)督法等都沒有明確規(guī)定人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的條文；有關(guān)國有資產(chǎn)的統(tǒng)一立法只有企業(yè)國有資產(chǎn)法。但該法僅在第 63 條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過聽取和審議本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織對(duì)本法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)。”該法對(duì)監(jiān)督主體的設(shè)置僅限于人大常委會(huì)，對(duì)監(jiān)督方式的規(guī)定過于單一、籠統(tǒng)，從一定程度上僅具有宣示意義，難以形成制度化約束。

　（三）覆蓋不夠完整。國有資產(chǎn)包括：國有企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源等四類國有資產(chǎn)（以下簡稱“四類國有資產(chǎn)”）。從法理上講，所有國有資產(chǎn)都應(yīng)該納入人大的監(jiān)督，但目前僅有經(jīng)營性國有資產(chǎn)受企業(yè)國有資產(chǎn)法的約束納入人大監(jiān)督視野。由于國有資產(chǎn)規(guī)模大、種類多，底數(shù)還不完全清楚。如：資源性國有資產(chǎn)管理起步晚，基礎(chǔ)制度不健全，對(duì)什么是資源、什么是資產(chǎn)的界定，資產(chǎn)包括哪些內(nèi)容等，在認(rèn)識(shí)上還存在分歧。現(xiàn)有資源性國有資產(chǎn)多以實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行計(jì)量，缺乏健全的評(píng)估辦法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，還不能做到以價(jià)值資產(chǎn)形態(tài)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和核算。

�。ㄋ模┍O(jiān)督能力薄弱。突出表現(xiàn)為力量不足，缺乏專業(yè)人員。我市人大財(cái)經(jīng)委是**年才成立的，大部分委員由人大代表兼職組成；現(xiàn)有市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委做為工作機(jī)構(gòu)，工作人員僅三人，且均非財(cái)經(jīng)類專業(yè)人員，缺乏熟悉掌握公司法、預(yù)算法、會(huì)計(jì)法等法律和金融知識(shí)，不精通資本經(jīng)營等投融資業(yè)務(wù)，在國有資產(chǎn)監(jiān)督的具體工作方面不夠?qū)�業(yè)和深入。

　 （五）監(jiān)督不夠到位。當(dāng)前，國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理改革正在深化推進(jìn)，體制還不完全順暢，國有資產(chǎn)管理狀況公開性、透明度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，人大監(jiān)督所需的信息還不夠充分。由于政府很少向人大常委會(huì)專門報(bào)告國有資產(chǎn)經(jīng)營管理情況，僅在人代會(huì)的政府工作報(bào)告中簡略提及。人大代表在審議政府工作報(bào)告時(shí)，只能獲得粗略的信息，無法有針對(duì)性地提出監(jiān)督審議意見。如：按照全口徑預(yù)算要求，從**年開始，我市才將“一般性公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”列入人大年度預(yù)決算審查。但即使這樣，“國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”這兩部分內(nèi)容，也僅是幾組簡單數(shù)字，象征性意義凸顯。

　三、拓展地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督路徑的幾點(diǎn)建議

　今年 4 月，全國人大常委會(huì)通過了《十三屆全國人大常委會(huì)貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見〉五年規(guī)劃（**—2022）》（以下簡稱《五年規(guī)劃（**—2022）》），明確提出，經(jīng)過 5 年努力，全面摸清國有資產(chǎn)家底，理清國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制，建立健全國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告和監(jiān)督制度，并對(duì)年度議題安排、推動(dòng)健全報(bào)告制度、加強(qiáng)監(jiān)督、推進(jìn)立法等方面都提出了明確的目標(biāo)要求和具體任務(wù)，為人大開展國有資產(chǎn)監(jiān)督工作指明了方向和路徑。

�。ㄒ唬�營造人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的良好環(huán)境 強(qiáng)化人大國有資產(chǎn)的監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化，是管好用好國有資產(chǎn)，加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障的重要舉措，對(duì)切實(shí)摸清國有資產(chǎn)家底，向全民報(bào)告全口徑國有資產(chǎn)的“明白賬”，提高國有資產(chǎn)管理公開透明度，提升國有資產(chǎn)管理公信力，推進(jìn)國有資產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。必須抓好三個(gè)環(huán)節(jié)：

　1、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。地方人大要積極爭取同級(jí)黨委重視和支持，爭取黨委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督工作的的意見》，保證人大依法行使監(jiān)督權(quán)。人大常委會(huì)黨組要把這項(xiàng)改革，作為全局性工作始終抓在手里，充分發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的作用，堅(jiān)決克服畏難情緒和觀望思想，對(duì)于改革中的重大事項(xiàng)，第一時(shí)間向同級(jí)黨委報(bào)告，及時(shí)研究解決改革中遇到的困難和問題，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處。

　2、做實(shí)人大工作。要抓緊建章立制，制定“人大常委會(huì)監(jiān)督國有資產(chǎn)暫行辦法”或?qū)嵤┓桨�，�?duì)“國有資產(chǎn)監(jiān)督的主體、內(nèi)容 、方式和程序、工作協(xié)作機(jī)制”等做出明確規(guī)定，并就聽取和審議國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告作出了制度性安排。要加快相關(guān)立法�！段迥暌�(guī)劃（**—2022）》提出要推進(jìn)國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督立法的要求。地方人大常委會(huì)要在積極參與國家、省上相關(guān)立法工作的同時(shí)，充分行使立法權(quán)，制定關(guān)于城市建設(shè)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)方面的地方性法規(guī)，以法定形式將生態(tài)資源國有資產(chǎn)納入人大監(jiān)督視野中。

　3、加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。人大與政府的工作目標(biāo)是一致的，要堅(jiān)持寓支持于監(jiān)督之中。地方人大及有關(guān)專門委員會(huì)要切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，充分發(fā)揮好引導(dǎo)與推動(dòng)作用。政府是報(bào)告工作的主體，應(yīng)主動(dòng)接受人大監(jiān)督；政府相關(guān)部門應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與人大專門委員會(huì)的聯(lián)系溝通，認(rèn)真做好關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況和預(yù)算決算報(bào)

　告工作。

　（二）增強(qiáng)人大履行監(jiān)督國有資產(chǎn)的能力 人大監(jiān)督的是國有資產(chǎn)經(jīng)營管理情況，不是直接管理國有資產(chǎn)。要堅(jiān)持依法監(jiān)督，創(chuàng)新方式方法，實(shí)行全方位監(jiān)督。

　1、建立人大國有資產(chǎn)監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。要緊扣人大常委會(huì)審議監(jiān)督的重點(diǎn)和特點(diǎn)，突出貫徹落實(shí)黨中央、省、市決策部署情況、人民群眾獲得感及滿意情況，體現(xiàn)不同種類國有資產(chǎn)性質(zhì)、功能，全面、客觀、科學(xué)、準(zhǔn)確地評(píng)估政府對(duì)國有資產(chǎn)的管理情況。人大常委會(huì)或財(cái)經(jīng)專門委員會(huì)可以聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)政府國有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行專業(yè)評(píng)估、績效評(píng)價(jià)。

　2、強(qiáng)化人大履行監(jiān)督職能隊(duì)伍建設(shè)。隨著民主法治建設(shè)進(jìn)程的加快，人大常委會(huì)開展審查監(jiān)督面臨的要求更高、范圍更廣、任務(wù)更重，機(jī)構(gòu)和人員薄弱、能力不相適應(yīng)的矛盾突顯。特別是與全口徑預(yù)算監(jiān)督審查的要求比，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力都不能滿足需要。因此，要抓緊設(shè)立人大常委會(huì)國有資產(chǎn)監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)，設(shè)置專門崗位，配備財(cái)經(jīng)、審計(jì)等專業(yè)人員，作為國有資產(chǎn)全民所有者代表履行委托人監(jiān)督責(zé)任的具體實(shí)施執(zhí)行者，確保人大監(jiān)督手段健全、作用可靠、效果明顯，提高人大監(jiān)督的權(quán)威性和法律效力。要加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，提高人大干部和人大代表履行監(jiān)督國有資產(chǎn)的能力。要提供專門服務(wù)。例如聘請(qǐng)律師、會(huì)計(jì)師、資產(chǎn)評(píng)估師、投資分析師等專業(yè)技術(shù)人員為履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職權(quán)所需要的專業(yè)技術(shù)咨詢。

　3、探索人大國有資產(chǎn)監(jiān)督工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要將推進(jìn)地方各級(jí)人大國有資產(chǎn)管理信息聯(lián)網(wǎng)作為十分重要的工作來抓，督促政府將所有國有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍，組織開展國有資產(chǎn)清查核實(shí)和評(píng)估確認(rèn)，統(tǒng)一方法和要求，建立全口徑國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，全面完整反映各類國有資產(chǎn)配置、使用、處置和效益等情況，搭建信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人大與政府及相關(guān)部門單位互聯(lián)互通，自覺接受人大監(jiān)督。

　（三）健全完善人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的各項(xiàng)機(jī)制 《五年規(guī)劃（**—2022）》對(duì)今后五年人大監(jiān)督國有資產(chǎn)工作提出了具體的目標(biāo)和要求，切實(shí)增強(qiáng)人大監(jiān)督國有資產(chǎn)職能，必須健全和完善以下幾項(xiàng)工作機(jī)制：

　1、建立政府向人大報(bào)告國有資產(chǎn)運(yùn)營管理情況的制度。要堅(jiān)持全口徑全覆蓋，積極推動(dòng)政府及有關(guān)部門不斷規(guī)范和完善國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告，規(guī)范報(bào)告內(nèi)容、擴(kuò)大報(bào)告范圍、完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高報(bào)告質(zhì)量，做到“三個(gè)明確”:

　一是明確報(bào)告方式與要求。人大對(duì)國有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督主要以聽取和審議政府報(bào)告的形式開展。政府應(yīng)每年至少一次向同級(jí)人大專項(xiàng)匯報(bào)國有資產(chǎn)管理運(yùn)營的情況，并接受人大代表的審議，聽取人大代表的意見、建議或質(zhì)詢，若有重大投資項(xiàng)目還應(yīng)另行報(bào)告。國有資產(chǎn)管理情況的年度報(bào)告采取綜合報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告相結(jié)合的方式，綜合報(bào)告全面反映各類國有資產(chǎn)基本情況，專項(xiàng)報(bào)告分別反映“四類國有資產(chǎn)”管理情況。在每屆人大任期內(nèi)，屆末年份政府向人大提交書面綜合報(bào)告并口頭報(bào)告；其他年份在提交書面綜合報(bào)告的同時(shí)就 1 個(gè)專項(xiàng)情況進(jìn)行口頭報(bào)告。二是明確報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容。要根據(jù)各類國有資產(chǎn)性質(zhì)和管理目標(biāo)，確定各類國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告重點(diǎn)，報(bào)告內(nèi)容要真實(shí)、全面、準(zhǔn)確、細(xì)化，既能反映一定時(shí)期的國資運(yùn)營管理狀況，又能反映未來的國資運(yùn)營、管理趨勢(shì)；既要反映現(xiàn)實(shí)的國資狀況，又要能提示潛在的風(fēng)險(xiǎn)。三是明確報(bào)告審議程序。人大要認(rèn)真組織審議國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告。審議前，人大有關(guān)專門委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織考察或?qū)ｎ}調(diào)研，收集整理各方面意見和建議；審議時(shí)，政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人要到會(huì)聽取意見、回答詢問；審議后，審議意見應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)交政府研究處理。

　2、建立人大對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)督的經(jīng)�；瘷C(jī)制。為便于報(bào)告制度與現(xiàn)行實(shí)踐有機(jī)銜接，要根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，制定國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的審議程序。在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步加大監(jiān)督力度，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，要健全人大對(duì)國有資產(chǎn)管理情況的巡視制度，通過考察、專項(xiàng)調(diào)查等形式行使國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)；結(jié)合人大監(jiān)督計(jì)劃，定期對(duì)國有資產(chǎn)管理運(yùn)營狀況進(jìn)行評(píng)議；對(duì)國有資產(chǎn)處置特別是涉及金額巨大的資產(chǎn)處置等問題進(jìn)行專題詢問，由政府及有關(guān)部門充分說明情況，作出合理解釋，必要時(shí)，可依法作出決議；明確規(guī)定政府要將人大的審議意見分解細(xì)化到相關(guān)部門研究處理，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向人大報(bào)告研究處理情況；要針對(duì)調(diào)研、審議提出的突出問題，提出分類整改問題清單，督促落實(shí)整改和問責(zé)要求，對(duì)涉嫌違紀(jì)違法或造成國有資產(chǎn)流失或其他損失的機(jī)構(gòu)與個(gè)人，人大有權(quán)問責(zé)，并及時(shí)動(dòng)議追究其法律責(zé)任。

　3、健全國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督制度。人大加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督，要與預(yù)算決算審查監(jiān)督緊密銜接，特別是要與對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算決算、部門預(yù)算決算審查監(jiān)督相結(jié)合，建立起多層次多角度、既相互分工又有機(jī)銜接的人大國有資產(chǎn)報(bào)告和監(jiān)督機(jī)制。人大應(yīng)按全口徑預(yù)算要求，對(duì)“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”進(jìn)行審查，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的統(tǒng)一審批。對(duì)國

　有資本經(jīng)營預(yù)算的批準(zhǔn)、執(zhí)行和決算進(jìn)行全程監(jiān)督，督促建立完整的經(jīng)營預(yù)算編制體系，包含政府層面的預(yù)算、出資人預(yù)算及各層次國有企業(yè)的預(yù)算；細(xì)化國有資產(chǎn)預(yù)算科目，增強(qiáng)透明度，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的調(diào)整、超支使用和科目之間資金調(diào)劑的審核與監(jiān)督；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的過程控制，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行情況的定期分析和報(bào)告制度，并作為評(píng)價(jià)國資委及控股公司經(jīng)營業(yè)績的重要依據(jù)；對(duì)國資委和控股公司在資本運(yùn)營中的重大決策及其執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，防止造成國有資產(chǎn)的重大失控和流失。

�。ㄋ模�準(zhǔn)確把握人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的重點(diǎn)和方向 地方人大對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督不可能面面俱到，只有準(zhǔn)確把握重點(diǎn)，才能確保監(jiān)督實(shí)效。一是監(jiān)督流向。國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、保障和改善民生，發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步等，規(guī)避政府的利益驅(qū)使，使國有資產(chǎn)朝人民群眾迫切需要、不破壞市場(chǎng)競爭秩序、能夠創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)效用和社會(huì)效用的領(lǐng)域流動(dòng)。要通過監(jiān)督防止因內(nèi)部人為控制、政府官員尋租和部門之間利益博弈導(dǎo)致的國有資產(chǎn)形態(tài)、功能、使用領(lǐng)域變化和價(jià)值的流失。二是監(jiān)督績效。盈利應(yīng)作為國有資產(chǎn)管理，特別是經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的整體性目標(biāo)。人大要加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)重大投資項(xiàng)目的績效水平進(jìn)行監(jiān)督，督促政府建立預(yù)算考核和收益收繳制度，使企業(yè)經(jīng)營者的利益與所有者利益有效結(jié)合；要規(guī)范收益上繳比例和收益使用辦法，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)投入、收益和使用的良性循環(huán)，形成新的收益增長點(diǎn)；通過建立科學(xué)、明確的績效評(píng)價(jià)體系提升資產(chǎn)的收益率，實(shí)現(xiàn)效益最大化，防止運(yùn)營過程中動(dòng)態(tài)流失，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；要規(guī)范采購行為，將投融資公司大額采購納入公開招投標(biāo)，保障國有資產(chǎn)的有效使用。三是監(jiān)督融資。要積極推動(dòng)國有企業(yè)與社會(huì)資本的規(guī)范運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)資本共同投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，按照“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營，依法合規(guī)開展市場(chǎng)化融資。要健全金融監(jiān)管體系，切實(shí)加強(qiáng)政府舉債行為的監(jiān)管，健全舉債融資機(jī)制，嚴(yán)格管控政府債務(wù)，改善企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)投融公司轉(zhuǎn)型升級(jí)；要樹立資金借得來、用得好和還得起理念，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，增強(qiáng)投融資公司的綜合實(shí)力。

　關(guān)于推動(dòng)人大監(jiān)督工作質(zhì)效的思考

　習(xí)近平總書記在**工作期間，兼任市人大常委會(huì)主任，親自領(lǐng)導(dǎo)、親身參與**的法治發(fā)展事業(yè)，他尤其注重加強(qiáng)法規(guī)的實(shí)施，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持把法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查監(jiān)督放在同立法同等重要的位置”。地方性法規(guī)作為我國法律體系中的重要組成部分，依據(jù)本地區(qū)實(shí)際需要和具體情況制定，其針對(duì)性和可操作性相較于法律而言更強(qiáng)，其有效實(shí)施能夠更好地發(fā)揮法的效用。地方人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)后，還應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的職責(zé)，采取多種形式加強(qiáng)行政、執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法規(guī)得到正確有效實(shí)施，切實(shí)發(fā)揮好地方性法規(guī)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)中的重要作用。

　一、**市人大及其常委會(huì)加強(qiáng)地方性法規(guī)有效實(shí)施的主要做法 習(xí)近平總書記在**工作 6 年間，帶領(lǐng)**市人大常委會(huì)聽取審議、考察檢查、執(zhí)法檢查法律法規(guī) 200 多部（次），每次常委會(huì)會(huì)議都安排聽取 1-2 個(gè)法律法規(guī)執(zhí)行情況匯報(bào)，對(duì)于頒布實(shí)施滿一周年的法規(guī)，都會(huì)視法規(guī)實(shí)施情況，采取調(diào)研考察、執(zhí)法檢查等方式開展監(jiān)督，有力推動(dòng)法律法規(guī)得到正確有效實(shí)施。

　歷屆**市人大及其常委會(huì)牢記總書記囑托，認(rèn)真?zhèn)鞒泻霌P(yáng)習(xí)近平總書記留下的寶貴思想和精神財(cái)富，繼往開來地在加強(qiáng)法規(guī)有效實(shí)施、構(gòu)建法規(guī)實(shí)施大格局上進(jìn)行了深入的探索實(shí)踐，形成了一套較為系統(tǒng)的工作體系。

�。ㄒ唬﹫�(jiān)持人民代表大會(huì)與常務(wù)委員會(huì)共同行使立法權(quán)，確保立法凝聚堅(jiān)實(shí)廣泛的共識(shí)基礎(chǔ) **市人大設(shè)立常委會(huì) 40 年來，在積極探索完善常委會(huì)立法工作的同時(shí)，亦注重發(fā)揮地方人民代表大會(huì)的立法職能，不斷探索立法形式的多樣化。**年2月，市第十一屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過《**市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》，開大會(huì)立法之先河。該條例于**年初再次提請(qǐng)市人代會(huì)審議，對(duì)《條例》內(nèi)容作出修正。**年 1 月，市人大常委會(huì)將《**市城市內(nèi)河管理辦法》提請(qǐng)市第十五屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議審議。為配合開展好大會(huì)立法的審議工作，市人大常委會(huì)首次在大會(huì)期間組織代表考察活動(dòng)，全體參會(huì)代表實(shí)地考察了**市聯(lián)排聯(lián)調(diào)、生態(tài)治水的成果，對(duì)制定法規(guī)的必要性和重要意義有了更深刻的認(rèn)識(shí)，為法規(guī)的頒布、實(shí)施提前凝聚了廣泛的共識(shí)。該法規(guī)最終獲得高票通過，成為**首部以大會(huì)立法形式審議通過的法規(guī)。

�。ǘ�）堅(jiān)持發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，確保法規(guī)質(zhì)量得到有效保障 在立法工作中，注重加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用，主要做法是：1.對(duì)中央和省、市委有要求、群眾有期盼、實(shí)踐有需要的立法項(xiàng)目，市人大常委會(huì)及時(shí)調(diào)整立法項(xiàng)目庫。如，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)垃圾分類作出的重要指示，**年把制定《**市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》列入立法計(jì)劃；同年為解決問題突出、群眾反映強(qiáng)烈、市委重點(diǎn)關(guān)注的城市電動(dòng)自行車管理亂象，及時(shí)將電動(dòng)自行車管理立法項(xiàng)目追加入立法計(jì)劃，并全面提速立法步法；2.注重立法過程中的公開，力求最大限度凝聚立法共識(shí)。**年 9 月和 11 月，市人大常委會(huì)分別將《**市城市內(nèi)河管理辦法》的草案稿和草案修改二稿向社會(huì)公開征求意見，系市人大常委會(huì)首次在一項(xiàng)法規(guī)立法過程中，兩次將草案全文向社會(huì)公開征求意見。3.有力督促政府及有關(guān)部門及時(shí)出臺(tái)配套實(shí)施細(xì)則。對(duì)法規(guī)要求政府制定配套實(shí)施細(xì)則的，市人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)采取密切與市政府及相關(guān)的溝通聯(lián)系，動(dòng)態(tài)跟蹤了解制定進(jìn)度，及時(shí)向常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告工作推進(jìn)情況等舉措，推動(dòng)法規(guī)條文真正落地（詳見表 1）。

�。ㄈ�）堅(jiān)持在法規(guī)頒布實(shí)施后廣泛宣傳，確保廣大群眾尊法學(xué)法守法用法 市人大常委會(huì)注重把握宣傳規(guī)律與特點(diǎn)，加強(qiáng)法規(guī)的社會(huì)面宣傳，努力讓法規(guī)廣為人知，推動(dòng)全社會(huì)形成尊法學(xué)法守法用法的良好氛圍。以《**市城市內(nèi)河管理辦法》為例，為擴(kuò)大宣傳覆蓋面，推動(dòng)法規(guī)有效實(shí)施，在法規(guī)頒布前 4 個(gè)月，市人大常委會(huì)黨組專門研究制定了法規(guī)宣傳實(shí)施方案，把全市各級(jí)有關(guān)部門（單位）列入法規(guī)實(shí)施主體范圍，在全市廣泛深入開展法規(guī)宣傳工作。主要做法是：

　1.在法規(guī)頒布實(shí)施前精心策劃。組織召開法規(guī)頒布實(shí)施新聞發(fā)布會(huì)，市政府辦公廳牽頭組織執(zhí)法單位制作宣傳手冊(cè)、張貼畫、告示牌等系列宣傳產(chǎn)品，要求在法規(guī)頒布實(shí)施前一個(gè)月全部投放到位，并利用各單位網(wǎng)站、宣傳欄、自媒體等開展法規(guī)頒布實(shí)施預(yù)熱宣傳。

　2.在法規(guī)頒布實(shí)施后廣泛宣傳。在**日?qǐng)?bào)、**人大網(wǎng)站刊發(fā)法規(guī)全文及法規(guī)解讀；結(jié)合當(dāng)年開展的水污染執(zhí)法檢查，了解各有關(guān)單位推動(dòng)《辦法》宣傳的情況。同時(shí)由市政府辦公廳牽頭，各有關(guān)部門配合，通過采取在戶外顯示屏及公交車多渠道多載體投放公益廣告片、向全體市民推送公益短信息、在全市出租車車頂廣告屏投放宣傳短語、中心城區(qū)社區(qū)開展一次宣傳欄專題宣傳和舉辦一場(chǎng)普法講座、列入“七五”普法內(nèi)容和年度普法考試內(nèi)容、組織法規(guī)進(jìn)校園宣傳活動(dòng)等

　多種形式，在全市范圍內(nèi)深入開展普法活動(dòng)。

　（四）堅(jiān)持對(duì)法規(guī)實(shí)施情況開展監(jiān)督，確保法規(guī)得到嚴(yán)格遵守和執(zhí)行 牢記總書記“在提高監(jiān)督質(zhì)量上下功夫，把監(jiān)督工作落到實(shí)處”的重要囑托，不斷完善監(jiān)督法規(guī)執(zhí)行實(shí)施的機(jī)制。1.建立完善執(zhí)法檢查工作機(jī)制，堅(jiān)持在每一部法規(guī)頒布實(shí)施后條件成熟時(shí)開展執(zhí)法檢查（詳見表 2），每年都選出重要的法規(guī)，由市人大常委會(huì)主任擔(dān)任組長，廣泛開展明察暗訪、問卷調(diào)查，確保準(zhǔn)確摸清實(shí)情。2.完善審議意見交辦環(huán)節(jié)，針對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，采取審議意見附問題清單的模式，打包向市政府交辦，提升問題整改落實(shí)的針對(duì)性和時(shí)效性。3.增設(shè)滿意度測(cè)評(píng)環(huán)節(jié)，交辦審議意見和問題清單后，配套跟進(jìn)對(duì)審議意見辦理情況開展?jié)M意度測(cè)評(píng)，做到敢于動(dòng)真碰硬，真正讓人大監(jiān)督工作“長出牙齒”。

�。ㄎ澹﹫�(jiān)持建立法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告制度，確保定期檢視法規(guī)實(shí)施情況 市人大常委會(huì)注重對(duì)法規(guī)實(shí)施情況開展動(dòng)態(tài)監(jiān)督，建立聽取法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告制度，使法規(guī)監(jiān)督工作逐步實(shí)現(xiàn)全面、連續(xù)和常態(tài)化。自**年首次聽取 2 部地方性法規(guī)實(shí)施情況的報(bào)告以來，**年、**年分別聽取了 10 部地方性法規(guī)實(shí)施情況的報(bào)告（詳見表 3），并采取在上半年和下半年常委會(huì)分別聽取 5 部法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告的方式，建立定期對(duì)立法工作“回頭看”的機(jī)制，使法規(guī)監(jiān)督工作逐步實(shí)現(xiàn)全面、連續(xù)和常態(tài)化。

�。�六）堅(jiān)持推行立法全過程評(píng)價(jià)舉措，確保法規(guī)立得住法行得通真管用 堅(jiān)持把立良法作為保障法規(guī)實(shí)施的根本前提，重視發(fā)揮立法評(píng)估檢驗(yàn)立法質(zhì)量和法規(guī)執(zhí)行效果的效用，把立法前、立法中、立法后評(píng)估貫徹于人大立法工作全過程，提升立法質(zhì)量、增強(qiáng)法規(guī)的可操作性。

　1.開展立法前評(píng)估，提高立法準(zhǔn)確性。堅(jiān)持磨刀不誤砍柴工。如，**年開展《**市法律援助條例》立法工作時(shí)，先行委托高校開展立法前評(píng)估工作，在進(jìn)行充分的社會(huì)調(diào)研、收集數(shù)據(jù)、吸納各方意見的基礎(chǔ)上，評(píng)估認(rèn)為我市具備開展法律援助條例立法工作的基礎(chǔ)，市人大常委會(huì)于**年 2 月頒布實(shí)施該法規(guī)。

　2.開展立法中評(píng)估，提高立法可行性。堅(jiān)持在立法工作中廣泛吸納各界合理建議，及時(shí)根據(jù)評(píng)估情況對(duì)立法工作做出調(diào)整和修正。如，**年 8 月，市人大常委會(huì)審議市政府提交的《**市城市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例（草案）》的議案。在立法工作中，常委會(huì)組成人員、人大代表廣泛開展調(diào)研論證，并委托高校同步對(duì)法規(guī)制定的時(shí)機(jī)、效益、可操作性等內(nèi)容進(jìn)行立法中評(píng)估。經(jīng)多方調(diào)研評(píng)估，認(rèn)為政府提

　交法規(guī)（草案）可操作性不高，養(yǎng)犬管理體制機(jī)制未理順，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，常委會(huì)及時(shí)將該法規(guī)轉(zhuǎn)為立法調(diào)研項(xiàng)目，繼續(xù)開展調(diào)研論證，待條件成熟時(shí)啟動(dòng)立法工作。

　3.開展立法后評(píng)估，提高立法適用性。堅(jiān)持定期檢視已出臺(tái)法規(guī)，為法規(guī)制度的廢改去留提出合理化建議。**年，委托高校對(duì)《**市城市內(nèi)河管理辦法》開展立法后評(píng)估工作，采取全面收集各類文獻(xiàn)資料、組織行政主管部門進(jìn)行座談、開展實(shí)地考察、發(fā)放問卷調(diào)查等方式，經(jīng)綜合分析形成內(nèi)容詳實(shí)、評(píng)價(jià)準(zhǔn)確的評(píng)估報(bào)告，推動(dòng)市人大常委會(huì)于**年啟動(dòng)法規(guī)的修改工作。

�。ㄆ撸﹫�(jiān)持開展法規(guī)的清理工作，確保法規(guī)生命力得到不斷增強(qiáng) 市人大常委會(huì)重視開展法規(guī)條例清理工作，不斷增強(qiáng)法規(guī)的生命力。**年 10月，啟動(dòng)涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)的全面清理工作，制定清理工作方案，按照輕重緩急、分類處理的原則，明確清理范圍、內(nèi)容、責(zé)任分工和步驟，于當(dāng)年11 月完成對(duì)《**市閩江河口濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》的修改工作。**年繼續(xù)開展地方性法規(guī)全面清理工作，再次對(duì)**市涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真研究清理，梳理出 5 部需要修改的生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)，以一攬子打包方式完成了《**市綠化保護(hù)帶若干規(guī)定》《**市園林綠化管理?xiàng)l例》和《**市濕地保護(hù)管理辦法》等 3 部法規(guī)的修訂，其余相關(guān)法規(guī)列入今后立法計(jì)劃統(tǒng)籌安排，使法規(guī)與上位法一致，為**市生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。

　二、地方人大常委會(huì)推動(dòng)法規(guī)實(shí)施存在的主要問題 近年來，許多地方人大及其常委會(huì)雖然采取多種方式，積極推動(dòng)法規(guī)有效實(shí)施，但仍然存在對(duì)法規(guī)實(shí)施重視不夠、舉措不多、實(shí)效不強(qiáng)等問題，主要表現(xiàn)為：

�。ㄒ唬┲亓⒎ㄝp實(shí)施 地方各級(jí)人大及其常委會(huì)經(jīng)過多年的立法探索和實(shí)踐，立法數(shù)量大幅增長。從**省內(nèi)來看，**年立法法修改后，除**和**外的其他地市也擁有了地方立法權(quán)，各地人大及其常委會(huì)積極開展地方立法工作，制定了一批地方性法規(guī)。但從對(duì)法規(guī)檢查監(jiān)督的數(shù)量來看，發(fā)現(xiàn)存在對(duì)法規(guī)實(shí)施情況檢查監(jiān)督的頻次和范圍，與法規(guī)總量增長速度不匹配的問題，重立法輕實(shí)施的問題較為突出，特別是個(gè)別地市人大常委會(huì)在法規(guī)頒布實(shí)施后較少對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)制定的法規(guī)的實(shí)施情況開展檢查監(jiān)督。

�。ǘ�）重程序輕實(shí)體

　經(jīng)過多年探索實(shí)踐，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)已逐步健全完善了立法工作機(jī)制，并形成提出議案-擬定草案-審議草案-討論表決-頒布實(shí)施的立法工作基本流程。但在立法工作中，一些地方人大及其常委會(huì)將主要的工作重心集中于對(duì)立法程序的遵循和執(zhí)行，對(duì)法規(guī)的內(nèi)容質(zhì)量不夠重視，由此導(dǎo)致立的法雖然在程序上符合法治精神，但在結(jié)果上存在可操作性不強(qiáng)等問題，反而影響了法治環(huán)境，主要表現(xiàn)為：（1）有的法規(guī)與上位法重復(fù)的條文過多，對(duì)上位法比較原則或模糊的規(guī)定未能結(jié)合本地實(shí)際予以細(xì)化；（2）有的法規(guī)宣示性、鼓勵(lì)性條文較多，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)；（3）有的法規(guī)盲目追求體系化，搞“大而全”，針對(duì)性地解決本地突出問題的條款少，地方特色不明顯。

�。ㄈ�）重效率輕效益 從近年來地方各級(jí)人大及其常委會(huì)開展立法工作情況來看，多注重于加快立法審議節(jié)奏，對(duì)發(fā)揮代表的主體作用、發(fā)動(dòng)廣大代表參與立法工作重視程度不夠，沒有很好地做到“開門立法”，立出的法規(guī)缺乏廣泛的代表共識(shí)和民意基礎(chǔ)，不利于實(shí)施執(zhí)行。如：（1）絕大多數(shù)法規(guī)均由人大常委會(huì)制定，地方人民代表大會(huì)所制定的法規(guī)寥寥無幾，人民代表大會(huì)立法職能未得到有效發(fā)揮；（2）地方人民代表大會(huì)制定的法規(guī)涉及面較窄，絕大多數(shù)僅限于本級(jí)人民代表大會(huì)制定的程序法，涉及其他實(shí)體性法規(guī)數(shù)量較少；（3）地方人民代表大會(huì)制定法規(guī)的修改任務(wù)主要由人大常委會(huì)承擔(dān)，立法工作凝聚廣大代表、社會(huì)公眾的共識(shí)不夠。

　（四）重形式輕實(shí)效 一些地方人大及其常委會(huì)雖然能按照監(jiān)督法要求，采取執(zhí)法檢查、聽取法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告等方式對(duì)法規(guī)的實(shí)施情況開展檢查監(jiān)督，但在具體實(shí)施過程中仍存在：（1）執(zhí)法檢查重點(diǎn)把握不突出，檢查缺乏針對(duì)性；（2）檢查過程按程序走過場(chǎng)多，明察暗訪、隨機(jī)抽查、突擊檢查較少，檢查實(shí)效不明顯；（3）檢查后結(jié)果落實(shí)不到位，配套跟進(jìn)的監(jiān)督舉措少，審議意見具體落實(shí)情況得不到有效的掌握；（4）聽取法規(guī)實(shí)施情況的力度不夠，僅安排聽取未要求審議，且未對(duì)匯報(bào)內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)范，以致監(jiān)督效果不佳；（5）法規(guī)頒布實(shí)施后，僅安排召開一場(chǎng)法規(guī)新聞發(fā)布會(huì)，后續(xù)配套社會(huì)面宣傳未及時(shí)跟進(jìn)，社會(huì)公眾對(duì)法規(guī)的知曉率偏低。

　三、加強(qiáng)地方性法規(guī)有效實(shí)施的對(duì)策建議 結(jié)合**市人大及其常委會(huì)多年來積累的工作經(jīng)驗(yàn)和各地人大的先進(jìn)做法，如何確保法規(guī)制定后得到有效實(shí)施，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵要從6個(gè)方面構(gòu)建一套全流程、

　全鏈條的系統(tǒng)化法規(guī)實(shí)施工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從源頭提升立法質(zhì)量，把握法規(guī)頒布實(shí)施后的重要階段、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)實(shí)施情況的檢查監(jiān)督和修改完善。

　（一）要構(gòu)建以人大為主導(dǎo)的立法機(jī)制 加強(qiáng)立法工作的組織協(xié)調(diào)，重點(diǎn)從 7 個(gè)方面著手，發(fā)揮好地方人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。1.要積極推動(dòng)地方人民代表大會(huì)與常務(wù)委員會(huì)共同行使立法權(quán)。加強(qiáng)人大代表和人大機(jī)關(guān)干部對(duì)代表大會(huì)立法理論和實(shí)務(wù)的學(xué)習(xí)，合理確定大會(huì)立法項(xiàng)目，進(jìn)一步細(xì)化完善代表大會(huì)立法程序，擴(kuò)大代表參與立法的途徑，推動(dòng)大會(huì)立法更好地服務(wù)地方法治建設(shè)。2.要對(duì)市委有要求、群眾有期盼、實(shí)踐有需要的立法項(xiàng)目，及時(shí)調(diào)整充實(shí)到立法項(xiàng)目庫，促進(jìn)立法決策與市委決策、立法進(jìn)程與改革發(fā)展進(jìn)程相統(tǒng)一相銜接。3.要提前介入法規(guī)起草環(huán)節(jié)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決立法過程中的重大問題，提高法規(guī)草案的起草質(zhì)量，使法規(guī)逐步向“小而特”“小而精”立法轉(zhuǎn)變。4.要堅(jiān)持立法進(jìn)度、數(shù)量服從立法質(zhì)量，遵循規(guī)律、把握節(jié)奏，合理安排法規(guī)審議輪次，提升法規(guī)草案審議質(zhì)量。5.要積極探索推行法規(guī)草案第三次審議前向社會(huì)公布征求意見的做法，實(shí)現(xiàn)一部法規(guī)草案兩次向社會(huì)公開征求意見，最大限度凝聚立法共識(shí)。6.要建立健全立法前調(diào)研、立法中論證、立法后評(píng)估機(jī)制和立法專家顧問制度，使立法工作更加科學(xué)縝密。7.對(duì)地方人大及其常委會(huì)制定法規(guī)中要求政府及相關(guān)部門配套制定實(shí)施細(xì)則的，人大常委會(huì)應(yīng)密切與政府及相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，及時(shí)跟蹤了解配套實(shí)施細(xì)則起草進(jìn)度。政府及相關(guān)部門在制定出臺(tái)相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則后，應(yīng)將相關(guān)實(shí)施細(xì)則報(bào)送至人大常委會(huì)對(duì)口聯(lián)系工作機(jī)構(gòu)，共同推動(dòng)法規(guī)及配套實(shí)施細(xì)則落到實(shí)處。

�。ǘ�）要構(gòu)建以引導(dǎo)為抓手的法規(guī)宣傳機(jī)制 要結(jié)合每部法規(guī)的具體內(nèi)容，把握好宣傳的重點(diǎn)對(duì)象、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵內(nèi)容，采取通俗易懂、喜聞樂見的方式，提升宣傳的針對(duì)性，確保取得良好的引導(dǎo)效果。

　1.精心做好法規(guī)頒布實(shí)施前的組織策劃：（1）要制定“一法一方案”（即每一部法規(guī)都配套制定一個(gè)宣傳工作方案）。地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在法規(guī)頒布實(shí)施前 2-3 個(gè)月，與法規(guī)實(shí)施主要部門共同研究制定法規(guī)宣傳工作方案，對(duì)法規(guī)宣傳時(shí)間安排、主要內(nèi)容和方式、法規(guī)組織實(shí)施部門的職責(zé)分工及具體工作要求等作出明確規(guī)定，確保法規(guī)宣傳工作科學(xué)有序?qū)嵤��?/p>

�。�2）執(zhí)法單位利用本單位的網(wǎng)站、自媒體以及社會(huì)宣傳欄等媒體平臺(tái)開展法規(guī)實(shí)施的預(yù)熱宣傳，制作宣傳產(chǎn)品并于法規(guī)頒布實(shí)施一個(gè)月前投放到位。

　2.推行法規(guī)頒布實(shí)施后開展多樣宣傳：（1）人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)在相關(guān)媒體平臺(tái)刊登法規(guī)全文和解讀；（2）按照誰執(zhí)法誰普法的要求，執(zhí)法單位運(yùn)用前期制作的宣傳產(chǎn)品有針對(duì)性地開展普法活動(dòng)，并結(jié)合以案釋法，典型案例等開展重點(diǎn)宣傳，全面提升宣傳的影響力；（3）積極運(yùn)用地方人大自有的網(wǎng)站、微信等宣傳平臺(tái)以及屬地的報(bào)刊、電視臺(tái)、廣播電臺(tái)、主流門戶網(wǎng)站、移動(dòng)媒體、戶外宣傳欄等平臺(tái)，全方位開展法規(guī)的宣傳；（4）加大地方性法規(guī)進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)單位的“六進(jìn)”工作力度，充分利用國家憲法日以及各種紀(jì)念活動(dòng)宣傳地方性法規(guī)；（5）強(qiáng)化人大代表在法治宣傳中的橋梁紐帶作用，及時(shí)將制定、修改的地方性法規(guī)向人民群眾宣傳，增強(qiáng)群眾的法治觀念；（6）地方人大常委會(huì)要推動(dòng)同級(jí)人民政府和司法行政部門，將法規(guī)納入普法規(guī)劃和年度普法計(jì)劃，推動(dòng)全面落實(shí)普法責(zé)任制。

�。ㄈ�）要構(gòu)建以實(shí)施為目標(biāo)的監(jiān)督檢查機(jī)制 通過構(gòu)建執(zhí)法檢查+聽取審議法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告的監(jiān)督檢查機(jī)制，完善法規(guī)頒布實(shí)施后的監(jiān)督鏈條，推動(dòng)法規(guī)正確有效實(shí)施。

　 1.全面提升人大執(zhí)法檢查的精細(xì)化水平。（1）要科學(xué)設(shè)定檢查周期。應(yīng)對(duì)執(zhí)法檢查的周期作出制度性安排，原則上應(yīng)在法規(guī)實(shí)施滿兩年時(shí)安排開展一次執(zhí)法檢查，全面檢查法規(guī)實(shí)施情況。在法規(guī)實(shí)施滿 5-7 年時(shí)，重點(diǎn)對(duì)法規(guī)的關(guān)鍵性條款的落實(shí)情況，以及法規(guī)實(shí)施中存在的問題和難點(diǎn)進(jìn)行檢查。（2）增強(qiáng)執(zhí)法檢查的針對(duì)性和時(shí)效性。①要推行重要法規(guī)由人大常委會(huì)主任擔(dān)任檢查組組長，強(qiáng)化檢查的組織保障；②要大力推行明察暗訪、隨機(jī)抽查、突擊檢查等監(jiān)督方式，并引入媒體監(jiān)督，并對(duì)發(fā)現(xiàn)典型問題在媒體進(jìn)行點(diǎn)名曝光，豐富人大監(jiān)督的方式；③要推行召開委托自查市、縣（市）區(qū)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)，聽取法規(guī)自查情況的報(bào)告，改變以往僅提交一份執(zhí)法檢查報(bào)告的簡單做法；④要對(duì)檢查組所到地方的政府部門負(fù)責(zé)人和企業(yè)負(fù)責(zé)人開展法規(guī)基本知識(shí)問卷調(diào)查，強(qiáng)化法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳； ⑤積極探索試行第三方評(píng)估，在執(zhí)法檢查前委托第三方對(duì)法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，增強(qiáng)執(zhí)法檢查的科學(xué)性、專業(yè)性。

　2.全面提升法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告監(jiān)督力度。（1）要規(guī)范工作程序。各地人大常委會(huì)要制定完善符合地方工作實(shí)際的有關(guān)地方性法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告工作的規(guī)范性文件，對(duì)報(bào)告的時(shí)間安排、內(nèi)容要求等作出統(tǒng)一安排。①在時(shí)間安排上，結(jié)合各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議在法規(guī)頒布實(shí)施滿一年以上未滿兩年時(shí)，安排聽取法規(guī)實(shí)施

　情況報(bào)告，全面了解法規(guī)實(shí)施情況，同時(shí)還要與執(zhí)法檢查、立法后評(píng)估工作時(shí)間作統(tǒng)籌考慮，如一年內(nèi)已開展過相關(guān)工作的，可不安排聽取法規(guī)實(shí)施情況的報(bào)告。②在報(bào)告內(nèi)容上，應(yīng)重點(diǎn)包括 6 個(gè)方面內(nèi)容（詳見表 4）；（2）要提升監(jiān)督力度�？山梃b深圳市人大常委會(huì)的做法，探索在網(wǎng)上晾曬執(zhí)法部門提交法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告，公開征求社會(huì)公眾對(duì)法規(guī)實(shí)施的意見建議，使法規(guī)的“體檢”更加全面、準(zhǔn)確。

�。ㄋ模┮獦�(gòu)建以專業(yè)化為特征的評(píng)價(jià)機(jī)制 積極發(fā)揮立法評(píng)估檢驗(yàn)立法質(zhì)量和法規(guī)執(zhí)行效果的效用，探索構(gòu)建立法前評(píng)估+立法中評(píng)估+立法后評(píng)估的全過程評(píng)估工作模式，主動(dòng)邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)提供智力支持，提高評(píng)估程序、評(píng)估主體的專業(yè)性，不斷提高評(píng)估結(jié)果質(zhì)量。

　1.規(guī)范工作流程促評(píng)估質(zhì)量提升。

�。�1）建立完善法規(guī)評(píng)估規(guī)范。完善立法前、中、后評(píng)估工作的制度建設(shè)，形成具備可操作性強(qiáng)的立法評(píng)估技術(shù)規(guī)范，對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估結(jié)果等作明確要求，以解決“誰來做”“做什么”“結(jié)果如何”的問題。（2）構(gòu)建針對(duì)性強(qiáng)的立法評(píng)估指標(biāo)體系。應(yīng)把握立法前、中、后評(píng)估工作的階段性特點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)立法評(píng)估指標(biāo)。①立法前、中評(píng)價(jià)應(yīng)重點(diǎn)包括：立法條件、立法成本、執(zhí)法成本、守法成本、立法效益、法規(guī)實(shí)施情況預(yù)測(cè)等；②立法后評(píng)價(jià)應(yīng)重點(diǎn)包括：對(duì)法規(guī)的立法質(zhì)量、實(shí)施效果等情況的分析和評(píng)價(jià)、立法和執(zhí)法建議等。

　2.專業(yè)智庫協(xié)助舉措促評(píng)估實(shí)效增強(qiáng)。引入具備專業(yè)素養(yǎng)的第三方機(jī)構(gòu)，實(shí)施部門自評(píng)與開門評(píng)價(jià)相結(jié)合、座談?wù)撟C與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合等多種方式，提升法規(guī)評(píng)估質(zhì)量的全面性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性，以更好地服務(wù)立法工作。

　（五）要構(gòu)建以適用為根本的法規(guī)定期清理機(jī)制 堅(jiān)持立改廢釋并舉，可采取自行組織開展或委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)地方人大及其常委會(huì)制定的現(xiàn)行地方性法規(guī)進(jìn)行全面評(píng)估，并結(jié)合實(shí)際分步實(shí)施清理工作，進(jìn)一步增強(qiáng)法規(guī)的合法性、適用性、實(shí)效性。

　1.要合理確定清理周期。應(yīng)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，建立法規(guī)定期專項(xiàng)清理制度，及時(shí)消除經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的制度性障礙�？山Y(jié)合執(zhí)法檢查或立法后評(píng)估工作，原則上一般５至１０年對(duì)已制定法規(guī)作一次全面清理。

　2.要科學(xué)設(shè)定清理標(biāo)準(zhǔn)。（1）是否與上位法抵觸，特別是行政許可、行政處罰的設(shè)定是否合法、適當(dāng)；（2）不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，需要修改或廢止的；

�。�3）調(diào)整對(duì)象或者主要規(guī)范事項(xiàng)已經(jīng)發(fā)生重大變化或者已經(jīng)消失的；（4）法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致或者不銜接造成執(zhí)行困難的。

　3.要嚴(yán)把清理驗(yàn)收關(guān)口。

�。�1）要注重人大與執(zhí)法部門、評(píng)估單位的溝通交流，對(duì)疑難問題共同把脈會(huì)診。做到既充分尊重專家意見,又獨(dú)立進(jìn)行判斷評(píng)析，爭取最大限度凝聚共識(shí)。（2）清理工作結(jié)束后，地方人大常委會(huì)法工委要會(huì)同常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)、司法部門、執(zhí)法部門分類研究，按照輕重緩急提出處理意見。對(duì)擬廢止、擬修改的法規(guī)，分期分批列入以后的年度立法計(jì)劃。

　法治建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，加強(qiáng)地方性法規(guī)的有效實(shí)施任重道遠(yuǎn)。只有把法規(guī)實(shí)施工作和立法放在同等重要的位置來謀劃和推進(jìn)，以高質(zhì)量的立法保障和促進(jìn)法規(guī)的有效實(shí)施，才能充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，推動(dòng)地方法治建設(shè)邁上新臺(tái)階。

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