政府購買公共論文

　政府購買公共論文 ?

　論文摘要：政府購買公共作為市場經(jīng)濟發(fā)展和公共財政改革的產(chǎn)物，無論是對加快政府自身改革和職能轉(zhuǎn)變、滿足公共需求，還是對促進社會組織發(fā)展、建設(shè)公共財政制度、實現(xiàn)基本公共均等化目標，都有著十分重要的推動作用。本文通過政府購買公共要義和特點的闡述、實踐和問題的歸納、對策和建議的探討，提出了從宏觀制度設(shè)計與微觀機制完善來推進政府購買公共的操作思路，前者包括制度建設(shè)、市場指導(dǎo)和預(yù)算安排，后者包括操作規(guī)范、流程管控和績效評價。

　關(guān)鍵詞：購買公共制度化規(guī)范化績效性 ?

　購買公共是政府履行公共職能的方式之一，是符合社會主義市場經(jīng)濟和公共財政發(fā)展要求的一種改革和創(chuàng)新。政府購買在我國尚處于改革的探索階段，省市沒有統(tǒng)一規(guī)范的政策制度，寶應(yīng)目前也只是在嘗試實踐，現(xiàn)根據(jù)調(diào)研思考提出一些粗淺認識，希望有助于推動政府購買公共的深入開展。

　一、概念與機制 ?

　1、政府購買的定義。政府購買就是政府為實現(xiàn)或加強政府公共職能的需要，與營利、非營利組織或其他政府部門簽訂契約，由政府界定的種類及品質(zhì)，向受托者支付費用以購買全部或部分公共進而實現(xiàn)政府財政效力最大化的行為。換言之，政府購買公共就是指政府將原來由政府直接舉辦的，為社會發(fā)展和人民生活提供的事項交給有資質(zhì)的社會組織或個人來完成，并根據(jù)社會組織提供的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付費用，是一種“政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共方式。

　2、政府購買的范圍。廣義的政府購買范圍主要包括勞動就業(yè)、工程建設(shè)、公共安全、社會事業(yè)、社會保障、環(huán)境保護等六大類的；狹義的政府購買即政府購買本身需要的，或政府購買維持其自身運轉(zhuǎn)需要的，也主要包括專家（咨詢和研究）、工程建設(shè)、公共安全、后勤保障、中介、政府外包等六大方面。

　3、政府購買的主體。主要是非營利組織、營利組織、事業(yè)單位等，其中非營利組織是公共購買的重要主體。作為獨立于政府和之外的社會力量，很多民間組織承載著重要的公共職能，開始發(fā)揮出政府管理“減肥劑”、社會融合“黏合劑”和社會矛盾“稀釋劑”的作用，在環(huán)境保護、扶貧開發(fā)、社會福利、社區(qū)、慈善救助等社會問題比較集中的領(lǐng)域里發(fā)揮著重要作用，對促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、推進社會進步都產(chǎn)生了積極影響。

　4、政府購買的形式。主要有:直接訂單，政府直接購買產(chǎn)品，滿足需求;簽

　約外包，政府將公共的生產(chǎn)與提供通過與或社會組織簽訂合同的方式外包出去，從而減少環(huán)節(jié)、降低成本、提高效能;特許經(jīng)營，對于可以收費的公共，如垃圾處理、污水凈化、公共停車場等，政府通過發(fā)放特許的方式交由承擔(dān);政策扶持，政府鼓勵社區(qū)和民間組織從事一些公益性，并予以政策扶持和適當補貼，從而將這些職能從政府轉(zhuǎn)移到社區(qū)或民間組織;政府采購，根據(jù)寶應(yīng)縣人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)的市政府辦“關(guān)于推進政府購買公共工作的指導(dǎo)意見”規(guī)定，購買公共項目凡是符合政府采購條件的，均應(yīng)納入政府采購的范疇，可以通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價采購、單一等采購方式，使用最低價中標法、綜合評價法和性價比法去實現(xiàn)政府購買。

　5、政府購買的程序。規(guī)范的購買程序至少包括以下內(nèi)容：制定采購計劃和預(yù)算；財政部門批準預(yù)算；公布信息、采購操作、簽訂合同；項目實施、監(jiān)督管理；績效評估等。

　6、政府購買的機制。政府購買公共的目標體制是建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財政部門牽頭、職能部門履職、監(jiān)督部門保障的工作機制，培育多層次、多方式的公共供給體系，構(gòu)造政府主導(dǎo)、社會參與的公共供給模式，完善購買主體、對象等多方參與的監(jiān)管機制。

　二、現(xiàn)狀與問題 ?

　1、寶應(yīng)政府購買現(xiàn)有的種類。一是社會。政府購買文化宣傳、體育健身和教育培訓(xùn)等項目，如打造文化長廊、建設(shè)健身場地、開辦市民講堂、開放公共“三館”（圖書館、文化館、博物館）等，提供居民消費，既滿足人民群眾的精神和文化需求，又傳承歷史和現(xiàn)代文明。此外，縣財政安排年度資金 600 多萬元，為中小學(xué)校購買保安，實施校園安保全面覆蓋。城區(qū)部分學(xué)校多媒體教室實行外包。二是民生保障。醫(yī)療方面，采取合同支付的方式，全面實施城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)合醫(yī)療保險、新農(nóng)合大病保險，確保城鄉(xiāng)居民病有所醫(yī)；養(yǎng)老方面，政府出資定額補助，在部分社區(qū)開展居家養(yǎng)老試水；優(yōu)生方面，財政安排資金 80 多萬元，由縣計劃生育指導(dǎo)站為育齡孕婦提供孕前優(yōu)生健康檢查。三是環(huán)境衛(wèi)生。主要包括污水處理、垃圾處置、道理保潔和綠地養(yǎng)護，基本模式是以政府撥款為主，分別由縣環(huán)衛(wèi)處和園林處負責(zé)管理、建設(shè)和養(yǎng)護（保潔），從去年起，城市環(huán)衛(wèi)開始走向市場，城區(qū)主干道清掃保潔和開發(fā)區(qū)綠化養(yǎng)護通過政府采購進行公開招標，由社會組織投標競標承接。四是機關(guān)。主要為后勤保障和中介，如公車定點維修、定點加油和定點保險，機關(guān)物業(yè)管理、食堂和安全保衛(wèi)，以及政府投資工程項目評審、國有資產(chǎn)評估、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、機關(guān)門市用房出租、單位法律和會計中介等。

　2、**政府購買存在的問題。一是重視程度不夠，制度建設(shè)滯后。目前政府

　購買正處于試點階段，地方政府對購買公共缺少理論指導(dǎo)和實踐經(jīng)驗，沒有統(tǒng)一的政策法規(guī)遵循，沒有相應(yīng)的政策措施配套，政府職能轉(zhuǎn)變進展緩慢、觀念陳舊事無巨細仍大包大攬、政企不分政事不分等等都在制約著政府購買公共的制度建設(shè)和市場建設(shè)，離“有所為、有所不為”的小政府還相差甚遠。**除轉(zhuǎn)發(fā)市政府辦公室一個“指導(dǎo)意見”外，還沒有其他具體的可操作的政策意見和制度規(guī)定，部門單位對政府購買認識不足、重視不夠，用于購買的項目清單尚未列出。只有各地各部門對政府購買社會組織工作都高度重視，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)認識到位，決策科學(xué)，將政府購買社會組織納入加強社會建設(shè)與創(chuàng)新社會管理的總體戰(zhàn)略布局之中，我縣的購買公共工作目標才有方向、改革才有創(chuàng)新、實施才有步驟、發(fā)展才有成效。二市場主體缺失，提供不足。政府采購承接主體缺乏競爭，外部引入難度大，參與政府購買社會組織的能力和有待加強提高。如承擔(dān)城區(qū)道路保潔和綠化管護的環(huán)衛(wèi)處、園林處，“建養(yǎng)不分、以建代養(yǎng)”的體制，由“給費做事”變成了“給費養(yǎng)人”，致使人員老化、經(jīng)營粗放，難以適應(yīng)城區(qū)發(fā)展需要。其他社會主體發(fā)育不夠健全，創(chuàng)新不足、方式單一、層次不高，缺乏專業(yè)技術(shù)人才和經(jīng)營管理人員，也難以承接政府所需。如職業(yè)培訓(xùn)、職工體檢、農(nóng)業(yè)保險、校園安保、園林養(yǎng)護等需購買的項目，在我縣難以形成市場競爭機制，制約著購買項目的推進和效果，培育形成一批門類齊全、覆蓋廣泛、運作規(guī)范、信譽度好、力強、作用明顯的社會組織對于做好政府購買既迫在眉睫又勢在必行。三是項目零散，聯(lián)動監(jiān)管欠缺。由于缺乏統(tǒng)一的目錄管理，政府購買全縣沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，部門缺少協(xié)調(diào)溝通，規(guī)模小、層次低，采購零星分散，計劃執(zhí)行乏力，操作各自為政，技術(shù)含量不高，遠遠不能顯現(xiàn)政府購買公共的高效和便捷。目前縣級政府購買公共有效聯(lián)動和監(jiān)管缺失，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財政牽頭、部門履職、監(jiān)督保障的工作機制尚未構(gòu)建完善，監(jiān)管機制的不到位易滋生腐敗，造成不公平競爭，進而導(dǎo)致品質(zhì)下降和管理失控。

　三、對策與建議 ?

　1、健全制度，完善機制。政府購買是從“一元模式”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;契約模式”，政府的角色由傳統(tǒng)的“自給自足型提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;購買者”和“監(jiān)管者”，鑒于縣級政府購買公共目前尚未全面推開，尤其是寶應(yīng)正處于起步探索階段，應(yīng)積極穩(wěn)妥、分步實施，逐步積累經(jīng)驗，不斷完善機制。一是與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合。研究出臺關(guān)于政府向社會組織購買的工作意見，編制政府向社會組織購買目錄清單，編制承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買的社會組織目錄。二是與事業(yè)單位分類改革相結(jié)合。堅持“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，推動事業(yè)單位和主管部門理順關(guān)系和去行政化，對于行政機關(guān)、參照行政管理職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理且經(jīng)費由財政管理的群團組織，鼓勵采取通過購買方式提供公共，逐步實現(xiàn)由“養(yǎng)人”向“辦

　事”轉(zhuǎn)變。三是與制度建設(shè)相結(jié)合。制度設(shè)計先行，培育扶持一批門類齊全、覆蓋廣泛、運作規(guī)范、信譽度好、力強、作用明顯的社會組織，實施引導(dǎo)型社會組織綜合管理體制改革。要以政府文件的形式，明確界定政府購買的領(lǐng)域和范圍，給培育承接主體以定心丸。如**近期出臺的《**市級政府購買物業(yè)管理采購管理辦法》，明確從 20XX 年 1 月 1 日起，市級行政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體組織使用財政性資金支付物業(yè)管理費用的項目，包括水電費、綠化費、日常垃圾處理費、日常維修（護）費（包括供電系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、中央空調(diào)系統(tǒng)、電梯系統(tǒng)）、保安、保潔等只要原合同到期，一律實行政府向社會購買。**的政府購買社會組織由委托民營的安國醫(yī)院托管結(jié)核病防治起步，擴展到市政設(shè)施養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、水資源監(jiān)測和居家養(yǎng)老等多個公共領(lǐng)域。上海靜安區(qū)將購買領(lǐng)域分為四類：公共管理領(lǐng)域、社區(qū)領(lǐng)域、社會事務(wù)領(lǐng)域和按政府轉(zhuǎn)移職能要求實行購買的其他事項。在購買的操作實踐中應(yīng)根據(jù)現(xiàn)代社會的多樣性需求，建立雙向互動的項目確定方式，既可有政府部門發(fā)布“需求項目”，也可由社會組織自主設(shè)計“創(chuàng)新項目”，爭取納入政府購買的范圍。四是與預(yù)算編制相結(jié)合。在編制年度預(yù)算時，同步編制購買政府采購預(yù)算，結(jié)合年度部門預(yù)算，遴選條件成熟適合政府購買的項目，與部門銜接溝通確定后，先試先行。五是與績效管理相結(jié)合。按照預(yù)算績效管理的要求對購買預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價和問責(zé)的全過程進行監(jiān)控，確保財政資金使用效益和公共質(zhì)量績效。六是與政府采購相結(jié)合。研究制定政府購買的政府采購、預(yù)算管理、購買機制等配套管理辦法，規(guī)范政府購買行為。

　2、剛化預(yù)算，強化管理。一是制定清單。根據(jù)年度政府購買公共集中采購指導(dǎo)目錄，制定全縣公共項目清單和購買實施清單，在制定清單過程中,既要防止“缺位”，將應(yīng)由本單位承擔(dān)的行政管理事項和直接提供的公共事項，轉(zhuǎn)嫁給社會力量承擔(dān)；又要防止“越位”，將不屬于本單位職責(zé)范圍的大包大攬。二是編制預(yù)算。政府購買所需資金列入財政預(yù)算,編制政府購買預(yù)算是部門預(yù)算的一項新的內(nèi)容，財政部門要調(diào)整預(yù)算編制流程，健全部門預(yù)算編制內(nèi)容，科學(xué)合理地編制政府購買資金預(yù)算，以事定費，強化審計，發(fā)揮預(yù)算源頭管理作用。三是嚴格監(jiān)管。政府購買主體要硬化預(yù)算約束，及時制定政府購買實施計劃，加強與承接主體的溝通交流，確保承接主體充分理解公共需求。同時要強化對政府購買預(yù)算資金使用的監(jiān)督檢查、政府購買的績效評價和信息公開，確保購買管理規(guī)范、財政資金使用安全和績效目標如期實現(xiàn)。

　3、規(guī)范流程，陽光操作。政府購買公共的流程可以簡單概括為：編制年度計劃、報請政府審議、確定購買項目、編制預(yù)算草案、組織實施購買、進行績效評估與財務(wù)審計。完善的流程和規(guī)范的操作直接關(guān)系到公共的提供效果，政府購

　買公共要公開透明、競爭擇優(yōu)，按照公開、公平、公正原則，以政府采購為主導(dǎo)模式、以競爭性方式為主要手段，擇優(yōu)選擇公共承接方。發(fā)揮政府購買公共的市場導(dǎo)向功能，推動政事分開、事企分開和管辦分離，加快建立政府主導(dǎo)、社會參與的公共供給模式。完善政府監(jiān)管、社會監(jiān)督和社會組織自律相結(jié)合的監(jiān)督管理體系，督促社會組織健全內(nèi)部管理制度，完善信息披露機制，確保陽光工程、陽光操作，提高社會公信力。

　4、加強監(jiān)管，注重績效。一是建立績效評估機制，在購買社會過程中，由于政府與方地位不對等，由政府機構(gòu)來進行績效評估和項目驗收，容易造成權(quán)力尋租，容易導(dǎo)致數(shù)字化、政績化取向，應(yīng)設(shè)置獨立的“第三方評估機制”，改變原來單一由政府機構(gòu)來評估和驗收的模式，既可避免“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”現(xiàn)象，又符合政府購買初衷，要科學(xué)制定評估方法、程序和標準，從效益、質(zhì)量、滿意度等方面對效果做出公正合理的評價。二是建立監(jiān)督評價機制，全面公開購買信息，建立由購買主體、對象等多方參與的監(jiān)管機制，降低購買成本，提高質(zhì)量，提升政府購買公共的社會效益和經(jīng)濟效益。（編輯：圓圓）

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