縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新研究

　一、制約遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要體制機(jī)制問題

　（一）縣域經(jīng)濟(jì)管理體制不順

　1.縣域經(jīng)濟(jì)主管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置與繁重、專業(yè)的縣域經(jīng)濟(jì)管理職能不相適應(yīng)。

　各級農(nóng)辦作為縣域經(jīng)濟(jì)主管部門，一般與農(nóng)委合署辦公，存在缺乏經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)和人才、缺少經(jīng)濟(jì)管理手段和權(quán)威等問題，不利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作，并且越到基層問題越突出。

　2.縣域經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)不盡合理。

　一是對 GDP、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資等總量指標(biāo)賦予權(quán)重過高，導(dǎo)致部分縣（市）為追求排名人為調(diào)整或虛增數(shù)字。二是考核指標(biāo)“一刀切”問題比較嚴(yán)重，對農(nóng)業(yè)和生態(tài)為主的縣（市）有失公平，也不利于樹立科學(xué)發(fā)展的考核導(dǎo)向。

�。ǘ�）縣域行政體制改革相對滯后

　1.現(xiàn)行的市管縣體制制約改革發(fā)展。

　一是現(xiàn)行的省市縣行政層級設(shè)置，增加了縣級爭取發(fā)展空間的行政成本，行政效率低下，影響發(fā)展速度。二是市對縣的支持動力不足、能力不夠。大部分市級財(cái)政困難，市級政府傾向于財(cái)權(quán)上移而事權(quán)下移、責(zé)任下移，缺乏發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的動力。

　2.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和省直管縣試點(diǎn)工作趨于停滯。

　一是 15 個擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)后續(xù)政策斷檔。遼寧省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策均出臺于 2006 年，隨著政策調(diào)整和普及，試點(diǎn)縣的政策優(yōu)勢基本喪失。

　二是 2 個省直管縣改革試點(diǎn)原地踏步。省直管縣試點(diǎn)開展 5 年來，綏中縣、昌圖縣試點(diǎn)內(nèi)容仍局限于財(cái)政直管體制為主的經(jīng)濟(jì)社會管理職能的改革，沒有向行政省直管縣方向進(jìn)行探索和突破，積累了一系列深層次的矛盾和問題：第一，“市管縣”的干部管理體制制約省直管縣改革效果；第二，垂直管理部門實(shí)行省市縣 3 級管理體制，限制了直管縣自主發(fā)展的空間；第三，在專項(xiàng)資金配套上，由原來的省、市、縣三級財(cái)政配套變?yōu)槭　⒖h兩級配套，給兩縣財(cái)政增加了較大負(fù)擔(dān)；第四，國有稅源企業(yè)獨(dú)立核算、屬地納稅問題沒有解決，煙草、電信、電力、金融、保險(xiǎn)等稅源企業(yè)稅收征管仍按照擴(kuò)權(quán)改革前的規(guī)定執(zhí)行；第五，省直管縣試點(diǎn)省級協(xié)調(diào)和主管機(jī)構(gòu)不明確，爭取政策、推進(jìn)改革難度大。

　（三）縣域財(cái)稅體制尚不完善

　1.省分縣、市分縣財(cái)政體制問題嚴(yán)重，縣級財(cái)政困難問題突出。

　省、市政府是財(cái)政體制的制定者，不可避免的采取稅收分成、財(cái)力上解和要求配套下移支出責(zé)任等方式，集中下級財(cái)力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣（市），隨著縣財(cái)政收入總量的增長和主體稅收總量的增長，出現(xiàn)了縣上解財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于省對縣返還的現(xiàn)象。在中央和省政府安排的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)、民生社保等農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)任務(wù)中，比較普遍的采取了省市縣分層配套的方式，并且逐年增項(xiàng)加碼，加重了縣級財(cái)政困難。

　2.縣級財(cái)政收入虛高問題客觀存在。

　一是省市下劃收入造成縣級財(cái)政收入“虛胖”。由于省市下劃收入執(zhí)行上解政策，所以收入下劃政策僅僅從數(shù)字上壯大了縣域經(jīng)濟(jì)總量，

　不形成縣級可用財(cái)力。這種“虛胖”極易造成公眾誤解，誤認(rèn)為縣財(cái)政“錢袋子”很鼓，應(yīng)該承擔(dān)更多的公共事務(wù)支出責(zé)任。二是個別縣為追求“政績”而虛增收入�？h域經(jīng)濟(jì)考核評價(jià)指標(biāo)公共財(cái)政預(yù)算收入的考核權(quán)重過大，容易導(dǎo)致縣政府為追求排名而虛增收入。

　3.縣財(cái)政支出管理機(jī)制有待于進(jìn)一步創(chuàng)新。

　主要表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付制度不盡合理。一是結(jié)構(gòu)不合理。近 10 年來省財(cái)政不斷加大對縣轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，但存在一般性補(bǔ)助比重小、增幅慢，專項(xiàng)性補(bǔ)助比重大、增幅快的問題。二是虛增財(cái)力。省將部分專項(xiàng)補(bǔ)助調(diào)整成一般性轉(zhuǎn)移支付下達(dá)，但其實(shí)質(zhì)仍限定用途和使用單位，對于縣級統(tǒng)籌財(cái)力資金沒有實(shí)際意義，真正的均衡性轉(zhuǎn)移支付并沒有增加。三是橫向轉(zhuǎn)移支付制度作用有待發(fā)揮。生態(tài)保護(hù)縣，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境限制了發(fā)展，由于缺乏合理、明確、穩(wěn)定的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度，經(jīng)濟(jì)損失和社會發(fā)展得不到合理補(bǔ)償。

　二、深化遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的對策建議

　筆者研究認(rèn)為：第一，縣域經(jīng)濟(jì)在遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位、發(fā)揮了重要作用，必須堅(jiān)定信心，繼續(xù)加大發(fā)展力度。第二，發(fā)展好縣域經(jīng)濟(jì)，省級要承擔(dān)更多責(zé)任，縣級要賦予更大自主權(quán)，做好全省的頂層設(shè)計(jì)對創(chuàng)新縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制至關(guān)重要。第三，縣域資源稟賦各異、發(fā)展階段不同、發(fā)展任務(wù)多元，急需提高縣域經(jīng)濟(jì)管理水平，實(shí)施分類指導(dǎo)、精細(xì)化管理。第四，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制問題核心是行政體制不順，關(guān)鍵是財(cái)稅體制不完善，協(xié)調(diào)推進(jìn)行政和財(cái)稅體制改革是深化體制機(jī)制創(chuàng)新的方向�；�于以上認(rèn)識，結(jié)合遼寧

　省實(shí)際和國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為深化遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的思路是：充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、集團(tuán)優(yōu)勢、體制優(yōu)勢，全面推進(jìn)行政省直管縣改革，深化財(cái)稅、金融、管理體制等配套改革，構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“2 極 3 群”新格局，促進(jìn)遼寧省縣域?qū)崿F(xiàn)有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、生態(tài)文明、社會和諧進(jìn)步。具體對策有 4 點(diǎn)：

�。ㄒ唬�構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“2 極 3 群”新格局

　根據(jù)遼寧省三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和《遼寧省主體功能區(qū)規(guī)劃》總體布局，將遼寧省縣域劃分為“2 極 3 群”。2 極，即沈陽市及所屬遼中縣、新民縣；大連市及所屬瓦房店市、普蘭店市、莊河市。3 群，即縣域工業(yè)集群，包括海城市、東港市、凌海市、蓋州市、大石橋市、遼陽市、燈塔市、大洼縣、盤山縣、調(diào)兵山市、鐵嶺縣、興城市、綏中縣等 13 個縣（市）；縣域農(nóng)業(yè)集群，包括法庫縣、康平縣、臺安縣、北鎮(zhèn)市、黑山縣、義縣、阜蒙縣、彰武縣、開原市、西豐縣、昌圖縣、建平縣、北票市等 13 個縣（市）；縣域生態(tài)集群，包括長�？h、岫巖縣、撫順縣、新賓縣、清原縣、本溪縣、桓仁縣、鳳城市、寬甸縣、凌源市、朝陽縣、喀左縣、建昌縣等 13 個縣（市）。針對“2 極 3 群”特點(diǎn)，實(shí)行差異化的行政、財(cái)稅、金融、土地、管理等體制設(shè)計(jì)。

�。ǘ�）改革縣域行政體制

　1.堅(jiān)持“2 極”市管縣體制，走全域城市化道路。

　一是“2 極”所屬 5 個縣（市）堅(jiān)持行政市管縣體制，實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革，充分利用 2 個特大城市的輻射帶動作用，大力開

　展強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)工作。二是借鑒大連市全域城市化建設(shè)思路，開展沈陽市全域城市化建設(shè)。在全域城市化背景下，實(shí)現(xiàn)分工協(xié)作和功能互補(bǔ)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升產(chǎn)業(yè)的整體競爭力，實(shí)現(xiàn)“2 極”更高水平的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　2.有序推進(jìn)“3 群”行政省直管縣改革，逐步構(gòu)建“14+39”體制。

　一是分步驟有序開展。按照“縣域工業(yè)集群先行試點(diǎn)行政省直管縣改革--縣域農(nóng)業(yè)、生態(tài)集群推開省直管縣財(cái)政體制改革--"3 群"全面推開行政省直管縣改革”路徑開展行政省直管縣改革。二是采取“3 個到位 3 個暫緩”，實(shí)施漸進(jìn)式改革。即，試點(diǎn)縣黨委、政府和群眾團(tuán)體調(diào)整為由省直接管理，人大、政協(xié)、司法體制暫不調(diào)整。根據(jù)改革進(jìn)度再適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)省對試點(diǎn)縣的全面直管。三是創(chuàng)新干部管理體制�？h（市）委書記、縣（市）長由省委委托省委組織部管理，原則上不按副廳級配備；副縣級領(lǐng)導(dǎo)由省委組織部管理；科級及以下干部由縣委管理。原則上實(shí)行各縣（市）干部交流提拔任用，鼓勵跨群鍛煉。四是合理調(diào)整省市縣編制。鑒于省直管縣改革后，省、縣行政事務(wù)增多，市級相應(yīng)減少的情況，合理調(diào)減市級編制和機(jī)構(gòu)，將相關(guān)編制和人才向省、縣充實(shí)。

　3.切實(shí)擴(kuò)大行政省直管縣自主權(quán)限。

　一是賦予試點(diǎn)縣行使與地級市相同的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，承擔(dān)與管理權(quán)限相應(yīng)的責(zé)任。除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原由地級市審批或管理的經(jīng)濟(jì)社會管理事項(xiàng)均由試點(diǎn)縣自行審批、管理；須經(jīng)地級市審核、報(bào)省審批的，均由試點(diǎn)縣直接報(bào)省審批。對國務(wù)院及

　國家有關(guān)部門規(guī)定須經(jīng)地級市審核、審批的事項(xiàng)，采取委托或授權(quán)等方式予以下放。試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，直接向省對口上報(bào)，并抄送所在地級市，仍計(jì)入所在地級市總量。在制定省直各部門和所在市政府對接方案的基礎(chǔ)上，編制公布放權(quán)目錄。二是完善財(cái)政管理體制。實(shí)行試點(diǎn)縣財(cái)政由省直接管理的體制。原由地級市承擔(dān)的對試點(diǎn)縣的各項(xiàng)配套資金，在過渡期內(nèi)仍由地級市承擔(dān)；國家和省新出臺政策需要地級市對試點(diǎn)縣配套的資金，由省財(cái)政和縣財(cái)政各承擔(dān) 50%。三是理順條塊關(guān)系。調(diào)整和完善省以下垂管部門的管理體制。工商、質(zhì)監(jiān)等省以下垂管部門設(shè)在試點(diǎn)縣的管理機(jī)構(gòu)調(diào)整為由試點(diǎn)縣管理，業(yè)務(wù)上接受省局指導(dǎo)。國稅、金融等中央垂管部門（單位）可根據(jù)省直管縣體制改革的需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。四是推進(jìn)配套改革。鼓勵和支持試點(diǎn)縣按照省直管縣體制改革的要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)事業(yè)單位分類改革和公共服務(wù)體制、文化體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制、行政審批制度等相關(guān)改革。

　4.建立“2 極 3 群”區(qū)域發(fā)展政策扶持體系。

　一是加大財(cái)政扶持力度。加大對縣域農(nóng)業(yè)集群、生態(tài)集群均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。加大對縣域生態(tài)集群的補(bǔ)償力度，建立地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付和援助機(jī)制。二是加大投資力度。各級財(cái)政安排“2 極 3 群”發(fā)展政府預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)投資，重點(diǎn)用于支持縣域工業(yè)園區(qū)和縣域農(nóng)業(yè)集群、生態(tài)集群的發(fā)展。對農(nóng)業(yè)集群和生態(tài)集群實(shí)施投資補(bǔ)貼政策的建設(shè)項(xiàng)目，適當(dāng)提高補(bǔ)助或貼息比例。三是實(shí)行差別化的土地利用政策。適當(dāng)擴(kuò)大縣域工業(yè)集群建設(shè)用地規(guī)模，控制縣域農(nóng)業(yè)集群建設(shè)用地規(guī)模，

　嚴(yán)禁縣域生態(tài)集群改變生態(tài)用地用途。

�。ㄈ�）完善縣域財(cái)稅體制

　1.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

　一是進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重和規(guī)模，加大省對下財(cái)力性轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付，特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付和縣級基本財(cái)力保障機(jī)制轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，并重點(diǎn)向民族地區(qū)、困難地區(qū)傾斜，逐步縮小地區(qū)間財(cái)力水平差異，加快推進(jìn)全省基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。二是進(jìn)一步對財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理、整合和規(guī)范。逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，對能夠“砍塊”下達(dá)且適合市、縣管理的專項(xiàng)資金，按因素法等“砍塊”下達(dá)。適當(dāng)下放項(xiàng)目審批權(quán)，省財(cái)政工作重點(diǎn)放在加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的考核上。

　2.建立縣級基本財(cái)力保障資金穩(wěn)定增長機(jī)制。

　逐年增加省對下縣級基本財(cái)力保障機(jī)制轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，與中央財(cái)政對遼寧省此項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助一并下達(dá)各縣區(qū)，用于支持縣級政府增強(qiáng)基本財(cái)力保障能力、提高基本公共服務(wù)均等化水平。在縣域失地農(nóng)民社保、困難企業(yè)職工入社保、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)合、學(xué)齡前教育等重要民生領(lǐng)域，省財(cái)政要進(jìn)一步加大投入比例，切實(shí)減輕縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　3.加強(qiáng)縣級財(cái)政收入質(zhì)量管理。

　一是實(shí)事求是組織財(cái)政收入。重新核定收入基數(shù)，建立新的公共財(cái)政預(yù)算收入健康穩(wěn)定增長機(jī)制，不斷提高財(cái)政收入質(zhì)量。二是在縣級財(cái)政收入考核評價(jià)上，重點(diǎn)對收入結(jié)構(gòu)進(jìn)行考評（即考核共享稅種、

　稅收收入和非稅收入占比），強(qiáng)化非稅收入質(zhì)量檢查，對財(cái)政收入指標(biāo)不排名、不納入縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績考核范圍。制定收入指標(biāo)及增長率要尊重客觀規(guī)律，因地制宜，確保財(cái)政收入真實(shí)、合法。

　4.進(jìn)一步完善和創(chuàng)新支出管理機(jī)制。

　一是完善水源地生態(tài)保護(hù)區(qū)財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。進(jìn)一步加大省財(cái)政對水源涵養(yǎng)型生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。二是進(jìn)一步擴(kuò)大省財(cái)政“直撥到縣”的專項(xiàng)資金范圍，以保證縣域享受的上級財(cái)政補(bǔ)助資金不被市級截留，實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效使用。三是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政分配制度，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍和管理效率，合理劃分省、市、縣支出責(zé)任，做到“不越位、不缺位、不錯位”，全面核定各級財(cái)政支出范圍。四是突出財(cái)政支出重點(diǎn)。除保證重大民生領(lǐng)域資金投入外，還要繼續(xù)實(shí)施縣域工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼政策；加大對昌圖等產(chǎn)糧大縣的財(cái)政獎勵政策扶持力度，確保糧食安全；解放思想，大膽支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社發(fā)展。

�。ㄋ模�強(qiáng)化縣域經(jīng)濟(jì)管理體制

　1.做大做強(qiáng)各級農(nóng)辦。

　一是提格賦權(quán)。在不改變省農(nóng)委、省農(nóng)辦合署辦公體制下，將省農(nóng)辦職權(quán)明確為省委、省政府“三農(nóng)”工作主管部門，賦予一定的縣域人事經(jīng)濟(jì)財(cái)政社會管理職權(quán)，承擔(dān)省委省政府對縣（市）的綜合考核任務(wù)。各級農(nóng)辦參照省設(shè)置加強(qiáng)農(nóng)辦建設(shè)。二是對應(yīng)“3 群”建設(shè)，省農(nóng)辦建立相應(yīng)指導(dǎo)組，加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)管理力量。指導(dǎo)組通過抽調(diào)干部實(shí)行動態(tài)設(shè)置，根據(jù)指導(dǎo)任務(wù)的變化，從省直部門、市縣政府和部門

　抽調(diào)直接從事相關(guān)行政工作的處級以上干部組成。實(shí)現(xiàn)“3 群”建設(shè)相關(guān)工作集體辦公、集體決策，提高縣域經(jīng)濟(jì)管理水平和效率。

　2.改革縣域經(jīng)濟(jì)考核評價(jià)體系。

　實(shí)行分群分類考核，采取不同的考核指標(biāo)體系和賦分權(quán)重綜合評分，2 次排名。一是對于縣域工業(yè)集群，實(shí)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績效評價(jià)。綜合評價(jià)經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量效益、吸納人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)、外來人口公共服務(wù)覆蓋面以及耕地和基本農(nóng)田保護(hù)等指標(biāo)的評價(jià)。主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重、單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和用水量、單位工業(yè)增加值能耗和取水量、二氧化碳排放強(qiáng)度、主要污染物排放總量控制率、“三廢”處理率、大氣和水體質(zhì)量、吸納外來人口規(guī)模等指標(biāo)。“2 極”所屬縣（市）執(zhí)行縣域工業(yè)集群考核指標(biāo)，參與排名。二是對于縣域農(nóng)業(yè)集群，實(shí)行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績效評價(jià)。強(qiáng)化對農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評價(jià)，弱化對工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評價(jià)，主要考核農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)等指標(biāo)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、工業(yè)、財(cái)政收入和城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)。三是對于縣域生態(tài)集群，實(shí)行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績效評價(jià)，強(qiáng)化對提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評價(jià)，弱化對工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評價(jià)，主要考核大氣和水體質(zhì)量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆蓋率、森林蓄積量、林地保有量、生物多樣性等指標(biāo)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、財(cái)政收入和城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)。四是實(shí)行 2 次排名。按照“3 群”分別排名，作為對縣級黨委、政府縣域工作考核和主要領(lǐng)

　導(dǎo)任免的重要依據(jù)；44 個縣（市）按照綜合得分統(tǒng)一排名，作為落實(shí)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作獎懲政策的重要依據(jù)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)全面競相發(fā)展。

　作者：耿黎 朱長悅 單位：沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 遼寧省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)委員會

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