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地方政府債務(wù)管理研究

發(fā)布時間:2020-07-12 來源: 調(diào)研報告 點(diǎn)擊:

 地方政府債務(wù)管理研究

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  【摘要】近年來,地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹,債務(wù)風(fēng)險問題逐漸引起中央政府的關(guān)注。本文從研究地方政府債務(wù)形成的原因入手,借鑒國內(nèi)研究經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國目前城鎮(zhèn)化發(fā)展,分析財(cái)政分權(quán)體制下地方政府的財(cái)政困境,為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險,進(jìn)一步科學(xué)管理地方政府債務(wù)規(guī)模提出政策建議。

 【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù)

 債務(wù)管理

 一、引言

 地方政府債務(wù)是以地方政府或公共機(jī)構(gòu)為主體,為籌措財(cái)政資金、彌補(bǔ)財(cái)政赤字缺口而面向社會發(fā)行的借款或者債券。按照 2013 年審計(jì)署的審計(jì)報告,地方政府債務(wù)涵蓋地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)。按照這一定義,地方政府的債務(wù)規(guī)模中包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。在舊《預(yù)算法》下地方政府沒有自主發(fā)債權(quán),通過地方政府融資平臺催生了大量的隱性債務(wù)。近年來,隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,對政府資金的需求急

 劇升高,地方政府債務(wù)規(guī)模總量不斷膨脹。截止到 2018 年年末,全國地方政府債務(wù)余額已經(jīng)高達(dá) 183862 億元。地方政府債務(wù)逐漸演變成了地方政府財(cái)政健康運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長中關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

 對于處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國而言,地方債務(wù)風(fēng)險對實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長產(chǎn)生了極大的阻礙。本文主要通過梳理地方政府債務(wù)現(xiàn)狀以及管理等方面的文獻(xiàn),選擇具有代表性的觀點(diǎn),提出一些有意義的想法和建議。

 二、地方政府債務(wù)的形成

 近年來,地方政府債務(wù)規(guī)模的快速膨脹已經(jīng)引起了中央政府的關(guān)注。2017 年,中央政治局通過了防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見,標(biāo)志著防范政府債務(wù)風(fēng)險的形勢已經(jīng)十分嚴(yán)峻。從地方政府債務(wù)的形成來看,其與我國的財(cái)政分權(quán)制度密切相關(guān)。從 1994 年的分稅制改革開始,我國中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分一直在調(diào)整,在改革方向上財(cái)權(quán)一直在層層上移,事權(quán)層層下放。尤其對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),財(cái)政自有資源匱乏,依賴于中央轉(zhuǎn)移支付,而扶貧攻堅(jiān)、基礎(chǔ)設(shè)施投資、環(huán)境保護(hù)等方面的公共產(chǎn)品主要由地方來承擔(dān)。面對巨大的財(cái)政收支壓力,需要尋求額外的財(cái)源從而催生了地方政府債務(wù)。劉尚希(2004)認(rèn)為,由于中央和地方政府的財(cái)政關(guān)系模糊且中央政府缺乏對地方政府的有效監(jiān)督。地方政府實(shí)際具有很大的財(cái)政自主權(quán),雖然沒有發(fā)債權(quán),但是可以通過政府信用背書的其他方式進(jìn)行舉債。下級政府總是能很巧妙地把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給上級政府,風(fēng)險責(zé)任不明確,上級政府往往承擔(dān)了全部的風(fēng)險。循環(huán)往復(fù),下級政府就可以無視風(fēng)險

 的存在,謀求自己的利益。導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大。

 從國家發(fā)展階段來看,我國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期,新舊動能轉(zhuǎn)化加快,城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)向前,城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間廣闊,同時建設(shè)任務(wù)巨大繁重。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的加快,政府部門投資規(guī)模不斷擴(kuò)張,傳統(tǒng)融資方式存在弊端,財(cái)政資金缺口規(guī)模顯著增加,倒逼政府尋求新的融資方式,促進(jìn)了地方政府債券發(fā)行的規(guī)模,基于此,發(fā)行地方政府債券可以作為解決城鎮(zhèn)化融資缺口的重要方式。

 但是對于通過發(fā)債的途徑來解決財(cái)政收支缺口的方式,其他學(xué)者有不同的認(rèn)識。黃春元,毛捷(2015)的研究從轉(zhuǎn)移支付的視角,發(fā)現(xiàn)財(cái)政缺口并不一定導(dǎo)致地方政府債務(wù)的膨脹。這可能的原因是財(cái)政狀況惡化的地方政府,其舉債行為會更加謹(jǐn)慎。同時,對于市級政府和省級政府的影響有差異,省級政府的財(cái)政缺口抑制地方債務(wù)規(guī)模的作用更加不顯著。

 地方政府債務(wù)的形成歸根結(jié)底是一種政府自發(fā)的行為,其產(chǎn)生與財(cái)政分權(quán)體制、當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異等因素息息相關(guān),研究地方政府債務(wù)的產(chǎn)生根源有利于因地制宜的管控地方債務(wù)風(fēng)險。

 三、地方政府債務(wù)管理研究

 為了加強(qiáng)地方政府債務(wù)的有效管理,更好地發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。首先應(yīng)當(dāng)明確財(cái)政在地方政府債務(wù)管理的主體地位,完善體制機(jī)制。以財(cái)政體制改革為抓手,推行地方政府公共機(jī)構(gòu)的權(quán)利清單,形成財(cái)力和事權(quán)相匹配的財(cái)政管理制度。對全國各省市的債務(wù)規(guī)模進(jìn)

 行摸底排查,清查地方政府債務(wù)的規(guī)模,全面了解地方政府債務(wù)的情況。根據(jù)債務(wù)償還期限做好債務(wù)償還的計(jì)劃,同時建立起具有嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策機(jī)制、健全的擔(dān)保機(jī)制、完善的地方政府融資管理法律法規(guī)的地方政府債務(wù)管理與風(fēng)險防范機(jī)制。同時針對目前地方政府債務(wù)透明度低的問題,施行地方政府債務(wù)披露制度。并通過建立債務(wù)投資決策責(zé)任制制度,嚴(yán)格貫徹執(zhí)行“誰舉債,誰負(fù)責(zé)”,根據(jù)不同債務(wù)類型采取不同處理方式。

 其次,應(yīng)該加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)督,郭琳,樊麗明(2001)在研究中發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)存在的問題主要有缺乏正規(guī)的舉債渠道導(dǎo)致地方政府債務(wù)具有隱蔽性,從而不利于對債務(wù)進(jìn)行管理和控制。地方政府債務(wù)管理分散,不僅使資金使用效率降低,同時使得融資總額很難確定,導(dǎo)致財(cái)政部門不能對其納入預(yù)算管理。因此為了加強(qiáng)債務(wù)資金的監(jiān)管,可以考慮在地方政府提交本級人民代表大會審批的復(fù)式預(yù)算中,明確列明資金的投向以及數(shù)量,并建立地方債項(xiàng)目資金預(yù)算決算制度。將審計(jì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督有機(jī)結(jié)合運(yùn)用到地方債務(wù)監(jiān)督體系當(dāng)中。

 此外,可以考慮構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警機(jī)制,對財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行追蹤、監(jiān)測及早發(fā)現(xiàn)危機(jī)信號,從而對地方債務(wù)產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防,避免危機(jī)的發(fā)生。賈康,劉薇(2010)提出首先應(yīng)建立由省級逐步覆蓋到市級的財(cái)政風(fēng)險監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。實(shí)現(xiàn)對財(cái)政風(fēng)險的規(guī)范化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的監(jiān)督管理。從而實(shí)現(xiàn)對債務(wù)規(guī)模變化及時了解和掌握。在此基礎(chǔ)上建立從中央到地方的包含財(cái)政赤字、債務(wù)水平、預(yù)期借債需求

 占政府收入比例的指標(biāo)在內(nèi)的風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。從而逐步形成對財(cái)政風(fēng)險的預(yù)期,以盡早采取防范措施。

 參考文獻(xiàn):

 [1]劉尚希.中國財(cái)政風(fēng)險的制度特征:風(fēng)險大鍋飯[J].管理世界,2004,(05).

 [2]黃春元.財(cái)政狀況與地方債務(wù)規(guī)模——基于轉(zhuǎn)移支付視角的新發(fā)現(xiàn)[J]. 財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2015,(06).

 [3]郭琳,樊麗明.明地方政府債務(wù)風(fēng)險分析[J].財(cái)政研究,2001,(05).

 [4]賈康,劉薇,張立承,石英華,孫杰.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險和對策.[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2010,(04).

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