財政支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對策研究

　一、財政支持遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的主要成效

�。ㄒ唬┛h域經(jīng)濟(jì)綜合實力顯著增強(qiáng)

　在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“積極”政策措施長期綜合作用下，遼寧縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了快車道。“十一五”期間，特別是 2008 年以來，全省縣域經(jīng)濟(jì)綜合實力不斷增強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)總量得到了大幅增加，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度得到了快速提升。一方面，全省縣域經(jīng)濟(jì)總量實現(xiàn)了快速發(fā)展。2006 年，全省縣域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值僅為 3300 億元，人均縣域生產(chǎn)總值僅為 13874 元/人，到 2010 年全省縣域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值達(dá)到了8468 億元，縣域人均生產(chǎn)總值達(dá)到 35720 元/人，比 2006 年分別增長了 156.61%和 157.46%，在全省生產(chǎn)總值中所占的比重也由 2006 年的 35.5%增加到 2010 年的 45.9%；另一方面，全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度實現(xiàn)了快速提升。2006 年遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值增長率僅為 11.4%，而到了 2010 年則達(dá)到了 31.1%的較高發(fā)展水平，遼寧縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對全省經(jīng)濟(jì)的提升發(fā)揮了十分重要的促進(jìn)推動作用。

�。ǘ�）產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化

　“十一五”以來，遼寧省委、省政府一直把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的工作重點，大力發(fā)展縣域工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)和縣域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，實現(xiàn)了由過去的以農(nóng)為主到現(xiàn)在的三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大轉(zhuǎn)變。從縣域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看:2010 年，遼寧省的縣域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值為 8468 億元，三次產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值分別為1384 億元、4574 億元和 2510 億元，在縣域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率分

　別達(dá)到 16.3%、54.1%和 29.6%。三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成比重日趨優(yōu)化，由 2006年的 23.2：44.9：31.9 逐步優(yōu)化調(diào)整為 2010 年的 16.3：54.1：29.6，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸趨向合理；從縣域三次產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值增長率情況來看，“十一五”期間縣域三次產(chǎn)業(yè)基本都實現(xiàn)了 10%以上的較快增長速度，2010 年全省縣域三次產(chǎn)業(yè)的增長率分別達(dá)到了 18.2%、37.3%和 28.2%。而且，省委、省政府一直把工業(yè)強(qiáng)縣作為推動遼寧縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心戰(zhàn)略，堅持走新型工業(yè)化道路，因而縣域第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值的增長率均要高于第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)。

�。ㄈ�）農(nóng)民收入水平實現(xiàn)了大幅提升

　2006-2010 年期間，遼寧省 44 個縣（市）的農(nóng)民收入水平連續(xù) 5年保持穩(wěn)步增長的發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)村居民人均純收入年均增長率達(dá)到了15.5%。特別是 2010 年，雖然受到后金融危機(jī)的影響，但收入水平增加依然非常明顯，農(nóng)村居民人均純收入（平均值）達(dá)到了 8176.2 元，同比增加 1147.7 元，增幅達(dá)到 16.3%。其中，長�？h是名列全省之首，已經(jīng)成功突破了 20000 元大關(guān)，達(dá)到 20093 元。農(nóng)村居民人均純收入超過 10000 元的縣（市）有 5 個，占 11.4%；9000-10000 元的縣（市）有 6 個，占 13.6%；8000-9000 元的縣（市）有 9 個，占 20.5%；7000-8000元的縣（市）有 9 個，占 20.5%；6000-7000 元的縣（市）有 14 個，占 31.8%；6000 元以下的縣（市）僅有 1 個。通過縣域與全省之間的橫向比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，“十一五”期間縣域農(nóng)村居民人均純收入收入及其增長率均明顯高于全省水平，這充分說明通過積極發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余

　勞動力，實現(xiàn)勞動力的充分就業(yè)，已經(jīng)成為增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的重要來源。

　二、遼寧省財政支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的主要問題

�。ㄒ唬┛h鄉(xiāng)地方財政運行困難問題并未得到根本扭轉(zhuǎn)

　近年來省本級財政收入占地方財政一般預(yù)算總收入的比重始終在20%左右，而縣鄉(xiāng)在承擔(dān)大量的支出責(zé)任同時，由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，缺乏能成為地方穩(wěn)定收入來源的主體稅源，導(dǎo)致了嚴(yán)重的財政困難，保運轉(zhuǎn)尚舉步維艱，更談不上研究發(fā)展。一是財政收入水平低。2010年，遼寧省44個縣（市）財政一般預(yù)算收入僅占縣域GDP比重的5.8%，明顯低于全國平均水平。特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)的稅收收入越來越少，加之財政收支矛盾較大，可支配財力有限，財政保障水平低，部分地區(qū)形成了“吃飯財政”、“要飯財政”；二是部分地區(qū)難以維持行政的正常運作。有些區(qū)縣財政收支矛盾突出，無奈只能“拆東墻補(bǔ)西墻”，長此以往惡性循環(huán)下去，以至于甚至難以維持正常的政府職能運作；三是縣域財政發(fā)展不平衡、區(qū)域差距明顯。財政收入相對較高的地區(qū)主要集中在沈陽市、大連市、丹東市，從區(qū)域分布來看，主要集中在中部城市群和沿海經(jīng)濟(jì)帶，而西部及北部地區(qū)收入則較低，凸顯了區(qū)域的明顯差距。

�。ǘ�）財政支農(nóng)資金運行模式粗放

　一是財政支農(nóng)資金投入總量明顯不足。從國內(nèi)來講，雖然近年來遼寧省的財政支農(nóng)投入比重得到了大幅提高，基本可以占到全省財政總投入的 80%左右，然而相對于當(dāng)前快速發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的資金

　需求量而言，二者之間仍然存在著巨大的資金缺口，相比之下，目前的政府財政支農(nóng)資金投入力度明顯偏弱；二是財政支農(nóng)資金的合力效應(yīng)難以充分發(fā)揮。目前政府相關(guān)職能部門之間各自為政的問題依然還很突出，部門之間對于財政支農(nóng)資金的分配、管理與使用上尚沒形成一套行之有效的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致支農(nóng)資金分散使用、交叉投入、重復(fù)建設(shè)等問題依然還很嚴(yán)重，無法充分有效發(fā)揮財政支農(nóng)資金的合力效應(yīng)；三是支農(nóng)資金使用效率偏低。由于現(xiàn)有的管理體制不完善，往往政出多門、缺乏統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃、低水平重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象頻出，無法充分發(fā)揮支農(nóng)資金的合力效應(yīng)，加之基層部門的事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致財政支農(nóng)資金的使用效率明顯偏低。

　三、政策與建議

�。ㄒ唬┩七M(jìn)“省管縣”的財政體制改革

　目前我國共有 22 個地區(qū)實行了財政體制上的省管縣,從已經(jīng)實行和正在運行的省管縣情況看,大體有行政管理型、全面管理型、補(bǔ)助管理型、省市共管型四種類型。根據(jù)國家總體發(fā)展戰(zhàn)略部署和本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際情況，遼寧省應(yīng)選擇全面管理型財政體制模式，即由現(xiàn)在的補(bǔ)助型向全面管理型過渡，財政管理的各個環(huán)節(jié)和方面均實行省對縣直接管理。通過重新設(shè)定政府自身職能，緊緊圍繞“體制到縣、轉(zhuǎn)移支付到縣”的財政體制改革核心，積極推進(jìn)“省管縣”財政管理體制改革，按照“有階段、有步驟、有選擇”的原則，在條件符合的地區(qū)推進(jìn)全面型的財政“省管縣”體制,從而進(jìn)一步增強(qiáng)政府部門的自我發(fā)展和區(qū)域服務(wù)能力。

　 （二）完善縣域財政監(jiān)督管理機(jī)制

　第一，要進(jìn)一步理順省、市、縣三者之間的相互關(guān)系，切實落實好上級部門對于縣級財政的監(jiān)督與管理職責(zé)。省級財政部門要根據(jù)地方財政的實際情況做好服務(wù)指導(dǎo)工作，加大對縣級財政職能部門相關(guān)人員的技術(shù)指導(dǎo)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，有效提升地方縣級財政職能部門相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)水平，從而為“省管縣”財政管理體制改革提供有力的人才保障和技術(shù)支撐。第二，要加快建立和完善財政監(jiān)督管理機(jī)制。要按照“防患于未然”的原則，加快建立起包括“事前控制、事中監(jiān)督、事后核實”在內(nèi)的覆蓋財政資金運行全過程的監(jiān)督管理機(jī)制�？傊�,要通過建立科學(xué)、規(guī)范、高效的財政監(jiān)督管理機(jī)制,促進(jìn)整個政府監(jiān)督管理體系的健全與完善，進(jìn)而充分發(fā)揮財政政策在推動遼寧縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所應(yīng)有的促進(jìn)作用。

　作者：李開宇 趙丹 王志丹 王麗雙 單位：遼寧省農(nóng)業(yè)科學(xué)院耕作栽培研究所 遼寧省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所 沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

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